APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800121-58.2023.8.18.0051
APELANTE: PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE FRONTEIRAS-PI, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: JOAO NILTON DE SOUSA LTDA
Advogado(s) do reclamado: ANTONIO MARCOS DE OLIVEIRA MARTINS
RELATOR(A): Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI ANTICORRUPÇÃO. PEDIDO DE TERMO ADITIVO SEM RESPALDO TÉCNICO. ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA PESSOA JURÍDICA. SANÇÃO DO ART. 19, IV, DA LEI Nº 12.846/2013. PROPORCIONALIDADE. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível contra sentença que, em Ação Civil Pública fundada na Lei nº 12.846/2013, declarou que a empresa ré praticou ato lesivo à Administração Pública ao requerer termo aditivo a contrato administrativo sem respaldo técnico idôneo, e aplicou a sanção de proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos públicos pelo prazo de 1 (um) ano.

2. O pedido de aditivo, formulado poucos dias após a celebração do contrato para reforma e implantação de sistema de esgotamento sanitário, indicou suposto erro na planilha orçamentária, sem memória de cálculo ou manifestação do engenheiro responsável. A obra foi concluída conforme o projeto original e não houve pagamento do valor aditivado.

3. A sentença reconheceu o enquadramento no art. 5º, IV, “d”, da Lei nº 12.846/2013 e aplicou a sanção do art. 19, IV, no prazo mínimo legal. A empresa sustenta ausência de dolo, inexistência de dano ao erário e desproporcionalidade da penalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. A questão em discussão consiste em saber se (i) o pedido de termo aditivo sem justificativa técnica suficiente configura ato lesivo à Administração Pública, nos termos do art. 5º, IV, “d”, da Lei nº 12.846/2013, independentemente de dolo ou dano efetivo; e (ii) a sanção de proibição de receber incentivos e benefícios públicos, pelo prazo de 1 (um) ano, observa os critérios de proporcionalidade previstos no art. 7º da mesma lei.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A Lei nº 12.846/2013 institui a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica por atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, nos termos do art. 2º. Não se exige demonstração de dolo ou culpa.

2. O conjunto probatório revela que o pedido de aditivo partiu da empresa, sem respaldo técnico do engenheiro responsável e sem demonstração de fato superveniente que justificasse a majoração contratual. A conduta se amolda ao art. 5º, IV, “d”, que tipifica fraude ou tentativa de fraude à execução de contrato administrativo. A ausência de pagamento do valor não afasta o ato lesivo, pois a lei não condiciona a sanção à ocorrência de dano efetivo.

