APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0803453-15.2018.8.18.0049
APELANTE: ESTADO DO PIAUI

APELADO: PIAUI PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA

RELATOR(A): Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DE HOSPITAL PÚBLICO ESTADUAL. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E NA GESTÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível, com remessa necessária, interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública proposta pelo Ministério Público, determinando que o ente estadual adotasse medidas para regularizar as condições de funcionamento de hospital público estadual, diante de irregularidades estruturais, sanitárias e de recursos humanos constatadas em inspeções administrativas.

2. O juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido para impor ao Estado obrigações específicas de reforma estrutural, aquisição de equipamentos e reorganização administrativa da unidade hospitalar.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se o Poder Judiciário pode determinar ao ente público a realização de obras e medidas administrativas específicas destinadas à reforma e adequação estrutural de hospital público estadual, no âmbito de ação civil pública voltada à melhoria do serviço de saúde.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A Constituição assegura o direito fundamental à saúde e impõe ao Estado o dever de promovê-lo mediante políticas públicas estruturadas, cuja formulação e execução competem primariamente ao Poder Executivo.

5. A atuação do Poder Judiciário no controle de políticas públicas é excepcional e não pode implicar substituição do administrador público na definição de prioridades administrativas, alocação de recursos orçamentários e planejamento de investimentos.

6. A determinação judicial para realização de obras, aquisição de equipamentos e reorganização administrativa de hospital público configura ingerência direta na gestão administrativa e orçamentária do ente estatal, em violação ao princípio da separação dos poderes.

7. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite a intervenção judicial em políticas públicas quando demonstrada omissão estatal grave, devendo a decisão, em regra, fixar resultados a serem alcançados e não impor medidas administrativas específicas.

8. No caso concreto, a sentença impôs providências administrativas detalhadas relativas à gestão e à execução de obras públicas, matérias inseridas na esfera de discricionariedade administrativa, sem demonstração de situação excepcional que justifique a substituição da atuação do Poder Executivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelação conhecida e provida, com reforma da sentença para julgar improcedente o pedido inicial.

Tese de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas de saúde deve ocorrer de forma excepcional, especialmente diante de omissão estatal grave. 2. É indevida a imposição judicial de medidas administrativas específicas, como realização de obras públicas e reorganização estrutural de hospital, por configurar ingerência na esfera de discricionariedade administrativa do Poder Executivo.”

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, CONHECER da Apelação, para DAR-LHE provimento, reformando a sentença a quo, para julgar improcedente o pedido inicial.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, com remessa necessária, interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Elesbão Veloso/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que tem por objeto a regularização das condições de funcionamento do Hospital Estadual Norberto Moura, situado naquele município.

Na origem, o Ministério Público sustentou que instaurou procedimento investigatório para apurar irregularidades na prestação dos serviços de saúde no referido hospital, diante de reiteradas reclamações acerca da ausência de médico plantonista, precariedade de infraestrutura, carência de profissionais e falhas na higienização e na gestão sanitária da unidade hospitalar.

Conforme relatado na inicial, inspeções realizadas pela Vigilância Sanitária Estadual (DIVISA) e auditorias da Secretaria de Estado da Saúde constataram diversas não conformidades com a legislação sanitária, incluindo problemas estruturais, ausência de protocolos de segurança do paciente, deficiência no gerenciamento de resíduos hospitalares, armazenamento inadequado de medicamentos e falta de equipamentos e profissionais suficientes para garantir atendimento adequado à população.

Aduziu o Parquet que, apesar das recomendações administrativas e das medidas adotadas no âmbito de inquérito civil instaurado para apuração dos fatos, as irregularidades persistiram, evidenciando omissão do Poder Público estadual na garantia do direito fundamental à saúde, razão pela qual requereu a condenação do Estado do Piauí à adoção de medidas necessárias à adequação da infraestrutura, dos equipamentos, dos recursos humanos e dos serviços prestados pelo hospital, bem como a concessão de tutela de urgência para imediata regularização das falhas constatadas.

Regularmente citado, o Estado do Piauí apresentou contestação, defendendo, em síntese, a improcedência da demanda.

Após a instrução processual, o Juízo de primeiro grau proferiu sentença julgando procedente o pedido formulado na ação civil pública, determinando que o ente estatal adotasse providências destinadas à regularização das condições de funcionamento do Hospital Estadual Norberto Moura, nos termos fixados na decisão.

Inconformado, o Estado do Piauí interpôs recurso de apelação, pugnando pela reforma da sentença.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Ministério Público.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou nos autos reiterando in totum o teor das Contrarrazões à Apelação ora apresentadas sob documento de ID n° 28410004.

