APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0000867-56.2015.8.18.0077
APELANTE: VALDIR SOARES DA COSTA

APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LEI Nº 8.429/1992. CONTRATAÇÕES SEM LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199 DO STF. AUSÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO SUBJETIVO E DO PREJUÍZO FINANCEIRO. IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADA. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, condenando ex-prefeito municipal pela prática de condutas enquadradas no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, em razão da realização de despesas e contratações sem licitação no exercício de 2010, com imputação de débito no valor de R$ 2.919.967,09. O recurso sustenta a inexistência de dolo específico e de efetivo prejuízo ao erário, defendendo que as irregularidades apontadas configurariam meras falhas administrativas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se restou comprovado o elemento subjetivo doloso necessário para caracterização do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992; e (ii) estabelecer se houve demonstração de dano efetivo ao erário apto a justificar a condenação por ressarcimento.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, passando a exigir a comprovação de dolo para a configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, vedada a responsabilização por mera culpa ou irregularidade administrativa.

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199 da repercussão geral), fixou a tese de que a responsabilização por improbidade administrativa exige demonstração de responsabilidade subjetiva dolosa, afastando a configuração do ilícito quando ausente a intenção de produzir o resultado ilícito.

5. A jurisprudência do STF e do STJ consolidou entendimento de que a ilegalidade administrativa, por si só, não configura improbidade, sendo indispensável a comprovação de má-fé ou desonestidade do agente público.

6. Nos atos de improbidade previstos no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, exige-se, além do dolo, a demonstração de dano efetivo ao erário e do nexo causal entre a conduta do agente e o prejuízo patrimonial suportado pela Administração Pública.

7. No caso concreto, a imputação do elemento subjetivo foi construída a partir da ausência de procedimento licitatório e do montante global das contratações, sem demonstração concreta de finalidade ilícita, direcionamento, favorecimento ou intenção deliberada de causar prejuízo ao erário.

8. A simples ausência de documentos licitatórios ou a constatação de irregularidade administrativa não autoriza presumir o dolo do agente, sendo vedada a presunção do elemento volitivo para fins de responsabilização por improbidade.

9. Também não se comprovou, de forma específica e objetiva, o efetivo prejuízo ao patrimônio público decorrente das contratações questionadas, inexistindo lastro probatório suficiente para sustentar a condenação por ressarcimento.

10. Diante da ausência de prova do dolo e do dano efetivo ao erário, não se configura o ato de improbidade administrativa, impondo-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento:

A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 exige a comprovação do dolo do agente e do dano efetivo ao erário.

A mera irregularidade administrativa ou ausência de procedimento licitatório não autoriza a presunção do elemento subjetivo doloso para fins de responsabilização por improbidade.

A inexistência de prova concreta do prejuízo patrimonial e da intenção ilícita do agente afasta a tipificação do ato ímprobo.

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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput e § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021; CF/1988, art. 5º, XXXVI.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843989 (Tema 1.199 da repercussão geral), Rel. Min. Alexandre de Moraes; STF, ARE nº 1436192/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 22.08.2023; STJ, AgInt no REsp nº 1.620.097/MG, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 09.03.2021; STJ, AgRg no REsp nº 1.740.504/TO, Rel. Min. Jorge Mussi, Quinta Turma, j. 06.11.2018; STJ, REsp nº 654.721/MT, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 23.06.2009; TJPI, Apelação Cível nº 0001000-98.2015.8.18.0077, Rel. Des. Sebastião Ribeiro Martins, j. 14.04.2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 20/03/2026 a 27/03/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a), em consonância com a mais recente jurisprudência dos Tribunais Superiores e com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, DAR PROVIMENTO ao Recurso de Apelação para reformar a sentença de primeiro grau e julgar IMPROCEDENTES os pedidos formulados na Ação Civil de Improbidade Administrativa, absolvendo o réu VALDIR SOARES DA COSTA de todas as imputações de improbidade.

Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Relator

RELATÓRIO

Cuida-se de Apelação Cível interposta por VALDIR SOARES DA COSTA contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Cível da Comarca de Uruçuí/PI, nos autos de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa contra ele ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí.

Segundo a inicial, o demandado, ora representado pela apelante, praticou atos previstos nos arts. 9º, 10 (caput e incisos I, IX e XII) e 11 da Lei nº 8.429/1992, em razão, sobretudo, de despesas/contratações sem licitação no exercício de 2010 (v.g. aluguel de banheiros químicos, aluguel de patrol, materiais gráficos, limpeza pública, materiais de construção e elétrico, pavimentações e rebaixamento de ladeira), com rubricas exemplificadas que totalizam R$ 2.062.945,26, além de imputação de débito global atribuída ao valor de R$ 2.919.967,09 (ID n. 31441943).

Na fase inicial, foi deferida tutela de urgência de indisponibilidade de bens, incluindo bloqueio de ativos (ID n. 30666490, p. 393/396).

