APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0000041-14.2009.8.18.0118
APELANTE: GENESIO PEREIRA DE SOUSA JUNIOR, JOSE FRANCISCO DOS SANTOS TRANSPORTES, JOSE ALVES NETO & CIA LTDA, MIRANTE ENGENHARIA LTDA, EXPANDIR ENGENHARIA LTDA, MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS, RONALDO MACEDO DE MENESES, RAIMUNDO JOSE RIBEIRO DOS SANTOS, L G CARVALHO & CIA LTDA
Advogado(s) do reclamante: GENESIO PEREIRA DE SOUSA JUNIOR, GRACIANE PIMENTEL DE SOUSA, CARLOS EDUARDO PEREIRA DE CARVALHO, WALDEMAR DE MENESES FERNANDES REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO WALDEMAR MARTINHO CARVALHO DE MENESES FERNANDES, BRUNO BARBOSA SILVA, FABIANNA ROBERTA DOS SANTOS COSTA, MARCOS ANDRE LIMA RAMOS, FREDERICO DE FREITAS MENDES, JEAN PAULO MODESTO ALVES
APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
RELATOR(A): Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LEI Nº 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO AO ERÁRIO. IRREGULARIDADES CONTÁBEIS E LICITATÓRIAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DESONESTIDADE QUALIFICADA. ATIPICIDADE DAS CONDUTAS. RECURSOS PROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de Apelações Cíveis interpostas por ex-prefeito, gestores de fundos municipais e pessoas jurídicas contra sentença da Vara Única da Comarca de Elesbão Veloso que, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, julgou parcialmente procedentes os pedidos para condená-los pela prática de atos previstos no art.    10, incisos VIII e X, da Lei nº 8.429/92, em razão de supostas irregularidades no exercício financeiro de 2004, aplicando sanções de ressarcimento ao erário, suspensão de direitos políticos, perda da função pública, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público. Os apelantes sustentam ausência de dolo, inexistência de dano efetivo ao erário e regular execução dos serviços e fornecimentos contratados, requerendo a reforma integral da sentença.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e do Tema 1.199/STF, é imprescindível a comprovação de dolo específico para a configuração dos atos previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92; (ii) estabelecer se as irregularidades apontadas – fracionamento de despesas, descumprimento de percentual do FUNDEF, emissão de cheques sem provisão, divergências contábeis e supostas falhas licitatórias – configuram dano efetivo ao erário e desonestidade qualificada; (iii) determinar se é possível a responsabilização das pessoas jurídicas sem prova de participação dolosa em ato ímprobo antecedente praticado por agente público.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo para a configuração dos atos de improbidade previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, afastando a modalidade culposa, conforme tese firmada no Tema 1.199/STF (ARE 843989).

4. A norma mais benéfica aplica-se aos processos sem trânsito em julgado, impondo ao juízo a verificação da existência de dolo específico do agente.

5. A configuração do ato previsto no art. 10 da LIA demanda prova de perda patrimonial efetiva, sendo inadmissível condenação fundada em dano presumido ou mera irregularidade formal, conforme precedentes do STJ.

6. O fracionamento de despesas, a indicação de dispensa de licitação, o descumprimento de percentual mínimo do FUNDEF e a emissão de cheques posteriormente quitados, desacompanhados de prova de sobrepreço, pagamento por objeto inexistente ou desvio de finalidade, não evidenciam vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário.

7. A violação genérica aos princípios da Administração Pública não configura, por si só, improbidade, pois o art. 11 da LIA passou a exigir enquadramento em hipóteses taxativas e demonstração de dolo específico.

8. Divergências contábeis e inconsistências escriturais, sem identificação de desvio material, beneficiário ou apropriação indevida, não comprovam dano efetivo nem desonestidade qualificada.

9. A Lei de Improbidade Administrativa não se destina a punir meras falhas formais, gestão inábil ou irregularidades administrativas, mas condutas marcadas por má-fé e deslealdade institucional.

10. A responsabilização do particular exige prova de que tenha induzido, concorrido ou se beneficiado dolosamente do ato ímprobo, nos termos do art. 3º da LIA, não sendo autônoma em relação ao ilícito do agente público.

11. Inexistindo comprovação de ato ímprobo doloso antecedente e de participação consciente das empresas em fraude, conluio ou superfaturamento, não subsiste fundamento para sua condenação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12. Recursos providos.