É o relatório.

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO da Apelação, uma vez que preenchidos todos os requisitos legais exigíveis à espécie.

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível, com remessa necessária, interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Elesbão Veloso/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que tem por objeto a regularização das condições de funcionamento do Hospital Estadual Norberto Moura, situado naquele município.

Conforme relatado na inicial, inspeções realizadas pela Vigilância Sanitária Estadual (DIVISA) e auditorias da Secretaria de Estado da Saúde constataram diversas não conformidades com a legislação sanitária, incluindo problemas estruturais, ausência de protocolos de segurança do paciente, deficiência no gerenciamento de resíduos hospitalares, armazenamento inadequado de medicamentos e falta de equipamentos e profissionais suficientes para garantir atendimento adequado à população.

Após a instrução processual, o Juízo de primeiro grau proferiu sentença julgando procedente o pedido formulado na ação civil pública, determinando que o ente estatal adotasse providências destinadas à regularização das condições de funcionamento do Hospital Estadual Norberto Moura, nos termos fixados na decisão.

O presente feito tem como objeto de análise a obrigação a ser suportada pelo ente público apelante de realizar reforma em hospital público estadual. 

Ocorre que as medidas vindicadas, embora sua inegável importância, não autoriza o Poder Judiciário a exercer o controle desta espécie de política pública.

A Constituição da República estabelece, de fato, que a saúde é direito de todos e dever do Estado, nos termos do art. 196, devendo ser assegurada mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Todavia, a concretização desse mandamento constitucional se dá por meio de políticas públicas estruturadas e planejadas pela Administração Pública, as quais envolvem decisões administrativas complexas, especialmente quanto à alocação de recursos financeiros, definição de prioridades e planejamento de investimentos na rede pública de saúde.

Nesse contexto, embora seja legítima a atuação do Poder Judiciário na tutela de direitos fundamentais quando verificada omissão estatal manifesta ou violação grave e comprovada, tal intervenção não pode implicar substituição do administrador público na escolha das medidas administrativas e orçamentárias a serem adotadas, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes previsto no art. 2º da Constituição Federal.

Com efeito, a determinação judicial para que o ente estatal realize obras específicas de reforma e adequação em determinado estabelecimento público de saúde implica ingerência direta na gestão administrativa e na formulação de políticas públicas, matérias que, por sua natureza, inserem-se na esfera de competência do Poder Executivo.

A jurisprudência dos tribunais superiores tem reiteradamente afirmado que a atuação judicial em políticas públicas deve ocorrer de forma excepcional, sobretudo quando demonstrada situação concreta de omissão estatal que comprometa de maneira direta e imediata direitos fundamentais, hipótese em que a intervenção jurisdicional deve se limitar à fixação de diretrizes ou resultados a serem alcançados, sem impor medidas administrativas específicas.

Nesse sentido, o controle jurisdicional das políticas públicas deve observar critérios de razoabilidade, proporcionalidade e deferência administrativa, evitando-se a imposição de determinações que impliquem ingerência direta na gestão orçamentária e administrativa do ente público.

No caso concreto, verifica-se que a sentença recorrida impôs ao ente estatal determinações específicas e detalhadas acerca da realização de reformas estruturais, aquisição de equipamentos e reorganização administrativa do hospital, medidas que, embora relevantes para a melhoria da prestação do serviço público de saúde, inserem-se no âmbito da gestão administrativa e do planejamento orçamentário da Administração Pública.

Cumpre destacar que a execução de obras públicas e a adequação estrutural de equipamentos estatais dependem de diversos fatores administrativos e financeiros, tais como previsão orçamentária, planejamento técnico, procedimentos licitatórios e disponibilidade de recursos, circunstâncias que evidenciam a natureza discricionária dessas decisões administrativas.

Assim, a imposição judicial de obrigação específica consistente na realização de obras e reformas em hospital público estadual extrapola os limites do controle jurisdicional das políticas públicas, uma vez que substitui o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, comprometendo a autonomia administrativa do ente estatal.

Ademais, não se verifica, no caso concreto, demonstração inequívoca de omissão absoluta do Estado ou de situação excepcional que justifique a substituição da atuação administrativa por determinação judicial específica, circunstância que reforça a necessidade de observância da reserva administrativa na condução das políticas públicas de saúde.

Dessa forma, a intervenção judicial pretendida acaba por violar o equilíbrio institucional entre os Poderes da República, na medida em que impõe ao Executivo obrigações administrativas específicas relacionadas à gestão de equipamento público e à destinação de recursos orçamentários.

