APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0001304-41.2017.8.18.0073
APELANTE: MUNICIPIO DE SAO RAIMUNDO NONATO
Advogado(s) do reclamante: VANESSA GAVELLI RIBEIRO, LUANA PAES DE ALMEIDA CASTRO
APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICIPALIZAÇÃO E GESTÃO DO TRÂNSITO. INTERFERÊNCIA JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, determinou ao Município a implementação de medidas voltadas à municipalização e gestão do trânsito, incluindo a execução de atos de engenharia de trânsito com instalação de sinalização vertical e horizontal nas vias públicas, a fiscalização permanente do trânsito, a realização de campanhas educativas e o levantamento de dados estatísticos sobre acidentes de trânsito.

2. O Ministério Público sustentou a ausência de funcionamento efetivo do órgão executivo municipal de trânsito, apesar de sua criação por lei municipal e da realização de concurso público para cargos relacionados à área de trânsito.

3. A sentença julgou procedentes os pedidos e confirmou tutela de urgência anteriormente deferida, determinando a adoção das medidas administrativas necessárias à gestão do trânsito municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. Há duas questões em discussão: (i) saber se é possível ao Poder Judiciário determinar ao Município a implementação específica de obras e atos de engenharia de trânsito, com instalação de sinalização viária em prazo determinado; e (ii) saber se subsiste interesse processual na manutenção das determinações referentes à fiscalização do trânsito, campanhas educativas e produção de dados estatísticos, diante do cumprimento das medidas no curso da demanda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. A determinação judicial para que o Município execute atos de engenharia de trânsito com instalação de sinalização vertical e horizontal nas vias públicas configura ingerência indevida do Poder Judiciário na esfera de discricionariedade administrativa, por envolver planejamento técnico, definição de prioridades e disponibilidade orçamentária do ente público.

6. Compete ao Município organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, inclusive a gestão do sistema viário e do trânsito urbano, nos termos do art. 30, I e V, da CF/1988, cabendo ao gestor público definir a forma e o momento de implementação das intervenções estruturais.

7. Não é legítima a substituição do administrador pelo Poder Judiciário na escolha das políticas públicas ou na definição de obras específicas a serem executadas, sobretudo quando dependentes de planejamento administrativo e previsão orçamentária.

8. As determinações referentes à fiscalização do trânsito, campanhas educativas e levantamento de dados estatísticos encontram fundamento nas atribuições dos órgãos executivos municipais de trânsito previstas no art. 24 do CTB e são compatíveis com a possibilidade de intervenção judicial para assegurar a efetividade de políticas públicas.

9. No entanto, restou demonstrado que o Município implementou as medidas relacionadas à fiscalização do trânsito, à educação para o trânsito e à coleta de dados estatísticos no curso do processo, o que caracteriza perda superveniente do objeto quanto a esses pedidos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Apelação cível conhecida e provida.

“Tese de julgamento:” “1. O Poder Judiciário não pode impor ao Município a execução específica de obras ou atos de engenharia de trânsito, quando dependentes de planejamento administrativo e disponibilidade orçamentária, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. 2. A implementação de políticas públicas no curso do processo configura perda superveniente do objeto da ação civil pública quanto às obrigações já cumpridas pela Administração.”

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, CONHECER da Apelação, para DAR-LHE provimento, a fim de: a) reformar a sentença para julgar improcedente o pedido constante do item I, referente à determinação de implementação e execução de atos de engenharia de trânsito com instalação de sinalização vertical e horizontal nas vias públicas municipais; b) reconhecer a perda superveniente do objeto quanto aos pedidos constantes dos itens II, III e IV do dispositivo da sentença, diante do cumprimento das medidas pelo ente municipal no curso da demanda. Em razão do reconhecimento do cumprimento das medidas e da perda do objeto, afastar a imposição de multa cominatória anteriormente fixada.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO RAIMUNDO NONATO/PI contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de São Raimundo Nonato/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que tem por objeto a adoção de providências voltadas à efetiva municipalização e gestão do trânsito no âmbito do referido ente municipal.

Na origem, o Ministério Público alegou que instaurou inquérito civil para apurar a atuação do Município de São Raimundo Nonato na organização e fiscalização do trânsito urbano. Sustentou que, embora tenha sido criado o órgão executivo municipal de trânsito por meio da Lei Complementar Municipal nº 133/2006 e tenha havido registro junto ao DENATRAN, o referido órgão não estaria funcionando de forma efetiva, diante da inexistência de estrutura administrativa adequada e da ausência de agentes responsáveis pela execução das atividades de trânsito.