Tese de julgamento:

1. A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, após a Lei nº 14.230/2021, exige comprovação de dolo específico e, no caso do art. 10, de dano efetivo ao erário.

2. Irregularidades administrativas ou contábeis desacompanhadas de prova de desonestidade qualificada e prejuízo patrimonial concreto não configuram ato de improbidade administrativa.

3. A responsabilização do particular por improbidade é acessória e depende da comprovação de sua participação dolosa em ato ímprobo praticado por agente público.

______________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI. Lei nº 8.429/92, arts. 3º, 9º, 10, 11 e 12. Lei nº 14.230/2021. CPC, art. 487, I. Lei nº 7.347/85, art. 18.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843989, Tema 1.199 da repercussão geral. STJ, AgInt no REsp 1.746.240/RS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 03/08/2021. STJ, AgInt no AREsp 1.880.094/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJEN 14/02/2025. STJ, AgInt no REsp 2.065.616/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJEN 05/03/2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 20/03/2026 a 27/03/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e dar provimento aos recursos, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de Apelações da Sentença de ID. 25558457, oriunda da Vara Única da Comarca de Elesbão Veloso, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, em face de GENÉSIO PEREIRA DE SOUSA JUNIOR, JOSÉ FRANCISCO DOS SANTOS TRANSPORTES - ME, JOSE ALVES NETO & CIA LTDA, MIRANTE ENGENHARIA LTDA - EPP, EXPANDIR ENGENHARIA LTDA, MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS, RONALDO MACÊDO DE MENESES, RAIMUNDO JOSÉ RIBEIRO DOS SANTOS - ME, L G CARVALHO & CIA LTDA, em razão suposta prática de atos ímprobos e ilegais no exercício financeiro de 2004.

O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente a Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC, condenando os requeridos nos seguintes termos: 

“Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados pelos MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ e, em consequência, CONDENO os réus GENESIO PEREIRA DE SOUSA JUNIOR, MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, RONALDO MACEDO DE MENESES, RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS, JOSE FRANCISCO DOS SANTOS TRANSPORTES – ME, JOSE ALVES NETO & CIA LTDA, MIRANTE ENGENHARIA LTDA – EPP, EXPANDIR ENGENHARIA LTDA, RAIMUNDO JOSE RIBEIRO DOS SANTOS – ME e L G CARVALHO & CIA LTDA pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, incisos VIII e X, da Lei 8.429/92, aplicando-lhes, em consequência, as seguintes sanções: GENESIO PEREIRA DE SOUSA JUNIOR: Perda da função pública eventualmente ocupada; Suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; Multa civil no valor equivalente a R$ 20.000,00 (vinte mil reais); MARIA LÚCIA SANTOS LEAL: Perda da função pública eventualmente ocupada; Suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; Multa civil no valor equivalente a R$ 20.000,00 (vinte mil reais). RONALDO MACEDO DE MENESES: Perda da função pública eventualmente ocupada; Suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; Multa civil no valor equivalente a R$ 20.000,00 (vinte mil reais); Ressarcimento do dano ao erário no valor equivalente a R$ 20.000,00 (vinte mil reais); RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS: Perda da função pública eventualmente ocupada; Suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; Multa civil no valor equivalente a R$ 20.000,00 (vinte mil reais); Ressarcimento do dano ao erário no valor equivalente a R$ 280.756,56 (duzentos e oitenta mil, setecentos e cinquenta e seis reais, cinquenta e seis centavos); JOSE FRANCISCO DOS SANTOS TRANSPORTES – ME: proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 04 (quatro) anos; multa civil no valor equivalente a R$ 1.300,00 (um mil, trezentos reais). JOSE ALVES NETO & CIA LTDA: proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 04 (quatro) anos; multa civil no valor equivalente a R$ 9.881,19 (nove mil, oitocentos e oitenta e um reais, dezenove centavos); MIRANTE ENGENHARIA LTDA – EPP: proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 04 (quatro) anos; multa civil no valor equivalente a R$ 109.899,91 (cento e nove mil, oitocentos e noventa e nove reais, noventa e um centavos); EXPANDIR ENGENHARIA LTDA: proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 04 (quatro) anos; multa civil no valor equivalente a R$ 85.000,00 (oitenta e cinco mil reais); RAIMUNDO JOSE RIBEIRO DOS SANTOS – ME: proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 04 (quatro) anos; multa civil no valor equivalente a R$ 8.400,00 (oito mil, quatrocentos reais); L G CARVALHO & CIA LTDA: proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 04 (quatro) anos; multa civil no valor equivalente a R$ 24.225,95 (vinte e quatro mil, duzentos e vinte e cinco reais, noventa e cinco centavos).