3. A dosimetria observou os critérios do art. 7º da Lei nº 12.846/2013. O juízo afastou sanção mais gravosa e aplicou a medida do art. 19, IV, no prazo mínimo legal, considerando a inexistência de dano consumado e de antecedentes. Não se verifica desproporcionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “1. A responsabilidade da pessoa jurídica por ato lesivo previsto no art. 5º da Lei nº 12.846/2013 é objetiva e independe de demonstração de dolo ou de dano efetivo ao erário. 2. O pedido de termo aditivo sem respaldo técnico idôneo, com potencial de majorar indevidamente contrato administrativo, configura ato lesivo à Administração Pública. 3. A aplicação da sanção do art. 19, IV, da Lei nº 12.846/2013, no prazo mínimo legal e com observância dos critérios do art. 7º, não viola os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 12.846/2013, arts. 2º, 5º, IV, “d”, 7º e 19, IV; Lei nº 7.347/1985, art. 18.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.808.378/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 22.02.2022, DJe 26.09.2022; STJ, REsp nº 1.803.585/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 22.09.2020, DJe 01.07.2021; TRF4, AC nº 5014311-43.2021.4.04.7107/RS, Rel. Des. Federal Rodrigo Koehler Ribeiro, 3ª Turma, j. 13.08.2025, publ. 14.08.2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 20/03/2026 a 27/03/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por JOÃO NILTON DE SOUSA LTDA, pessoa jurídica que atua sob o nome fantasia CONSTRUTORA JN, contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Fronteiras/PI, nos autos da Ação Civil Pública nº 0800121-58.2023.8.18.0051, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO. O Parquet imputa à empresa ré, na origem, a prática de ato lesivo à Administração Pública consistente na solicitação irregular de termo aditivo ao contrato administrativo nº .10/2021, firmado com o Município de Fronteiras/PI, para reforma e implantação de sistema de esgotamento sanitário na zona urbana, poucos dias após a celebração do ajuste e sem respaldo técnico idôneo. O magistrado julgou parcialmente procedente o pedido, para: (i) declarar que a conduta da ré CONSTRUTORA JN configura ato lesivo à Administração Pública, nos termos do art. 5º, IV, “d”, da Lei nº 12.846/2013; e (ii) aplicar à empresa a sanção prevista no art. 19, IV, da mesma lei, consistente na proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo de 1 (um) ano, contado do trânsito em julgado, afastando, todavia, sanções mais gravosas inicialmente pleiteadas, como a suspensão parcial de atividades. Inconformada, a empresa Ré interpôs a presente Apelação Cível. Em suas razões, sustenta, em síntese: que não houve dolo ou má-fé por parte da pessoa jurídica, pois o aditivo teria sido solicitado por iniciativa do Município, cabendo ao proprietário da empresa apenas assinar a documentação preparada pelo setor de licitações; que o termo aditivo tramitou com parecer jurídico favorável, autorização do Prefeito e conhecimento do engenheiro da municipalidade, e, portanto, não se verifica qualquer irregularidade no âmbito administrativo; que o valor adicional previsto no aditivo não chegou a ser pago, a obra foi concluída conforme o projeto original e não se comprovou dano material ao erário, tampouco foi consumada infração; que a sanção aplicada – proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos públicos por 1 (um) ano – seria desproporcional e inadequada ao caso concreto, sobretudo diante do impacto econômico e social na empresa, em seus empregados e na economia local, invocando, para tanto, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade e os critérios do art. 7º da Lei nº 12.846/2013; que, diante da ausência de dano e da inexistência de antecedentes desabonadores, a medida sancionatória deveria ser afastada. Ao final, pleiteia o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, afastando a sanção do art. 19, IV, da Lei nº 12.846/2013. O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ apresentou contrarrazões, nas quais defende a manutenção integral da sentença. Argumenta que : a Ação Civil Pública foi ajuizada com base na Lei Anticorrupção, que prevê responsabilidade objetiva da pessoa jurídica, e, portanto, basta a prática de ato lesivo, independentemente de dolo ou culpa; os elementos dos autos demonstram que o pedido de aditivo partiu da própria empresa, por meio de ofício assinado apenas pelo seu proprietário, com justificativa genérica de “erro na planilha orçamentária”, sem respaldo técnico do engenheiro responsável e sem registro no CREA; o engenheiro responsável pela obra afirmou não ter solicitado ou autorizado qualquer aditivo, nem vislumbrado necessidade técnica de alteração do projeto, o qual foi executado conforme o contrato original; a ausência de pagamento do valor aditivado e de prejuízo material ao erário não afasta a configuração do ato lesivo, em razão do regime de responsabilidade objetiva e da tipificação de condutas que atentem contra a probidade administrativa, inclusive na modalidade de tentativa ou perigo; a sanção prevista no art. 19, IV, da Lei nº 12.846/2013, pelo prazo de 1 (um) ano, corresponde ao mínimo legal e foi fixada após expressa ponderação dos critérios do art. 7º, inclusive em substituição a medida mais gravosa pleiteada (suspensão/interdição parcial das atividades). Com base nesses fundamentos, pugna pelo conhecimento e desprovimento da Apelação, mantendo-se a sentença em todos os seus termos. O Ministério Público, com atribuições em 2.º Grau, opinou pela manutenção integral da sentença. É o que havia a relatar. Passo a decidir. Teresina-PI, data registrada no Sistema.   Des. PEDRO DE ALCÂNTARA DA SILVA MACÊDO Relator

VOTO

O Senhor Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA DA SILVA MACÊDO (Relator):

1. DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso.

2. DAS PRELIMINARES

Como não foram suscitadas questões preliminares, passo a análise do mérito.