Afirmou, ainda, que o Município realizou concurso público e nomeou candidatos aprovados para cargos relacionados à área de trânsito, contudo não lhes teria conferido a devida posse, permanecendo ineficaz a implementação das políticas públicas necessárias à organização, fiscalização e educação para o trânsito no âmbito municipal.

Diante desse contexto, o Parquet ajuizou a presente ação civil pública com pedido de tutela de urgência, requerendo, em síntese: (i) a convocação dos candidatos nomeados no concurso público regido pelo Edital nº 001/2016 para assinatura do termo de posse; e (ii) a adoção, pelo Município, das medidas necessárias à efetiva implementação das atividades de engenharia de trânsito, fiscalização, educação para o trânsito e levantamento de dados estatísticos relacionados à circulação viária.

No curso do processo, foi deferida tutela de urgência determinando ao ente municipal a adoção das providências pleiteadas, inclusive a convocação dos candidatos já nomeados no referido concurso público, bem como a implementação das ações administrativas necessárias à gestão do trânsito municipal.

Contra essa decisão, foi formulado pedido de suspensão de liminar, tendo o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí deferido o pleito para suspender os efeitos da decisão liminar quanto a convocação e posse dos candidatos aprovados em concurso por força de determinação do Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

Ao final, o Juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos formulados na ação civil pública, confirmando a tutela anteriormente concedida e condenando o Município de São Raimundo Nonato/PI a promover a efetiva municipalização do trânsito, mediante a adoção das medidas administrativas necessárias ao funcionamento do órgão executivo municipal de trânsito, incluindo a convocação e posse dos candidatos nomeados no concurso público e a implementação das atividades de engenharia, fiscalização e educação para o trânsito, bem como o levantamento e controle de dados estatísticos relacionados ao sistema viário municipal.

Inconformado, o Município de São Raimundo Nonato/PI interpôs o presente recurso de apelação, buscando a reforma da sentença.

Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público.

É o relatório.

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO da Apelação, uma vez que preenchidos todos os requisitos legais exigíveis à espécie.

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de São Raimundo Nonato/PI contra sentença que, em sede de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, determinou a adoção de diversas providências voltadas à efetiva municipalização e gestão do trânsito no âmbito do ente municipal.

O presente feito tem como objeto de análise a obrigação a ser suportada pelo ente público apelante de realizar, nos termos da sentença a quo:

I- Implementar e executar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, os atos de Engenharia de trânsito, com a devida instalação de sinalização vertical e horizontal nas vias públicas municipais, conforme as normas técnicas aplicáveis e as diretrizes do CONTRAN;

II- Realizar, de forma permanente e contínua, a fiscalização do trânsito no âmbito municipal, aplicando as medidas administrativas e penalidades cabíveis conforme a legislação de trânsito;

III- Promover, no prazo de 90 (noventa) dias, campanhas educativas de trânsito, com ampla divulgação nos meios de comunicação local, visando conscientizar a população sobre as normas de trânsito e segurança viária;

IV- Realizar, no prazo de 60 (sessenta) dias, o levantamento, análise e controle de dados estatísticos sobre acidentes de trânsito no município, implementando sistema permanente de coleta e análise desses dados para orientar as ações de engenharia, fiscalização e educação para o trânsito.

Quanto a impossibilidade de determinação do Município de: Implementar e executar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, os atos de Engenharia de trânsito, com a devida instalação de sinalização vertical e horizontal nas vias públicas municipais, conforme as normas técnicas aplicáveis e as diretrizes do CONTRAN, entendo que assiste razão ao Apelante.

Com efeito, a execução de obras públicas ou intervenções estruturais no sistema viário municipal envolve planejamento técnico, definição de prioridades administrativas e disponibilidade orçamentária, matérias que se inserem no âmbito da discricionariedade administrativa do Poder Executivo.

Nos termos do art. 30, I e V, da Constituição Federal, compete ao Município organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, o que inclui a gestão do sistema viário e do trânsito urbano. Tal atribuição administrativa deve ser exercida segundo critérios de conveniência e oportunidade, dentro das limitações financeiras e do planejamento governamental.