Sem condenação em custas em razão de isenção legal, nem em honorários advocatícios, ante o disposto no artigo 18 da Lei nº 7.347/85 (Ação Civil Pública) que só prevê a possibilidade em caso de litigância de má-fé, que não foi verificada nos autos (STJ, REsp 822919/RS; Recurso Especial 2006/0039002-2, Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ14.12.2006)”.

Irresignado, GENÉSIO PEREIRA DE SOUSA JÚNIOR interpôs a 1ª apelação ora em análise, sustentando que todos os produtos adquiridos e os serviços contratados o foram a preços compatíveis com o mercado à época, tendo sido regularmente fornecidos à Administração Municipal, que deles se valeu para atendimento dos munícipes. Argumenta que, havendo efetiva prestação dos serviços e integral fornecimento dos bens contratados, não se configura dano ao erário, afastando-se, por conseguinte, a obrigação de ressarcimento e a condenação por ato de improbidade administrativa. Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença de primeiro grau e julgar improcedentes os pedidos iniciais (ID. 25558460).

Por seu turno, JOSÉ ALVES NETO & CIA LTDA - CASA DAS LINHAS  interpôs o recurso de ID. 25558461 (2ª apelação), no qual sustenta a ausência do elemento subjetivo dolo, asseverando que não participou de qualquer estruturação fraudulenta nem auferiu vantagem indevida. Aduz que atuou como fornecedora de boa-fé, tendo sido regularmente procurada pelo Município para o fornecimento de produtos, sendo posteriormente surpreendida com a informação de que a aquisição realizada não estaria vinculada ao procedimento licitatório do qual participou. Defende que tal circunstância não configura ato de improbidade administrativa, mas eventual falha imputável exclusivamente ao ente público.

No que diz respeito à 3ª apelação (ID. 25558463), MIRANTE ENGENHARIA LTDA - EPP sustenta a inexistência dos atos ímprobos que lhe foram imputados. Afirma que participou regularmente do procedimento licitatório, na modalidade Carta Convite nº 104/2004, no qual concorreu com outras duas empresas, sendo declarada vencedora por apresentar a proposta mais vantajosa para a Administração.

Assevera que não há nos autos qualquer elemento probatório apto a demonstrar direcionamento, conluio ou favorecimento indevido, tampouco a existência de vícios insanáveis no certame. Destaca, ainda, a ausência de comprovação do elemento subjetivo exigido para a configuração do ato de improbidade, bem como a inexistência de dano ao erário. Ao final, requer o integral provimento do recurso.

Após, MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, RONALDO MACEDO DE MENESES e   RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS interpuseram a quarta, quinta e sexta apelações (IDs. 25558516, 25558517 e 25558518). Sustentam que todos os serviços contratados foram regularmente prestados à Administração Municipal, a preços compatíveis com o mercado, tendo sido efetivamente utilizados em benefício dos munícipes. Defendem, assim, que não houve perda patrimonial nem enriquecimento ilícito, inexistindo, por conseguinte, lesão ao erário ou a prática de atos de improbidade administrativa.

Devidamente intimado, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ apresentou Contrarrazões (ID. 25558521) pugnando pelo integral improvimento de todos os recursos interpostos. No tocante à apelação de GENÉSIO PEREIRA DE SOUSA JÚNIOR, sustenta que restaram comprovados nos autos o dano ao erário e o dolo do agente, destacando o descumprimento do limite mínimo constitucional de aplicação de recursos do FUNDEF e a emissão de cheques sem provisão de fundos, condutas subsumidas ao art. 10 da Lei nº 8.429/92.

Quanto a RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS, afirma que relatório técnico do TCE/PI evidenciou divergências contábeis relevantes na gestão do Fundo Municipal de Saúde, com distorções entre valores repassados e contabilizados, configurando ato ímprobo com dano ao erário e atuação dolosa. Em relação a RONALDO MACEDO DE MENESES, aduz que houve repasse de recursos não contabilizados, bem como realização de despesas sem regular procedimento licitatório, circunstâncias que evidenciariam prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.