Após múltiplas tentativas infrutíferas de citação pessoal, sobreveio citação por edital, determinando-se remessa dos autos à Defensoria Pública para atuação como curadoria especial (ID n. 30666678).

Afastada a prescrição (ID n. 35589702), a Defensoria Pública, na função de curadoria especial, apresentou contestação (ID n. 30666686), sustentando, em síntese, inexistência de dolo específico, tratar-se de meras irregularidades administrativas e ausência de enriquecimento ilícito, pugnando pela improcedência. Réplica pelo Ministério Público em ID n. 78284380, pugnando pela procedência dos pedidos da inicial.

Sobreveio, então, sentença julgando parcialmente procedente o pedido para condenar o requerido como incurso no art. 10, caput, da Lei nº 8.429/1992, impondo: (i) ressarcimento integral de R$ 2.919.967,09, com atualização pelo IPCA-E a partir de cada desembolso e juros a partir da citação; (ii) multa civil de 50% do dano; (iii) suspensão dos direitos políticos por 5 anos; (iv) proibição de contratar/receber benefícios por 5 anos; e (v) perda da função pública eventualmente exercida no trânsito em julgado (ID n. 30666690).

Contra tal decisão a Defensoria Pública interpôs Apelação, sustentando, em síntese, ausência de dolo específico e de efetivo prejuízo financeiro ao erário  (ID n. 30666693).

O Ministério Público apresentou contrarrazões (ID n. 30666696), defendendo a manutenção da sentença e afirmando que a ausência de licitação e o montante de despesas evidenciariam o elemento volitivo e o dano.

O recurso foi recebido sem efeito suspensivo, com fundamento no art. 14 da Lei nº 7.347/1985 (ID n. 30715263), e determinada a remessa ao Ministério Público Superior, que opinou pelo não provimento do recurso (ID n. 30837337).

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta na sessão virtual de julgamento.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.

II. MÉRITO

A controvérsia recursal cinge-se a verificar se, no caso concreto, ficou comprovado dolo específico apto a amparar a condenação por ato de improbidade administrativa do art. 10, caput, da LIA, bem como a existência de efetivo dano ao erário, à luz do regime jurídico atualmente aplicável.

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

Art. 37, caput, da CF. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar os princípios da Administração Pública, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11). 

Tal lei sofreu profundas alterações pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021: para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Sobre a matéria, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Neste sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Assim, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo: 

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO . ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária . 2. Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provimento . (STF - ARE: 1436192 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE. OFENSA AO ART . 11 DA LEI 8.429/1992. DOLO GENÉRICO. INSUFICIENTE . NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DA MÁ-FÉ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n . 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 2. Além da compreensão de que basta o dolo genérico - vontade livre e consciente de praticar o ato - para configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art . 11 da Lei n. 8.429/1992, este Tribunal Superior exige, ainda, a nota especial da má-fé, pois a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 3 . O Tribunal a quo foi categórico ao afirmar a ausência da nota qualificadora da má-fé (desonestidade) na conduta do agente, o que desconfigura o ato de improbidade a ele imputado. A revisão dessa conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita, ante o enunciado da Súmula 7 do STJ. 4. Agravo interno a que se nega provimento . (STJ - AgInt no REsp: 1620097 MG 2016/0148162-3, Relator.: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 09/03/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 03/08/2021)

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (g.n.)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107) (g.n.)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO . ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO VOLITIVO DO AGENTE. IMPRESCINDIBILIDADE PARA CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE . SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. 1.Nos termos da Lei 8 .429/1992, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) . 2. De acordo com o art. 1º, § 1º, da mesma norma - parágrafo incluído pela Lei 14.230/2021 -, imprescindível, no entanto, a verificação da intenção fraudulenta e de malversação do patrimônio público por quem pratica o ato, pois somente assim ele poderá ser classificado como ímprobo . 3. O art. 1º, § 2º (também trazido pela nova Lei de Improbidade Administrativa), aduz que "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" . 4. Nesse sentido, diante da nova modificação da lei de improbidade administrativa, a mera indicação genérica de violação aos princípios da Administração Pública não pode conduzir ao reconhecimento de ato de improbidade administrativa. 5. Como bem delineado pelo magistrado a quo, não foi verificada tipicidade material nas condutas dos agentes públicos, diante da ausência de ofensa aos princípios jurídicos . 6. Assim, não constando nos autos a comprovação de dolo e efetiva participação dos gestores públicos na falsificação dos documentos, descaracteriza a qualidade de ato de improbidade. 7. Apesar de ter restado demonstrado a ocorrência de falsificação de alguns pareceres elaborados pelo Conselho Municipal de Saúde, não há como admitir uma responsabilidade objetiva dos apelados, o que é vedado pela legislação e jurisprudência pátria, tese esta ventilada pelo Parquet e afastada de maneira fundamentada pela decisão de primeiro grau . 8. Outrossim, não há que se falar em responsabilidade dos gestores diante da falha do dever jurídico de fiscalização dos atos emanados, fato este que caracteriza uma culpa in vigilando. 9. Com efeito, de acordo com a nova redação do art . 11 da Lei de Improbidade Administrativa, para caracterização do ato de improbidade é necessária a existência do elemento subjetivo doloso. 10. Oportuno registar que como bem pontuado pelo juiz a quo, não se deve equiparar a ilegalidade com improbidade, pois esta é uma ilegalidade tipificada e qualificada na conduta do agente. 11 . O entendimento consolidado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que "a existência de meras irregularidades administrativas não são aptas a ensejar a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992", porquanto imprescindível "que a conduta seja orientada pelo dolo de violar os princípios da administração pública" (STJ - REsp 1512047/PE - Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN - SEGUNDA TURMA - DJe 30/06/2015). 12 . Sentença mantida. Recurso improvido. (TJ-PI - Apelação Cível: 0001000-98.2015 .8.18.0077, Relator.: Sebastião Ribeiro Martins, Data de Julgamento: 14/04/2023, 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual. 2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público. 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. 4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público). 