Assim, embora seja possível o controle judicial quando evidenciada omissão administrativa inconstitucional ou violação a direitos fundamentais, não se revela legítima a substituição do administrador pelo Judiciário para determinar, de forma específica e detalhada, a realização de obras públicas ou a execução de determinada intervenção estrutural no espaço urbano.

A determinação judicial de instalação de sinalização vertical e horizontal em todas as vias públicas municipais, dentro de prazo certo e determinado, acaba por impor ao ente público obrigação de fazer que depende de planejamento técnico, previsão orçamentária e programação administrativa, circunstâncias que escapam ao controle jurisdicional direto.

Nessas hipóteses, a atuação do Poder Judiciário deve limitar-se ao controle de legalidade da atuação administrativa, não sendo admissível substituir o gestor público na escolha das políticas públicas e na definição das prioridades de investimento.

A ordem dirigida ao ente estatal para realizar a reforma em equipamentos públicos constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração. Mesmo porque pode muito bem optar por inúmeras opções bem como destinação prioritária de recursos. 

Neste sentido, nos termos do precedente do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito, há que considerar que: 

“Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo".

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.”

Vejamos o precedente do Superior Tribunal de Justiça:

STJ. RECURSO ESPECIAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PRECEITOS COMINATÓRIOS DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE - NÃO CABIMENTO DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO - (...).

(...)

Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo" .

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.

(...)

Recurso especial não provido.

(REsp 208.893/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/12/2003, DJ 22/03/2004, p. 263)

Em que pese a possibilidade de intervenção do Judiciário nas políticas públicas, pugnando por uma atenuação do Princípio da Separação dos Poderes para garantir direito constitucional, o fato é que acolher pedido como o presente implicaria substituição do agir do administrador, situação excepcional que só se admite quando as particularidades do caso concreto assim determinam. Destarte, incabível a substituição das atribuições do administrador por decisão judicial.

Sem embargo da relevância da matéria objeto da ação civil pública, a ordem contida no Item I do Dispositivo da Sentença constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo. A medida, embora sua inegável importância, não autoriza o Poder Judiciário a exercer o controle desta espécie de política pública.

Nesse sentido vejamos precedente desta e. Corte:

TJPI. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO PÚBLICO. DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO. NÃO CABIMENTO.

I. Trata-se de APELAÇÃO, interposta pelo MUNICÍPIO DE ITAUREIRA/PI em face de sentença proferida nos autos da Ação nº 0000157-75.2010.8.18.0056, que o Apelado propôs em face do Apelante, visando a interdição do matadouro municipal, até que venham a ser sanadas as irregularidades apontadas, assim como observadas todas as exigências técnicas relacionadas, abstendo-se do abate de animais, para fins de comercialização, até que regularmente autorizado para tanto.

II. O MM. Juiz a quo, proferiu sentença onde julgou procedente a ação para condenar o demandado na obrigação de fazer consistente na construção imediata do matadouro público e às suas expensas, devendo ser observada todas as sugestões apresentadas pelo Ministério Público, tendo o município o prazo de 60 (sessenta) dias para cumprir o que foi determinado.

III. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ordem dirigida ao Município Apelante para realizar a reforma a construção de matadouro público, constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração, na medida em que inexiste norma do ordenamento obrigando a Administração Pública a construir ou manter serviços de matadouro. Mesmo por que pode muito bem optar por inúmeras opções como, a título de exemplos, deixar ao setor privado o fornecimento deste serviço, ou ainda realizar PPP´s, convênios ou consórcios com municípios da região, de acordo com as prioridades políticas deliberadas e escolhidas.

IV. Assim, nos termos dos precedentes transcritos, não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de matadouro, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

V. Não obstantes tais considerações, mantém-se a interdição do matadouro existente naquela municipalidade em face da existência de provas suficientes para atestar que o referido equipamento não atende às normas e aos padrões regulamentares higiênicos – sanitários e ambientais para o seu regular funcionamento.

VI. Recurso conhecido e parcialmente provido, reformando a sentença a quo, para afastar a obrigação de fazer referente a construção de matadouro público pelo Município Apelante, mantendo-se a interdição do Matadouro Público do Município de Itaueira/PI até que este atenda as normas sanitária e ambientais aplicáveis a espécie.