No que se refere a MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, assevera que a ex-gestora descumpriu o percentual mínimo de aplicação de recursos do FUNDEF e realizou despesas sem prévia licitação, havendo demonstração de dolo e enquadramento nos arts. 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Quanto à empresa JOSÉ ALVES NETO & CIA LTDA, o Parquet sustenta que não prospera a alegação de boa-fé, porquanto a contratação sem observância das regras licitatórias configuraria participação em ato ilícito, sendo inaplicável a tese de desconhecimento da irregularidade. 

Por fim, em relação à MIRANTE ENGENHARIA LTDA – EPP, afirma que o conjunto probatório indicaria sua participação em irregularidades no certame, não sendo exigível, no caso, demonstração autônoma de dolo específico além daquele evidenciado pelas circunstâncias fáticas, razão pela qual requer a manutenção integral da sentença.

O recurso foi recebido em duplo efeito (ID. 26847098).

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior corroborou integralmente com as contrarrazões recursais, pugnando pela manutenção da sentença em todos os seus termos.(ID. 28306459). 

É o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE DA APELAÇÃO CÍVEL

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, conheço as apelações interpostas.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

III.1. DO JULGAMENTO DAS APELAÇÕES CÍVEIS

Trata-se de Apelações Cíveis interpostas contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, em face de diversos requeridos, notadamente agentes políticos e pessoas jurídicas, com fundamento em irregularidades ocorridas no exercício financeiro de 2004.

Conforme relatado, o juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente a pretensão ministerial, reconhecendo a prática de atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10, incisos VIII e X, da Lei nº 8.429/92, em razão de irregularidades consistentes, em síntese, na realização de despesas sem observância das normas licitatórias, descumprimento do percentual mínimo constitucional de aplicação de recursos do FUNDEF, emissão de cheques sem provisão de fundos, divergências contábeis na gestão de recursos públicos e contratação de serviços e aquisição de bens em desacordo com os ditames legais.

Deste modo, as penas impostas incluíram o ressarcimento integral do dano ao erário (a ser apurado em liquidação), suspensão dos direitos políticos, perda da função pública eventualmente ocupada, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o poder público, levando-se em consideração o que dispõe o art. 12, inciso II, da lei de improbidade administrativa. 

Por conseguinte, impende registrar que a Lei 8.429/92, vigente à época dos fatos, foi alterada pela Lei nº 14.230/2021, a qual, de acordo com o Tema 1.199/STF “aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude de revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”. 

Logo, tendo em vista que a presente ação fora ajuizada no ano de 2009 e até então não houve o seu trânsito em julgado, mister a aplicação retroativa da lei mais benéfica, qual seja a Lei nº 14.230/2021. Com estas considerações, insta averiguar as consequências concretas da superveniência desta lei em relação à conduta imputada no caso concreto, qual seja: o ato que causa lesão ao erário, consubstanciado no art. 10 da LIA.

Com efeito, a Lei nº 14.230/2021 determinou que, para a aplicação das sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), é necessária a presença do elemento subjetivo (dolo).

Não obstante, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade, bem como a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que os apelantes agiram com dolo ou má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

III. 1.1. DAS CONDUTAS IMPUTADAS À GENÉSIO PEREIRA DE SOUSA JÚNIOR (Ex-Prefeito)

Depreende-se da petição inicial que, na qualidade de Prefeito do Município de Várzea Grande/PI, o apelante foi apontado como principal responsável pelas irregularidades detectadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí no exercício financeiro de 2004, notadamente quanto à realização de despesas sem prévio procedimento licitatório, fracionamento de despesas com suposta finalidade de afastar a modalidade adequada de licitação, descumprimento do percentual mínimo de aplicação de recursos do FUNDEF, emissão de cheques sem provisão de fundos e inconsistências na gestão dos Fundos Municipais.

Sustenta o Ministério Público que tais condutas configurariam atos de improbidade administrativa, sobretudo aqueles previstos no art. 10 da Lei nº 8.429/92, por implicarem lesão ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.

Em suas razões recursais, o apelante aduz a impossibilidade de responsabilização objetiva na Lei de Improbidade Administrativa, defendendo a inexistência de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário. Afirma que os serviços foram efetivamente executados, os bens regularmente fornecidos e que não houve direcionamento, superfaturamento ou enriquecimento ilícito.

Postas essas premissas, passa-se ao exame das imputações.

No que concerne às contratações reputadas irregulares, relativas à recuperação de estradas vicinais, ao fornecimento de gêneros alimentícios, às reformas em escolas e ao transporte escolar, não se extrai dos autos prova de que o apelante tenha agido com vontade livre e consciente de fraudar o procedimento licitatório ou de causar prejuízo ao erário.

A condenação lastreou-se, essencialmente, na constatação de fracionamento de despesas e de indicação de dispensa de licitação nos empenhos, circunstâncias que, por si só, não evidenciam dolo específico, exigido pela redação atual da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

Isso porque restou evidenciado que os serviços foram efetivamente executados e os bens devidamente fornecidos, inexistindo demonstração de pagamento por objeto inexistente ou de prática de sobrepreço. Tais circunstâncias, quando analisadas isoladamente, podem, em tese, configurar irregularidade administrativa passível de controle pelos órgãos competentes, mas não são suficientes para evidenciar a vontade livre e consciente de praticar ato tipificado como ímprobo, notadamente à luz da exigência de dolo.

A propósito, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a Lei nº 8.429/1992 não se destina a sancionar meras falhas formais ou a gestão inábil, mas condutas marcadas por desonestidade. Conforme assentado, “na compreensão de dolo genérico – vontade livre e consciente de praticar o ato –, há de se ressaltar que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”, bem como que “a ausência da nota qualificadora da má-fé (desonestidade) na conduta dos agentes (...) desconfigura o ato de improbidade, uma vez que não ficou caracterizada a fraude na licitação, mormente em razão da inexistência de comprovação de conluio entre os agentes para direcionar o certame licitatório” (STJ, AgInt no REsp 1.746.240/RS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 03/08/2021).

Destarte, quanto ao descumprimento do percentual mínimo de aplicação de recursos do FUNDEF, verifica-se que o apontamento se limita à constatação de aplicação inferior ao índice constitucional.

Todavia, a conduta descrita não encontra adequada subsunção a qualquer das hipóteses típicas atualmente previstas na Lei nº 14.230/2021, vez que não há prova de desvio de finalidade, apropriação indevida ou destinação ilícita das verbas capaz de configurar dano ao erário.

De igual modo, a conduta não se subsume ao art. 11 da LIA. Com efeito, após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, o caput do art. 11 deixou de configurar tipo autônomo aberto. Logo, a violação genérica aos princípios da Administração Pública não é mais suficiente para caracterizar improbidade administrativa, posto que a sua configuração exige o enquadramento estrito em uma das condutas taxativamente descritas nos incisos do art. 11, cumulativamente com a demonstração de dolo específico.

Assim, a mera inobservância de percentual mínimo, desacompanhada de demonstração de intenção deliberada de violar o ordenamento jurídico ou de causar prejuízo ao erário, não se subsume à conduta ímproba. Corroborando com o exposto:

EMENTA: JUÍZO DE RETRATAÇÃO - APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO ADMINISTRATIVO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI FEDERAL DE Nº. 14.230/2021 - ATRAÇÃO À ESPÉCIE - EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CHÁCARA - APLICAÇÃO DE VERBAS DO FUNDEF - CONDENAÇÃO POR VIOLAÇÃO GENÉRICA A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INSUBSISTÊNCIA - DOLO ESPECÍFICO - NÃO CONFIGURAÇÃO - ATO ÍMPROBO - DESCARACTERIZAÇÃO - JUÍZO POSITIVO DE RETRATAÇÃO - CABIMENTO. - A Lei Federal de nº. 14.230/2021 veiculou alterações sensíveis na sistemática de responsabilização por ato de improbidade administrativa como, dentre outas, tornando imprescindível a comprovação de dolo específico do agente e alicerçando que o rol do art. 11 da L. I.A. é taxativo, e não mais exemplificativo. - Impõe-se a descaracterização do ato de improbidade administrativa, tal qual também afiançado pelo Parquet, em hipótese na qual inexiste prova de dolo específico do agente público e de evidências claras de desonestidade/má-fé, ressaindo dos autos, ademais, que as irregularidades contábeis quanto ao uso das verbas provenientes do FUNDEF, no Município de Chácara, não ultrapassaram os aspectos meramente formais.

(TJ-MG - Apelação Cível: 56680296920098130145 Juiz de Fora, Relator: Des.(a) Ângela de Lourdes Rodrigues, Data de Julgamento: 02/09/2025, Câmaras Cíveis / 8ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 05/09/2025)

No que se refere à contratação realizada no âmbito do FMAS, o Ministério Público sustenta a existência de indícios de montagem do procedimento licitatório, na modalidade Carta Convite, com fundamento em inconsistências documentais verificadas nos autos. Todavia, não há prova pericial de eventual falsificação, nem se demonstrou a existência de ajuste prévio ilícito entre o gestor e a empresa contratada, tampouco a percepção de vantagem indevida ou a ocorrência de prejuízo efetivo ao erário.