3. DO MÉRITO

A controvérsia consiste em definir se deve ser mantida a sentença que reconheceu a conduta da empresa JOÃO NILTON DE SOUSA LTDA (CONSTRUTORA JN), como lesiviva à Administração Pública, na forma do art. 5º, IV, “d”, da Lei nº 12.846/2013, e que lhe aplicou a sanção de proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos públicos por 1 (um) ano.

Discute-se, em essência, se o termo aditivo, apresentado pela empresa sem justificativa técnica consistente, em prazo curto após a contratação e em desconformidade com a disciplina aplicável, basta para caracterizar tentativa de fraude a contrato administrativo, de forma a atrair a responsabilização objetiva da pessoa jurídica e a sanção prevista na Lei Anticorrupção.

A Apelante sustenta que a decisão merece reforma para afastar a penalidade, enquanto argumenta a inexistência de dolo, ausência de dano ao erário e desproporcionalidade da reprimenda.

Como é sabido, o Direito Administrativo Sancionador, especialmente no combate à corrupção, apoia-se nos princípios do art. 37 da Constituição Federal — legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e probidade. A Lei nº 12.846/2013 reforçou esse microssistema ao estabelecer um regime próprio de responsabilização civil e administrativa de pessoas jurídicas por atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, direto ou indireto.

O art. 2º da Lei nº 12.846/2013 prevê responsabilidade objetiva da pessoa jurídica. Para tanto, basta demonstrar o ato lesivo previsto na lei e o vínculo com seu interesse ou benefício, sem exigir prova de dolo ou culpa. O art. 5º, por sua vez, tipifica atos lesivos relacionados a licitações e contratos e alcança condutas que frustrem ou fraudem a lisura ou a execução contratual, ainda que não produzam dano material efetivo.

No caso, a prova delineada na sentença — e não afastada pela Apelação — permite fixar as seguintes premissas: a) a empresa ré requereu, por ofício de 23/3/2021, aditivo contratual de R$ 48.755,22 (23,95% do valor original), menos de dois meses após a celebração do Contrato Administrativo nº 10/2021, que tinha como objeto a reforma e implantação do sistema de esgotamento sanitário da zona urbana de Fronteiras/PI; b) que o ofício foi assinado penas pelo proprietário da Construtora JN ; c) a justificativa do pedido limitou-se a apontar suposto “erro na planilha orçamentária”, sem memória de cálculo ou estudo técnico que demonstrasse a necessidade de majoração; d) o engenheiro responsável, ouvido em juízo, afirmou de modo categórico que não solicitou nem autorizou alteração contratual, que não identificou necessidade de modificar o projeto e que a obra foi executada conforme o previsto originalmente; e) a empresa não registrou o aditivo perante o CREA, em desconformidade com normas aplicáveis a alterações em projetos de engenharia; f) embora o Prefeito tenha aprovado o aditivo e exista parecer jurídico favorável, não há nos autos documento anterior que sustente que a iniciativa de celebração tenha partido da Administração Municipal; g) ao final, a obra foi concluída sem pagamento do valor adicional previsto no aditivo.

Esse conjunto aponta um quadro bem definido, a saber: a contratada tentou majorar, por iniciativa própria, o valor do contrato em percentual relevante e em intervalo curto, sem respaldo técnico do responsável pela obra, com justificativa genérica e sem observar exigência de registro no CREA. O depoimento do engenheiro, ao afirmar a desnecessidade do aditivo e a inexistência de alteração do projeto, pesa de forma decisiva. A solicitação não aparece como ajuste a fato superveniente; mas como tentativa de obter vantagem econômica indevida.

Com isso, o quadro fático se ajusta ao art. 5º, IV, “d”, da Lei nº 12.846/2013, que trata de fraude a contrato administrativo. A consumação do dano não é requisito. A própria dinâmica do caso mostra que a não liberação dos valores e a atuação dos órgãos de controle impediram o prejuízo material — e isso funciona como atenuante na sanção, não como causa de exclusão da ilicitude.

A Apelante insiste em ausência de dolo ou má-fé e que inexiste dano ao erário. Contudo, esses argumentos não afastam a responsabilidade reconhecida.

Primeiro: a lei adotou responsabilidade objetiva da pessoa jurídica. A discussão sobre intenção pode influir na gravidade e na dosimetria, mas não é condição para reconhecer o ato lesivo.

Segundo: a Lei Anticorrupção não condiciona sanções à ocorrência de dano patrimonial. Ela tutela o patrimônio público, os princípios da Administração e a regularidade de licitações e contratos, inclusive diante de condutas tentadas ou potencialmente lesivas. Na caso, o fato de o valor aditivado não ter sido pago não transforma a conduta em “mero vício formal”.

Tampouco procede a alegação de que a sentença teria afastado o ato lesivo e tratado apenas de irregularidades formais. A decisão de primeiro grau reconheceu expressamente o enquadramento no art. 5º, IV, “d”. Ao dosar a sanção, o juízo considerou a ausência de dano efetivo e outras circunstâncias atenuantes. Por isso, afastou a suspensão/interdição parcial das atividades e escolheu a medida menos gravosa do art. 19, IV, no prazo mínimo legal.

Também não altera o cenário o fato de existir parecer do Tribunal de Contas ou atos municipais favoráveis ao aditivo. A responsabilização da Lei nº 12.846/2013 é autônoma em relação às instâncias administrativa e de controle externo. Além disso, parecer jurídico e aprovação do Prefeito não corrigem ilegalidade quando falta suporte técnico justamente de quem responde pela obra. O controle contábil-financeiro da execução, por si só, não descaracteriza a tentativa de majoração indevida que foi barrada a tempo.

Remanesce, portanto, a discussão acerca da proporcionalidade.

A Apelante afirma que a proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos públicos por 1 (um) ano compromete suas atividades e geraria reflexos econômicos e sociais.

O magistrado de primeiro grau enfrentou esse ponto com os critérios do art. 7º da Lei nº 12.846/2013. Considerou a gravidade da tentativa de ampliar o valor contratual sem amparo técnico, ponderou que o dano não se consumou por intervenção tempestiva dos órgãos de controle, registrou a ausência de prova de reincidência e de conluio com agentes públicos e avaliou a situação econômica da empresa e o impacto de sanções mais severas.

Ressalto que o juízo reconheceu o ato lesivo, mas recusou a sanção mais grave pretendida pelo Ministério Público (suspensão/interdição parcial das atividades, art. 19, II). Em seu lugar, aplicou apenas a sanção prevista no art. 19, IV, no mínimo legal, sem multa pecuniária e sem medidas adicionais que poderiam paralisar a empresa. Com isso, preservou a continuidade da atividade e os postos de trabalho. Ao mesmo tempo, deixou clara a reprovação da conduta e buscou desestimular práticas semelhantes.

Nessas condições, não vejo desproporcionalidade. A alegação genérica de impacto econômico e social — comum a qualquer sanção que afaste temporariamente benefícios públicos de empresa que contrata com o Estado — não basta para esvaziar uma resposta estatal prevista em lei e já aplicada no patamar mínimo.

A jurisprudência, de igual modo, tem reafirmado que, na Lei nº 12.846/2013, a responsabilização da pessoa jurídica não depende de dano efetivo ao erário nem de dolo específico. Exige-se a demonstração do ato lesivo tipificado. A escolha e a medida da sanção devem respeitar razoabilidade e proporcionalidade, sem, contudo, anular o caráter pedagógico do sistema sancionatório. A propósito:

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA . TUTELA PROVISÓRIA. LEI ANTICORRUPCAO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA PESSOA JURÍDICA. EMPRESAS DE FACHADA . FRAUDE LICITATÓRIA. ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PENALIDADE DE MULTA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO . I. Com efeito, “a Lei 12.846/2013 foi promulgada para ampliar e fortalecer, no ordenamento brasileiro, os mecanismos de combate administrativo e judicial a comportamentos ‘contra a administração pública’, fazendo-o sob um duplo regime de responsabilidade objetiva (para a pessoa jurídica) e responsabilidade subjetiva (culpa, para a pessoa física), consoante os arts. 1º, 2º e 3º, § 2º .” (STJ; REsp n. 1.808.378/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/2/2022, DJe de 26/9/2022 .) II. Notadamente em relação à caracterização dos atos lesivos perpetrados em face da Administração Pública, “A previsão do art. 5º, V, da Lei 12.486/2013, que caracteriza como ato atentatório contra o patrimônio público nacional a conduta consistente em ‘dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos’, abrange a constituição das chamadas ‘empresas de fachada’ com o fim de frustrar a fiscalização tributária .” (STJ; REsp n. 1.803.585/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/9/2020, DJe de 1/7/2021 .) III. Na hipótese, sobressaem-se fortes indicativos de que as empresas LUXOR COMERCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO LTDA - ME e OSIRIS COMERCIO E SERVIÇOS LTDA atuavam em conjunto, em notória proximidade administrativa, utilizando-se, outrossim, de E ESCOTA ALUGUEL DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITORIO – ME, para fraudar o caráter competitivo de procedimentos licitatórios, em nítida violação ao artigo 3º, § 3º, da Lei 8666/93, subsumindo-se, consequentemente, ao artigo 5º, inciso IV, alínea a, da Lei 12846/13. IV. Inviável, portanto, ao menos neste momento, excepcionalizar a compreensão adotada pelo Sr . Secretário de Estado da SECONT no Processo Administrativo de Responsabilização, que condenou as autoras/agravantes “às sanções administrativas cominadas pelos incisos I e II do artigo 6º da Lei 12.846/2013 e pelo artigo 7º da Lei 10.520/2022”, ante a completa ausência de substrato probatório apto a afastar sua presunção de legalidade. V . Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 5006711-34.2023.8 .08.0000, Relator.: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, 3ª Câmara Cível)

ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO (PAR). LEI ANTICORRUPCAO (LEI Nº 12.846/2013) . RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA PESSOA JURÍDICA. ENQUADRAMENTO DO ATO ILÍCITO. NEXO CAUSAL. PROPORCIONALIDADE DA PENA . HONORÁRIOS RECURSAIS. 1. Acerca da responsabilidade Objetiva da Pessoa Jurídica, A Lei nº 12.846/2013 ( Lei Anticorrupcao) estabelece a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas por atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício (Art . 2º). A responsabilização da pessoa jurídica é independente da responsabilização individual de dirigentes ou pessoas naturais (Art. 3º, § 1º). 2 . A conduta do sindicato, que recebeu e repassou valores públicos de forma questionável, enquadra-se nos incisos II e III do Art. 5º da Lei Anticorrupcao, que tratam do financiamento ou patrocínio de atos ilícitos e da utilização de interposta pessoa para ocultar interesses. 3. O dano está configurado no repasse de verba pública com destino insuficientemente esclarecido . A conduta do Sindicato, que recebeu o depósito de interposta pessoa e em contexto de falta de clareza quanto ao propósito e temporalidade do repasse (posterior ao evento), estabelece o nexo causal, independentemente de dolo ou culpa, dada a natureza objetiva da responsabilidade. 4. A intervenção do Poder Judiciário na dosimetria de penalidades administrativas restringe-se à verificação de legalidade, razoabilidade e proporcionalidade evidentes. A multa de R$ 18 .000,00 e o ressarcimento de R$ 6.000,00, aplicados conforme os parâmetros do Art. 6º da Lei Anticorrupcao (que prevê multas de R$ 6.000,00 a R$ 60 .000.000,00 quando o faturamento não pode ser usado como base), não se mostram desproporcionais ou irrazoáveis, tampouco ilegais, observando o caráter pedagógico e a obrigação de reparação do dano. 5. Apelação desprovida .

(TRF-4 - AC: 50143114320214047107 RS, Relator.: RODRIGO KOEHLER RIBEIRO, Data de Julgamento: 13/08/2025, 3ª Turma, Data de Publicação: 14/08/2025)

Portanto, diante do quadro probatório e do regime jurídico aplicável, inexiste reparo na sentença atacada.

4. DO DISPOSITIVO

Posto isso, conheço do recurso e, em consonância com o Ministério Público Superior, NEGO-LHE PROVIMENTO, para manter a sentença vergastada.

Como se trata, na origem, de Ação Civil Pública, mantenho a isenção ao pagamento de custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985.

Transcorrido in albis o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado do Acórdão e proceda-se à baixa do feito na Distribuição.

Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

Relator

Teresina, 09/04/2026