A ordem dirigida ao ente estatal para realizar a reforma em equipamentos públicos constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração. Mesmo porque pode muito bem optar por inúmeras opções bem como destinação prioritária de recursos. 

Neste sentido, nos termos do precedente do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito, há que considerar que:

“Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo".

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.”

Vejamos o precedente do Superior Tribunal de Justiça:

STJ. RECURSO ESPECIAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PRECEITOS COMINATÓRIOS DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE - NÃO CABIMENTO DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO - (...).

(...)

Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo" .

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.

(...)

Recurso especial não provido.

(REsp 208.893/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/12/2003, DJ 22/03/2004, p. 263)

Em que pese a possibilidade de intervenção do Judiciário nas políticas públicas, pugnando por uma atenuação do Princípio da Separação dos Poderes para garantir direito constitucional, o fato é que acolher pedidos como o presente implicaria substituição do agir do administrador, situação excepcional que só se admite quando as particularidades do caso concreto assim determinam. Destarte, incabível a substituição das atribuições do administrador por decisão judicial.

O Supremo Tribunal Federal, analisando o Tema 698 - Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção – fixou Tese nos seguintes termos:

1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).

No casso, a decisão judicial destoa da Tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, vez que determina medida pontual.

Sem embargo da relevância da matéria objeto da ação civil pública, a ordem vindicada constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo. As medidas vindicadas, embora sua inegável importância, não autoriza o Poder Judiciário a exercer o controle desta espécie de política pública.

Nesse sentido vejamos precedente desta e. Corte:

TJPI. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO PÚBLICO. DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO. NÃO CABIMENTO.

I. Trata-se de APELAÇÃO, interposta pelo MUNICÍPIO DE ITAUREIRA/PI em face de sentença proferida nos autos da Ação nº 0000157-75.2010.8.18.0056, que o Apelado propôs em face do Apelante, visando a interdição do matadouro municipal, até que venham a ser sanadas as irregularidades apontadas, assim como observadas todas as exigências técnicas relacionadas, abstendo-se do abate de animais, para fins de comercialização, até que regularmente autorizado para tanto.

II. O MM. Juiz a quo, proferiu sentença onde julgou procedente a ação para condenar o demandado na obrigação de fazer consistente na construção imediata do matadouro público e às suas expensas, devendo ser observada todas as sugestões apresentadas pelo Ministério Público, tendo o município o prazo de 60 (sessenta) dias para cumprir o que foi determinado.

III. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ordem dirigida ao Município Apelante para realizar a reforma a construção de matadouro público, constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração, na medida em que inexiste norma do ordenamento obrigando a Administração Pública a construir ou manter serviços de matadouro. Mesmo por que pode muito bem optar por inúmeras opções como, a título de exemplos, deixar ao setor privado o fornecimento deste serviço, ou ainda realizar PPP´s, convênios ou consórcios com municípios da região, de acordo com as prioridades políticas deliberadas e escolhidas.

IV. Assim, nos termos dos precedentes transcritos, não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de matadouro, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

V. Não obstantes tais considerações, mantém-se a interdição do matadouro existente naquela municipalidade em face da existência de provas suficientes para atestar que o referido equipamento não atende às normas e aos padrões regulamentares higiênicos – sanitários e ambientais para o seu regular funcionamento.

VI. Recurso conhecido e parcialmente provido, reformando a sentença a quo, para afastar a obrigação de fazer referente a construção de matadouro público pelo Município Apelante, mantendo-se a interdição do Matadouro Público do Município de Itaueira/PI até que este atenda as normas sanitária e ambientais aplicáveis a espécie.

(TJPI. Apelação Cível nº 0700302-49.2019.8.18.0000. 6ª Câmara de Direito Público. Relatora: Desa. Eulália Maria Pinheiro. Julgamento 02/08/2019)

Assim, não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de equipamentos públicos, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

Não obstantes tais considerações, eventual interdição por descumprimentos de regras sanitárias e de trabalho devem ser analisadas e adotadas pelos órgãos competentes que devem atestar que o referido equipamento não atende às normas e aos padrões regulamentares higiênicos – sanitários e ambientais para o seu regular funcionamento.

Assim, merece reforma a sentença a quo.

DISPOSITIVO

ANTE O EXPOSTO, com base nas razões expendidas, CONHEÇO da Apelação, para DAR-LHE provimento, reformando a sentença a quo, para julgar improcedente o pedido inicial.

É como voto.

Teresina/PI, data e assinatura eletrônica.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator