APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0801254-23.2024.8.18.0077
APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
APELADO: MUNICIPIO DE URUCUI
Advogado(s) do reclamado: CATARINA QUEIROZ FEIJO
RELATOR(A): Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

EMENTA

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL. GUARDA CIVIL MUNICIPAL INSTITUÍDA POR LEI MUNICIPAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA PROLONGADA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL. DETERMINAÇÃO DE MEDIDAS ESTRUTURANTES. PLANO DE IMPLEMENTAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública ajuizada com o objetivo de compelir o Município de Uruçuí a implementar a Guarda Civil Municipal prevista na Lei Municipal nº 486/2004 e a adotar providências para realização de concurso público destinado ao provimento dos cargos correspondentes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. A questão em discussão consiste em definir se a omissão administrativa prolongada do Município na implementação da Guarda Municipal instituída por lei local autoriza a intervenção do Poder Judiciário para determinar a adoção de medidas destinadas à concretização da norma legal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A edição da Lei Municipal nº 486/2004 institui formalmente a Guarda Municipal no âmbito da administração pública local, de modo que a ausência de qualquer providência voltada à sua implementação por mais de duas décadas caracteriza omissão administrativa incompatível com o princípio da legalidade.

2. A discricionariedade administrativa esgota-se quando o próprio ente federativo opta por exercer competência constitucional facultativa mediante a edição de lei específica, surgindo o dever jurídico de promover sua execução.

3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite, em caráter excepcional, a intervenção judicial em políticas públicas quando demonstrada omissão estatal grave ou deficiência relevante do serviço público, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

4. As guardas municipais integram o Sistema Único de Segurança Pública e desempenham papel relevante na segurança urbana e no policiamento preventivo comunitário, circunstância que reforça o interesse público na efetiva implementação do órgão.

5. A invocação genérica da reserva do possível não afasta o dever estatal de implementar políticas públicas quando inexistente comprovação objetiva de incapacidade financeira.

6. A legislação municipal vigente contém dispositivos incompatíveis com o regime constitucional e com o Estatuto Geral das Guardas Municipais, especialmente quanto à previsão de cargos em comissão ou contratações temporárias para funções de segurança pública.

7. Diante da omissão administrativa prolongada e da necessidade de adequação normativa, mostra-se adequada a adoção de medidas estruturantes que determinem ao Município a elaboração de plano institucional para avaliar e implementar a política pública, respeitada a autonomia administrativa e os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:

1. A omissão administrativa prolongada na implementação de órgão público instituído por lei municipal caracteriza violação ao princípio da legalidade e autoriza o controle jurisdicional.

2. A intervenção judicial em políticas públicas é admissível, em caráter excepcional, quando demonstrada inércia estatal grave ou deficiência relevante do serviço público, sem afronta ao princípio da separação dos poderes.

3. A reserva do possível não pode ser invocada genericamente para justificar a inexecução de dever legal quando ausente prova objetiva de incapacidade financeira do ente público.

4. A superação de omissão administrativa estrutural pode ser promovida mediante determinação judicial de elaboração de plano institucional de implementação da política pública, com observância da autonomia administrativa e dos limites fiscais.

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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, II, e 144, §8º; Lei Federal nº 13.022/2014; Lei Complementar nº 101/2000.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 698 da Repercussão Geral; STF, Tema 656 da Repercussão Geral; STF, ADPF 995.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 20/03/2026 a 27/03/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

RELATÓRIO

I. RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Uruçuí, nos autos da Ação Civil Pública Nº 0801254-23.2024.8.18.0077 ajuizada em face do Município de Uruçuí.

Na origem, o Parquet buscou compelir o ente municipal a implementar a Guarda Civil Municipal prevista na Lei Municipal nº 486/2004, bem como a adotar providências para a realização de concurso público destinado ao provimento dos cargos correspondentes.

A sentença julgou improcedentes os pedidos, sob o fundamento de que a implantação do referido órgão envolve matéria inserida no âmbito da discricionariedade administrativa e da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de apelação.

Em contrarrazões apresentadas, a defesa requereu o desprovimento do recurso e manutenção da sentença em todos os seus termos.

A Procuradoria de Justiça reiterou inteiro teor da Apelação interposta pelo Ministério Público de 1º grau, pugnando pela reforma da decisão recorrida e procedência dos pedidos formulados na inicial.

É o relatório.

VOTO

Eminentes desembargadores,

Discute-se nos autos se a omissão administrativa prolongada do Município de Uruçuí na implementação da Guarda Municipal instituída pela Lei nº 486/2004 autoriza a intervenção do Poder Judiciário para determinar a adoção de medidas destinadas à concretização da norma legal.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Passo à análise do mérito.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1. Da existência de lei municipal instituindo a Guarda Municipal

Conforme demonstrado nos autos, o Município de Uruçuí editou a Lei Municipal nº 486/2004, que instituiu formalmente a Guarda Municipal como órgão da administração pública municipal.

Todavia, apesar da existência da referida lei, não há nos autos qualquer demonstração de que tenham sido adotadas medidas concretas para a implementação da corporação.

A omissão administrativa perdura por mais de vinte anos desde a edição da norma, conforme apontado pelo Ministério Público.

2. Do esgotamento da discricionariedade administrativa

O art. 144, §8º, da Constituição Federal estabelece que os Municípios poderão constituir guardas municipais, o que revela tratar-se de competência inserida no âmbito da autonomia administrativa municipal.

Entretanto, a discricionariedade administrativa esgota-se quando o próprio ente federativo decide exercer essa faculdade por meio da edição de lei específica, como ocorreu no caso.

A partir da instituição formal do órgão no ordenamento jurídico local, passa a incidir o princípio da legalidade administrativa, que impõe à Administração Pública o dever de promover a execução das normas jurídicas vigentes.

Assim, a manutenção de lei em vigor por mais de duas décadas sem qualquer eficácia prática configura situação de inércia administrativa incompatível com os deveres institucionais da Administração Pública.

3. Do controle judicial de omissões administrativas

A jurisprudência constitucional admite a intervenção do Poder Judiciário em hipóteses excepcionais de omissão estatal grave, especialmente quando demonstrada a inércia prolongada da Administração Pública na implementação de normas legais ou políticas públicas.

Nesse contexto, o STF fixou tese reafirmando a possibilidade excepcional de intervenção judicial:

Tema 698/STF: “A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”.

Nessas situações, a atuação judicial não se destina a substituir a Administração na formulação de políticas públicas, mas sim a superar estados de ilegalidade decorrentes da omissão administrativa injustificada.

Ademais, no julgamento do ADPF 995, o STF, consolidou o entendimento de que as Guardas Municipais integram o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), ampliando a compreensão de suas atribuições no âmbito da segurança urbana.

A Corte Constitucional, por meio do Tema 656, também atribuiu às guardas municipais um papel de destaque na segurança pública municipal, que vai muito além da simples vigilância patrimonial, e firmou tese de repercussão geral reconhecendo a constitucionalidade da atribuição às guardas municipais de ações de segurança urbana e policiamento preventivo comunitário.

A partir dos entendimentos firmados, depreende-se que o serviço de competência da Guarda Municipal configura atividade essencial de preservação da ordem pública, o que reforça o dever de implementação do órgão.

Uma omissão que perdura por duas décadas caracteriza deficiência grave e inércia inconstitucional, autorizando o controle jurisdicional.

No caso concreto, a ausência de qualquer providência destinada à implementação da Guarda Municipal ao longo de mais de duas décadas revela quadro de omissão administrativa que ultrapassa os limites da discricionariedade legítima.

4. Da necessidade de adequação da legislação municipal e adoção de medidas

Cumpre observar que a própria Lei Municipal nº 486/2004 contém dispositivos incompatíveis com o atual regime constitucional e legal aplicável às guardas municipais.

O diploma legal prevê cargos de segurança de provimento em comissão ou mediante contratação temporária, o que contraria o disposto no art. 37, II, da Constituição Federal, que exige concurso público para investidura em cargos públicos.

Além disso, a Lei Federal nº 13.022/2014, que instituiu o Estatuto Geral das Guardas Municipais, estabelece diretrizes específicas para a organização dessas corporações, incluindo a estruturação de carreira própria e ingresso mediante concurso público.

Dessa forma, não se mostra juridicamente adequado determinar a simples execução da legislação municipal em seus termos atuais, sendo necessária prévia adequação normativa.

O ente apelado invoca genericamente a cláusula da reserva do possível para justificar sua inércia. Todavia, a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, notadamente no Tema 698, estabelece que a limitação financeira não pode ser utilizada como "escudo" para o descumprimento de deveres constitucionais relacionados a direitos fundamentais quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira.

Ante a ausência de prova documental da “insuportabilidade financeira” e a demonstração de dotações para itens de menor relevância social, afasta-se a aplicação da reserva do possível no presente caso.

Considerando as peculiaridades do caso, a solução mais adequada consiste na adoção de medidas estruturantes, destinadas a promover a reavaliação administrativa da política pública em questão.

Tal providência permite conciliar: o respeito à autonomia administrativa do Município, bem como a observância do princípio da legalidade e a necessidade de superação da omissão administrativa verificada nos autos.

Assim, mostra-se razoável determinar que o Município promova avaliação institucional acerca da implementação da Guarda Municipal, adotando as providências legislativas e administrativas que entender adequadas à realidade local, desde que devidamente motivadas.

III. DISPOSITIVO

Ante o exposto, em dissonância parcial com o parecer ministerial, VOTO pelo CONHECIMENTO e PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação para reformar a sentença a quo a fim de:

1. Reconhecer a existência de omissão administrativa do Município de Uruçuí quanto à implementação da Guarda Municipal instituída pela Lei nº 486/2004;

2. Determinar ao Município que apresente, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, Plano Estruturado de Implementação, observados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, contendo:

   a) cronograma de adequação legislativa (extinção de cargos em comissão e criação de cargos efetivos);

   b) planejamento orçamentário para a realização do concurso público, em observância ao Art. 37, II da CF e à Lei Federal nº 13.022/2014;

É como voto.

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

Teresina, 29/03/2026