(TJPI. Apelação Cível nº 0700302-49.2019.8.18.0000. 6ª Câmara de Direito Público. Relatora: Desa. Eulália Maria Pinheiro. Julgamento 02/08/2019)

Assim, não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de equipamentos públicos, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

Quanto as determinações de:

II- Realizar, de forma permanente e contínua, a fiscalização do trânsito no âmbito municipal, aplicando as medidas administrativas e penalidades cabíveis conforme a legislação de trânsito;

III- Promover, no prazo de 90 (noventa) dias, campanhas educativas de trânsito, com ampla divulgação nos meios de comunicação local, visando conscientizar a população sobre as normas de trânsito e segurança viária;

IV- Realizar, no prazo de 60 (sessenta) dias, o levantamento, análise e controle de dados estatísticos sobre acidentes de trânsito no município, implementando sistema permanente de coleta e análise desses dados para orientar as ações de engenharia, fiscalização e educação para o trânsito.

O Supremo Tribunal Federal, analisando o Tema 698 - Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção – fixou Tese nos seguintes termos:

1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).

No caso, as determinações dos Itens II, III e IV do Dispositivo da Sentença estão em harmonia com a Tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, vez que não determina medida pontual, apontando as finalidades a serem alcançadas e determinando à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.

Importa observar que tais determinações encontram fundamento direto nas atribuições conferidas aos órgãos executivos municipais de trânsito pelo Código de Trânsito Brasileiro.

Nos termos do art. 24 do CTB, compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição, dentre outras atribuições: planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais; implantar, manter e operar o sistema de sinalização; executar a fiscalização de trânsito; aplicar as penalidades previstas na legislação; promover e participar de projetos e programas de educação e segurança de trânsito; bem como coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito.

Dessa forma, as obrigações constantes nos itens II, III e IV do dispositivo da sentença não implicam ingerência indevida na discricionariedade administrativa, mas apenas determinam que o ente público cumpra deveres legais já previstos na legislação de trânsito.

O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 698 da repercussão geral, assentou que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas é admissível quando necessária para assegurar a efetividade de direitos fundamentais ou para corrigir situações de omissão estatal, desde que a decisão judicial não substitua o administrador na definição das medidas concretas, mas indique as finalidades a serem alcançadas.

No caso concreto, verifica-se que as determinações constantes dos itens II, III e IV limitam-se a indicar os resultados a serem obtidos pela Administração Pública, fiscalização do trânsito, educação para o trânsito e produção de dados estatísticos, deixando ao gestor público a escolha dos meios adequados para sua implementação.

Assim, tais determinações se mostram compatíveis com os parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal, não configurando violação ao princípio da separação dos poderes.

Verifica-se, entretanto, que, no curso da demanda, o Município Apelante demonstrou ter adotado as providências necessárias à implementação das medidas relacionadas à fiscalização do trânsito, realização de campanhas educativas e levantamento de dados estatísticos sobre acidentes de trânsito no âmbito municipal, inclusive com a nomeação e posse dos candidatos aprovados no concurso público destinado à estruturação do órgão executivo municipal de trânsito.

Dessa forma, em relação às determinações constantes dos itens II, III e IV do dispositivo da sentença, resta configurada a perda superveniente do objeto, tendo em vista o cumprimento das medidas pretendidas no curso do processo, circunstância que afasta a utilidade e necessidade de manutenção da condenação judicial nesses pontos.

Com efeito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil, deve ser reconhecida a ausência superveniente de interesse processual quando a providência jurisdicional postulada se torna desnecessária em razão do atendimento espontâneo da pretensão no decorrer da demanda.

Considerando que as medidas determinadas já foram implementadas pela Administração Municipal, impõe-se o reconhecimento da perda superveniente do objeto quanto aos referidos itens.

Assim, merece reforma a sentença a quo.

DISPOSITIVO

ANTE O EXPOSTO, com base nas razões expendidas, CONHEÇO da Apelação, para DAR-LHE provimento, a fim de: a) reformar a sentença para julgar improcedente o pedido constante do item I, referente à determinação de implementação e execução de atos de engenharia de trânsito com instalação de sinalização vertical e horizontal nas vias públicas municipais; b) reconhecer a perda superveniente do objeto quanto aos pedidos constantes dos itens II, III e IV do dispositivo da sentença, diante do cumprimento das medidas pelo ente municipal no curso da demanda. Em razão do reconhecimento do cumprimento das medidas e da perda do objeto, afasto a imposição de multa cominatória anteriormente fixada.

É como voto.

Teresina/PI, data e assinatura eletrônica.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator