APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0807905-78.2025.8.18.0031
APELANTE: JOAO CARLOS GUIMARAES ARAUJO
Advogado(s) do reclamante: LAIS COSTA RODRIGUES
APELADO: MUNICIPIO DE PARNAIBA, ALPHA SOLUCOES E DISTRIBUICAO LTDA, FRANCISCO EMANUEL CUNHA DE BRITO, DANILO DE ANDRADE REGO, ZULMIRA DO ESPIRITO SANTO CORREIA, JANETE DE ARAUJO SANTOS, FRANCISCO EUDES FONTENELE ARAGAO, PEDRO DE AGUIAR PIRES, OSCAR MACHADO DA CUNHA FILHO, JAIANE LUCIA DA SILVA E SILVA, REGINA LUCIA CARDOZO MACHADO DE SOUSA MARTINS, RAFAEL DE CASTRO ARAUJO SOCIEDADE INDIVIDUAL DE ADVOCACIA

RELATOR(A): Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL POR INÉPCIA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO (ART. 485, I, CPC). CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CELEBRADOS POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO COM RECURSOS DO FUNDEB. INDICAÇÃO DOS ATOS IMPUGNADOS E DOS VÍCIOS APONTADOS. TEORIA DA ASSERÇÃO. EXIGÊNCIA EXCESSIVA DE INDIVIDUALIZAÇÃO EXAUSTIVA DAS CONDUTAS NA FASE POSTULATÓRIA. INSTRUMENTO CONSTITUCIONAL DE CONTROLE DEMOCRÁTICO (ART. 5º, LXXIII, CF). INVESTIGAÇÃO MINISTERIAL QUE NÃO OBSTA O EXERCÍCIO DA AÇÃO POPULAR. AUSÊNCIA DE OPORTUNIZAÇÃO DE EMENDA (ART. 321, CPC). PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DO JULGAMENTO DO MÉRITO. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA CAUSA MADURA. SENTENÇA ANULADA. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que indeferiu a petição inicial de ação popular e extinguiu o processo sem resolução de mérito, ao fundamento de inépcia, sob alegação de ausência de individualização das condutas dos agentes públicos demandados, em demanda que visa à anulação de contratos administrativos celebrados por inexigibilidade de licitação, com recursos do FUNDEB.

II. Questão em discussão
2. A controvérsia consiste em verificar se a petição inicial da ação popular preenche os requisitos legais mínimos para o regular processamento da demanda, bem como se a existência de investigação pelo Ministério Público autoriza o indeferimento liminar da exordial.

III. Razões de decidir
3. A ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, constitui instrumento constitucional de controle democrático dos atos administrativos, devendo sua interpretação prestigiar o acesso à justiça e a fiscalização cidadã.
4. A petição inicial indicou expressamente os contratos impugnados, a modalidade de contratação, os recursos públicos envolvidos e os vícios apontados, revelando-se suficiente, em juízo de asserção, para o regular processamento da demanda.
5. A exigência de individualização minuciosa das condutas dos agentes públicos, própria de ações sancionatórias, não se aplica com o mesmo rigor à ação popular, cuja natureza é predominantemente anulatória e preventiva.
6. A existência de investigação ministerial paralela não impede o exercício da ação popular, por se tratarem de instrumentos autônomos e complementares de controle da Administração Pública.
7. A extinção do feito sem prévia oportunização de emenda à inicial contraria o art. 321 do CPC e os princípios da cooperação processual e da primazia do julgamento do mérito.
8. Inaplicável a teoria da causa madura, diante da ausência de apreciação do mérito na origem e da necessidade de instrução probatória.

IV. Dispositivo e tese
9. Recurso conhecido e provido para anular a sentença que indeferiu a petição inicial, determinando o retorno dos autos à origem para regular processamento da ação popular.
Tese: Na ação popular, a indicação dos atos administrativos impugnados e dos vícios em tese configuradores de lesividade ao patrimônio público é suficiente para o regular processamento da demanda, não se exigindo, na fase postulatória, individualização exaustiva das condutas dos agentes públicos, tampouco sendo a investigação ministerial óbice ao exercício do direito constitucional de ação.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 20/03/2026 a 27/03/2026, acordam os componentes do(a) 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por JOÃO CARLOS GUIMARÃES ARAÚJO contra sentença proferida pelo d. juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Parnaíba - PI, nos autos da Ação Popular proposta pelo MUNICÍPIO DE PARNAÍBA e OUTROS.

Na origem, o autor popular buscou a suspensão e posterior anulação dos contratos administrativos nº 165/2025, 166/2025 e 167/2025, celebrados entre o Município de Parnaíba e a empresa Alpha Soluções e Distribuidora Ltda., por inexigibilidade de licitação, destinados à aquisição de livros didáticos com recursos do FUNDEB. Sustentou ausência de comprovação da inviabilidade de competição, possível sobrepreço e violação aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e economicidade.

Sobreveio sentença que indeferiu a petição inicial por inépcia e julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, com fundamento no art. 485, I, c/c art. 321, parágrafo único, do CPC., O juízo a quo entendeu que a petição inicial não individualizou as condutas dos agentes públicos demandados, limitando-se à indicação dos cargos ocupados, o que comprometeria o contraditório e a ampla defesa. Destacou, ainda, que os fatos narrados já estariam sob investigação do Ministério Público, concluindo pela inépcia da inicial.

Irresignado, o autor interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese, que a exordial descreveu adequadamente os atos impugnados e os agentes envolvidos, tendo sido juntado farto acervo documental apto a justificar o regular processamento da demanda, inclusive para viabilizar a instrução probatória. Argumenta, ainda, que a atuação investigativa do Ministério Público não impede o exercício da ação popular, direito assegurado constitucionalmente a qualquer cidadão (art. 5º, LXXIII, da CF). Ao final, pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso, para que seja anulada a sentença primeva, com o retorno dos autos para o regular processamento do feito.

Sem contrarrazões.

O Ministério Público, em parecer de segundo grau, manifestou-se pelo conhecimento e provimento do recurso, com anulação da sentença e retorno dos autos à origem para regular processamento do feito.

É o relatório. 

VOTO

Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO (Relator):

1. DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Preenchidos os pressupostos intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer) e extrínsecos para a sua admissibilidade, CONHEÇO do recurso apelatório.

2. PRELIMINARES

Sem preliminares.

3. MÉRITO

A controvérsia cinge-se à verificação da correção da sentença que indeferiu a petição inicial da ação popular sob o fundamento de inépcia.

A Constituição Federal, em seu art. 5º, LXXIII, assegura a qualquer cidadão a legitimidade para propor ação popular visando à anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

Trata-se de instrumento de controle democrático dos atos estatais, de índole constitucional, que deve ser interpretado de forma ampliativa, em prestígio ao acesso à justiça e à fiscalização cidadã.

No caso concreto, verifica-se que o autor indicou expressamente os contratos administrativos impugnados (nº 165/2025, 166/2025 e 167/2025), a modalidade de contratação (inexigibilidade de licitação), os recursos envolvidos (FUNDEB) e os vícios apontados (ausência de comprovação da inviabilidade de competição e possível sobrepreço).

A exigência de individualização exaustiva das condutas de cada agente público, tal como imposta na sentença, revela-se excessiva na fase postulatória da ação popular.

Diferentemente da ação de improbidade administrativa, cujo regime jurídico demanda imputações individualizadas e tipificação específica, a ação popular possui natureza preventiva e anulatória, bastando a demonstração, em tese, de ato administrativo potencialmente lesivo.

A aferição das condições da ação e da legitimidade passiva deve observar a teoria da asserção, analisando-se as alegações como postas na inicial. Logo, havendo indicação dos atos impugnados e da participação, em tese, dos demandados na cadeia decisória, a controvérsia demanda instrução probatória, não sendo hipótese de indeferimento liminar.

Ademais, a existência de investigação ministerial paralela não afasta o direito constitucional de ação do cidadão, uma vez que a atuação do Ministério Público e a ação popular são instrumentos autônomos e complementares de controle da Administração Pública.

Demais disso, não há previsão legal que condicione o prosseguimento da ação popular à inexistência de apuração ministerial.

Sobre o tema, colaciono o seguinte trecho dos julgados do Superior Tribunal de Justiça no RECURSO ESPECIAL Nº 208.680 - MG (1999/0025414-7):

“Trata-se de recurso especial manifestado pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais insurgindo-se contra o acórdão proferido pela Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça estadual que negou provimento ao recurso de apelação do órgão ministerial ao fundamento de caracterização da litispendência entre a ação civil pública e a ação popular, ambas interpostas em face de irregularidade constatada em processo licitatório conduzido pelo Prefeito Municipal de Uberaba.

(...)

A matéria foi devidamente prequestionada, já que objeto de debate no Tribunal "a quo", não obstante tenha o v. acórdão deixado de mencionar explicitamente o preceito legal indicado como contrariado pelo recorrente especial. Não vejo caracterizada a litispendência com a ação popular, já que ausentes os pressupostos do art. 301, § 2º do CPC. As partes não são idênticas, mas são idênticos os pedidos. Embora formulados de modo distinto encerram o mesmo objetivo, devendo ser evitadas decisões contraditórias. Configura-se, portanto, na hipótese dos autos, o fenômeno da conexão (CPC, art. 103).”

Outro ponto relevante reside na ausência de concessão de prazo para eventual emenda da inicial, nos termos do art. 321 do CPC. A extinção do processo sem oportunizar a correção de eventual deficiência formal afronta o princípio da primazia do julgamento do mérito e a cooperação processual.

Por fim, não se mostra aplicável a teoria da causa madura (art. 1.013, §3º, CPC), porquanto o mérito não foi apreciado pelo juízo de origem e há evidente necessidade de instrução probatória, especialmente quanto à alegação de sobrepreço e à regularidade da inexigibilidade de licitação.

3 DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO do recurso de apelação e, em consonância com o parecer ministerial, no mérito, DOU-LHE PROVIMENTO, para anular a sentença que indeferiu a petição inicial por inépcia e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem para regular processamento da ação popular.

É como voto.

Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição.

Teresina, datado e assinado eletronicamente.

Desembargador Olímpio José Passos Galvão

Relator