Com efeito, a mera presença de falhas formais, como ausência de publicação específica ou divergência de datas em certidões, não autoriza, por si só, a conclusão automática pela prática dolosa de ato de improbidade. Após a reforma promovida na Lei nº 8.429/1992, exige-se demonstração inequívoca de dolo específico e de resultado lesivo, não subsistindo presunções de fraude ou ilicitude. Ausente prova de conluio ou de direcionamento fraudulento do certame, não se verifica a necessária subsunção da conduta ao art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa.

Quanto à emissão de cheques sem provisão, verifica-se que os valores foram posteriormente quitados, sendo as tarifas bancárias de pequeno montante. Assim, não havendo intenção de causar dano, tampouco prejuízo patrimonial permanente ao erário, conclui-se que a conduta, embora reprovável sob a ótica administrativa, não assume densidade suficiente para caracterizar ato ímprobo.

Por fim, conquanto se reconheça a existência de irregularidades administrativas apontadas pelo órgão de controle externo, a configuração do ato de improbidade administrativa, sob a égide da Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação inequívoca de dolo específico; prejuízo efetivo ao erário (nos casos do art. 10); subsunção estrita a tipo legal.

Na espécie, não se extrai dos autos prova robusta de intenção deliberada de fraudar licitação, beneficiar indevidamente contratados ou causar dano ao erário, tampouco se demonstrou enriquecimento ilícito. As condutas descritas não ultrapassam o campo das irregularidades formais ou da gestão eventualmente temerária, não alcançando o grau de desonestidade exigido pelo regime sancionador da improbidade administrativa.

Ausente suporte probatório mínimo apto a caracterizar dolo específico e dano efetivo, impõe-se reconhecer a atipicidade das condutas e, por consequência, a improcedência da ação em relação ao apelante GENÉSIO PEREIRA DE SOUSA JÚNIOR, com o afastamento das sanções impostas.

III. 1.2. DAS CONDUTAS IMPUTADAS À MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS E RONALDO MACEDO DE MENESES (Gestores de Fundos Municipais)

Superada a análise referente ao ex-Prefeito GENÉSIO PEREIRA DE SOUSA JÚNIOR, cumpre examinar, de forma individualizada, as imputações dirigidas aos demais apelantes que atuaram como gestores setoriais no exercício financeiro de 2004, especialmente no âmbito do FUNDEF, do Fundo Municipal de Saúde (FMS) e do Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS).

No que concerne a MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, então gestora do FUNDEF, imputa-se o descumprimento do percentual mínimo de aplicação dos recursos com profissionais do magistério, bem como o suposto fracionamento de despesas relacionadas a reformas em escolas e transporte escolar.

Todavia, o conjunto probatório não evidencia que a apelante tenha agido com vontade consciente de fraudar procedimentos, tampouco se demonstrou o direcionamento de contratações, conluio com particulares, percepção de vantagem indevida ou a ocorrência de enriquecimento ilícito. Em consonância com a análise da conduta do ex-prefeito, a imputação, como posta, limita-se a apontar impropriedades de natureza administrativa e contábil, sem indicar o fim específico de obter proveito ou benefício indevido, nem o efetivo prejuízo ao erário.

Em outras palavras, a eventual irregularidade na execução orçamentária do FUNDEF, desacompanhada de demonstração de dolo específico e de resultado lesivo concreto, não permite a subsunção das condutas ao art. 10 da LIA; e, de igual modo, não se amolda ao art. 11, sobretudo porque, após a Lei nº 14.230/2021, não mais subsiste condenação fundada em violação genérica a princípios, exigindo-se enquadramento em uma das hipóteses taxativas do dispositivo e prova do elemento subjetivo qualificado.

Assim, a mera condição de gestora e a assinatura/autorizações administrativas vinculadas à rotina de execução de despesas não bastam para a imputação sancionatória própria da improbidade administrativa.

O Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento de que, após a Lei nº 14.230/2021, o art. 11 da LIA exige dolo específico e enquadramento em hipótese taxativa, não sendo suficiente a mera ilegalidade ou falha administrativa:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. NÃO CARACTERIZADA. 1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. Autos devolvidos pela Vice-Presidência do STJ para eventual juízo de retratação e restituição à origem, com o escopo de conformidade ao decidido por ocasião do julgamento do Tema 1.199 do STF, ao fundamento de que, em princípio, teria ocorrido a condenação pela prática de ato ímprobo sem a indicação do dolo do agente. 3. A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgInt no AREsp n. 1.206.630, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, realizado em 27/2/2024, DJe 1/3/2024, interpretando o sobredito Tema n. 1.199/STF, adotou a tese da continuidade típico-normativa do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa ( LIA) quando, dentre os incisos inseridos pela Lei n. 14.230/2021, remanescer típica a conduta considerada no acórdão como violadora dos princípios da Administração Pública. 4. Destarte, considerando a condenação com base no art. 11, caput, da LIA, em sua redação original, e diante do não enquadramento da conduta dos demandados, ora agravantes, em nenhuma das hipóteses previstas nos novéis incisos do art. 11 da LIA, porquanto ausente o dolo específico, não há se falar na aplicação do princípio da continuidade típico-normativa ao caso vertente, impondo-se a extinção da punibilidade dos agentes e, por conseguinte, a improcedência da ação de improbidade administrativa. Precedentes. 5. Agravo interno provido.

(STJ - AgInt no AREsp: 1880094 SP 2021/0117432-3, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 10/02/2025, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJEN 14/02/2025)

Quanto à RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS, gestor do FMS, as imputações se concentram em divergências financeiras e contábeis, a saber: diferença entre saldo inicial e saldo anterior (R$ 3.364,07) e discrepância entre recursos repassados e valores contabilizados como recebidos (R$ 277.392,49).

Embora tais apontamentos sejam graves do ponto de vista do controle externo de incumbência do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, o que se extrai do acervo é, essencialmente, a constatação de inconsistência contábil, e não a comprovação de desvio material. Não se identifica beneficiário do suposto prejuízo, bem como não há prova de saque indevido, transferência irregular ou apropriação pessoal, tampouco elemento que permita afirmar, com segurança, que os valores tenham sido subtraídos ou desviados por ato deliberado do gestor.

A presunção de dano, outrora invocada com frequência em casos de irregularidade contábil, não subsiste sob o novo regime da Lei de Improbidade Administrativa, que passou a exigir prova de perda patrimonial efetiva e de dolo específico, sendo insuficiente a mera discrepância escritural para sustentar condenação por improbidade. Em consequência, inexistindo comprovação de efetiva subtração de valores e de elemento volitivo direcionado a lesar o erário, não se configura o tipo do art. 10, tampouco se viabiliza deslocar a imputação para o art. 11 por violação genérica a princípios, vedação já enfatizada no tópico anterior.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem assentado que, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a configuração do ato previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige a comprovação de perda patrimonial efetiva, não sendo admissível a condenação fundada em dano presumido ou mera irregularidade formal:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LIA. DANO EFETIVO AO ERÁRIO. NECESSIDADE. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. PRECEDENTES. 1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. Hipótese em que o Tribunal de origem encontra-se em consonância com a orientação firmada por esta Corte Superior no sentido de que a atual redação do art. 10 da LIA, com as alterações advindas da Lei 14.230/2021, passou a exigir a comprovação da perda patrimonial efetiva para a configuração do ato ímprobo. A propósito: EREsp n. 1.288.585/RJ, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, DJEN de 4/12/2024; EDcl no AgInt nos EAREsp n. 954.237/RJ, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, DJe de 21/10/2024;REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 2/9/2024; REsp n. 2.061.719/TO, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJe de 2/9/2024.3. Agravo interno não provido.

(STJ - AgInt no REsp: 2065616 SP 2023/0119461-6, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 24/02/2025, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJEN 05/03/2025)

Por fim, relativamente à RONALDO MACEDO DE MENESES, gestor do FMAS, a narrativa acusatória aponta divergências contábeis e suposta ausência de licitação em determinadas despesas.

Entretanto, a situação se aproxima, em essência, do que se verificou na gestão do FMS, isto é, há notícia de falhas de registro e inconsistências administrativas, mas não se demonstra desvio material de recursos, tampouco se comprova vantagem indevida, enriquecimento ilícito ou se delineia intenção deliberada de fraudar o procedimento para obtenção de benefício.