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu Valdir Soares da Costa, na condição de gestor do Município de Uruçui, em 2010, agiu com dolo, má-fé, nos atos apurados como ilegais. Não basta para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico. 

No caso dos autos, a narrativa acusatória se ancora, essencialmente, na realização de despesas/contratações sem licitação no exercício de 2010 e no valor de débito global atribuído (R$ 2.919.967,09). Funda-se na ausência de documentos licitatórios e o montante das contratações “importa em DOLO”, defendendo que as condutas ocasionaram “efetivo dano” nos termos do art. 10 da LIA. 

A defesa, por sua vez, desde a contestação, sustenta inexistência de dolo específico e qualifica os fatos como vícios/irregularidades administrativas, pugnando pela improcedência.

A partir do que se extrai dos documentos constantes nos autos, a imputação do elemento subjetivo aparece construída por inferência a partir da ausência de licitação e do valor global, sem que se evidencie, de forma individualizada e concreta, a finalidade específica do agente (v.g. direcionamento, favorecimento, desvio deliberado, simulação com propósito de lesar o erário), com demonstração objetiva de que o gestor representado pela recorrente quis produzir o resultado ilícito típico.

Em rigor, a própria lógica sustentada nas contrarrazões — “não juntou licitação, logo importa em dolo” — revela um raciocínio de presunção do elemento volitivo, insuficiente diante do padrão atualmente exigido pelo STF e STJ, como demonstrado nas ementas supracitadas, para responsabilização por improbidade.

Do mesmo modo, embora a inicial e a sentença mencionem imputação de débito global e fixem condenação de ressarcimento em R$ 2.919.967,09, o recurso sustenta ausência de efetivo prejuízo financeiro ao erário.

Em ações fundadas no art. 10 da LIA, além do dolo, é essencial prova do dano efetivo e do nexo entre a conduta e a lesão patrimonial. A condenação por ressarcimento integral reclama, portanto, lastro probatório robusto acerca do prejuízo e de sua causalidade, não bastando a referência genérica à inexistência de licitação ou à presença de “débito atribuído”, sem demonstração concreta de como se deu a perda patrimonial e sua imputação subjetiva ao agente. No recorte probatório evidenciado nas peças ora examinadas, não se mostra suficientemente caracterizado o conjunto necessário (dolo específico e dano efetivo) para manutenção do decreto condenatório.

Depreende-se dos autos que o autor/apelado não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a dispensa indevida do processo licitatório.

Assim sendo, levando em consideração a retroatividade da norma mais benéfica ao réu, é mister reconhecer que não há subsunção dos fatos à norma, ante a ausência de prova do efetivo dano suportado pelo erário público. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo parquet ao agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

Com efeito, não se pode deduzir que as condutas do requerido possam ser consideradas como a de alguém que as praticou voluntariamente, almejando o resultado lesivo (dolo) ao Poder Público.

Tal entendimento é consubstanciado na lição do eminente jurista Carlos Maximiliano in verbis:

O dolo não se presume: na dúvida, prefere-se a exegese que o exclui. Todas as presunções militam a favor de uma conduta honesta e justa; só em face de indícios decisivos, bem fundadas conjeturas, se admite haver alguém agido com propósitos cavilosos, intuitos contrários ao Direito, ou à Moral. (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 214.) 

Com esses fundamentos, merece reforma a sentença vergastada, a fim de se julgar totalmente improcedentes os pedidos iniciais, afastando-se a condenação imposta ao requerido, para que, assim, o presente caso se amolde às novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal.

IV. DISPOSITIVO

Ante o exposto, em consonância com a mais recente jurisprudência dos Tribunais Superiores e com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, DOU PROVIMENTO ao Recurso de Apelação para reformar a sentença de primeiro grau e julgar IMPROCEDENTES os pedidos formulados na Ação Civil de Improbidade Administrativa, absolvendo o réu VALDIR SOARES DA COSTA de todas as imputações de improbidade.

É como voto.

Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Relator

Teresina, 31/03/2026