A responsabilização por improbidade, em especial na modalidade do art. 10, não prescinde de demonstração de dano efetivo, enquanto o art. 11,  além de taxativo, exige dolo específico e tipicidade estrita, não se satisfazendo com irregularidade formal ou deficiência de procedimento. Assim, ainda que as impropriedades apuradas possam justificar responsabilização na esfera administrativa e perante os órgãos de controle, não atingem o patamar de desonestidade qualificada que caracteriza o ilícito de improbidade, razão pela qual se impõe o afastamento da condenação também em relação a esses apelantes.

Dessa forma, à semelhança do que se concluiu quanto ao ex-Prefeito, as imputações dirigidas a MARIA LÚCIA SANTOS LEAL, RAIMUNDO FRANCISCO DOS SANTOS e RONALDO MACEDO DE MENESES não ultrapassam o campo das irregularidades administrativas e contábeis, sem prova mínima e indispensável de dolo específico, de dano efetivo ao erário e de subsunção estrita às figuras típicas da Lei nº 14.230/2021, impondo-se, portanto, a absolvição dos apelantes e o consequente afastamento das sanções impostas em primeiro grau.

III. 1. 3. DAS CONDUTAS IMPUTADAS ÀS PESSOAS JURÍDICAS APELANTES (JOSÉ ALVES NETO & CIA LTDA – CASA DAS LINHAS E MIRANTE ENGENHARIA LTDA – EPP)

Nos termos do art. 3º da Lei nº 8.429/92 (com redação da Lei nº 14.230/2021), o particular somente pode ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa quando comprovadamente induz, concorre ou se beneficia do ato ímprobo praticado por agente público. 

Com efeito, a responsabilização do particular, portanto, pressupõe não apenas a existência de ato ímprobo antecedente, mas também a demonstração de sua participação dolosa na conduta ilícita.

No caso de JOSÉ ALVES NETO & CIA LTDA – CASA DAS LINHAS, a imputação decorre de contratação realizada no âmbito do FMAS, sob alegação de irregularidade no procedimento licitatório. A empresa sustenta que atuou como fornecedora de boa-fé, tendo participado do procedimento para o qual foi regularmente convidada, sendo posteriormente surpreendida com a alegação de que a aquisição não estaria formalmente vinculada ao certame.

Contudo, conforme já assentado nos tópicos anteriores, não há nos autos prova de direcionamento, conluio, superfaturamento ou pagamento por objeto inexistente. De igual modo, não restou demonstrado que a empresa tenha auferido vantagem indevida ou participado de ajuste prévio ilícito com agentes públicos.

Eventual irregularidade administrativa do procedimento, desacompanhada de prova de fraude ou de dano efetivo ao erário, não autoriza a conclusão de que o particular tenha agido com dolo específico.

Quanto à MIRANTE ENGENHARIA LTDA – EPP, a imputação refere-se à sua participação na Carta Convite nº 104/2004, na qual foi declarada vencedora por apresentar proposta considerada mais vantajosa. A empresa sustenta a regularidade de sua participação e a inexistência de vícios insanáveis no certame.

Também aqui não se verifica, no conjunto probatório, demonstração de direcionamento, simulação, conluio ou ajuste fraudulento. Não há prova pericial de falsificação documental, nem comprovação de que o procedimento tenha sido estruturado com a finalidade de beneficiar a empresa. Além disso, restou evidenciado que os serviços foram efetivamente executados, inexistindo comprovação de superfaturamento ou dano patrimonial ao erário.

Importa destacar que, conforme já reconhecido na análise das condutas dos gestores públicos, não se comprovou a prática de ato ímprobo doloso apto a caracterizar lesão ao erário ou violação qualificada aos princípios da Administração Pública. E, inexistindo ato ímprobo antecedente, não há base jurídica para responsabilização do particular por concorrência ou induzimento.

A responsabilidade do particular no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa não é autônoma, mas acessória e dependente da configuração do ilícito praticado pelo agente público. 

Assim, não demonstrada a participação dolosa das apelantes em eventual esquema fraudulento, inexistente prova de vantagem indevida e ausente dano efetivo ao erário, impõe-se reconhecer a atipicidade das condutas atribuídas a JOSÉ ALVES NETO & CIA LTDA – CASA DAS LINHAS e MIRANTE ENGENHARIA LTDA – EPP, com o consequente provimento de suas apelações e afastamento das sanções impostas na sentença.

IV. DISPOSITIVO

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO às apelações interpostas, para reformar integralmente a sentença recorrida e julgar improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. 

Por conseguinte, ficam afastadas as sanções impostas na sentença em relação aos apelantes.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator