APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0800942-43.2020.8.18.0059
APELANTE: MUNICIPIO DE CAJUEIRO DA PRAIA, MUNICÍPIO DE CAJUEIRO DA PRAIA-PI

APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

EMENTA

Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO SANITÁRIO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PANDEMIA DA COVID-19. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FISCALIZAÇÃO DE EVENTOS E AGLOMERAÇÕES. ENCERRAMENTO DA EMERGÊNCIA EM SAÚDE PÚBLICA DE IMPORTÂNCIA NACIONAL (ESPIN). PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. IMPOSSIBILIDADE DE AMPLIAÇÃO DA DEMANDA PARA RESPONSABILIZAÇÃO DE EX-GESTOR. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de Apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE CAJUEIRO DA PRAIA contra sentença que, nos autos de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, em razão da perda superveniente do objeto decorrente do encerramento da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), declarada pela Portaria GM/MS nº 913/2022. A demanda originária visava compelir o Município a intensificar fiscalizações e adotar medidas administrativas para coibir eventos e aglomerações em desacordo com normas sanitárias no final do ano de 2020. O ente municipal sustenta a necessidade de julgamento do mérito para eventual responsabilização do ex-prefeito por condutas omissivas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se subsiste interesse processual apto a justificar o prosseguimento da Ação Civil Pública após o encerramento da emergência sanitária e o exaurimento do contexto fático-temporal que fundamentou a demanda; (ii) estabelecer se é possível, em sede recursal, redirecionar a ação coletiva para fins de responsabilização pessoal de ex-gestor municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 485, VI, do CPC autoriza a extinção do processo sem resolução do mérito quando ausente interesse processual, o que abrange a hipótese de perda superveniente do objeto no curso da demanda.

4. O art. 493 do CPC impõe ao julgador considerar fato superveniente que influencie o julgamento, inclusive a alteração substancial do contexto fático-jurídico após o ajuizamento da ação.

5. A tutela postulada na origem possuía natureza eminentemente temporária e emergencial, vinculada ao cenário pandêmico da COVID-19 e ao período específico do final de 2020, de modo que, ultrapassado o lapso temporal e encerrada a ESPIN pela Portaria GM/MS nº 913/2022, esvaiu-se a utilidade prática do provimento jurisdicional.

6. A jurisdição somente se legitima quando o provimento judicial é necessário e útil à realidade atual, não se justificando a continuidade do processo quando a decisão não é apta a produzir efeitos concretos.

7. A jurisprudência admite a perda superveniente do objeto quando cessam os efeitos da norma ou do contexto fático que fundamentava a pretensão, conforme precedentes do STF (ADPF 1044/SP e ADPF 426/GO).

8. O pedido recursal de responsabilização do ex-prefeito extrapola os limites objetivos e subjetivos da demanda originária, violando o princípio da congruência previsto nos arts. 141 e 492 do CPC.

9. A responsabilização pessoal de ex-gestor exige enquadramento jurídico próprio, com causa de pedir e pedidos específicos, não sendo possível converter Ação Civil Pública de obrigação de fazer, já esvaziada de utilidade, em demanda sancionatória por via recursal.

10. A manutenção da extinção do feito observa os princípios da economia processual, da efetividade e da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF).

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Recurso não provido.

Tese de julgamento: 1. A perda superveniente do objeto, decorrente do encerramento da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional e do exaurimento do contexto fático que fundamentava a ação, acarreta a ausência de interesse processual e autoriza a extinção do processo sem resolução do mérito. 2. Não é possível, em sede recursal, ampliar os limites objetivos e subjetivos da Ação Civil Pública para fins de responsabilização pessoal de ex-gestor, sob pena de violação ao princípio da congruência.

_____________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXVIII; CPC, arts. 141, 485, VI, 492 e 493; Portaria GM/MS nº 913/2022.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1044/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 03.05.2023; STF, ADPF 426/GO, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 04.11.2021; TRT-10, ROT 0000872-37.2021.5.10.0111, Rel. Des. Antonio Umberto de Souza Junior, j. 24.10.2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 13/03/2026 a 20/03/2026, acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível (ID. 27044071) interposta pelo MUNICÍPIO DE CAJUEIRO DA PRAIA em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Luís Correia/PI, que, nos autos da Ação Civil Pública promovida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, extinguiu o feito sem resolução de mérito, com base no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, sob fundamento de perda superveniente do objeto, notadamente em virtude do encerramento do estado de emergência em saúde pública decretado em razão da pandemia da COVID-19. 

A demanda foi originada a partir da inércia atribuída ao Poder Executivo municipal em promover, por meio da Secretaria de Saúde e da Vigilância Sanitária, as devidas fiscalizações de eventos, festas e aglomerações que contrariam normas sanitárias emanadas dos Decretos Estaduais, tendo como marco temporal o fim de ano de 2020 e os eventos turísticos promovidos naquela localidade.

Contudo, no regular curso do processo, sobreveio manifestação do Ministério Público, pugnando pela extinção da demanda ante a superveniente perda do objeto (ID. 27044065).

Em consonância com tal postulação, foi proferida a sentença de ID. 27044067, a qual extinguiu o feito sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, ao reconhecer a ausência superveniente de interesse processual. Assentou o Juízo de origem que não mais subsistia controvérsia útil a ser dirimida, porquanto esvaziado o objeto da ação, revelando-se, assim, a inutilidade do provimento jurisdicional pretendido, circunstância que impôs o reconhecimento da perda superveniente do interesse de agir e, por conseguinte, a extinção do processo.

Diante disso, o ente municipal interpôs recurso de apelação sob o argumento de que, embora reconheça-se o decurso temporal e a modificação do panorama epidemiológico, o julgamento do mérito ainda se mostra relevante, uma vez que a responsabilização do ex-prefeito GIRVALDO ALBUQUERQUE DA SILVA por condutas omissivas e contrárias ao interesse sanitário público permanece, especialmente em razão da função pedagógica e preventiva que se espera da atuação judicial frente à omissão estatal. Requer, ao final, pela anulação da sentença extintiva e pelo regular prosseguimento da ação com análise de mérito, inclusive com eventual condenação do ex-gestor.

O MINISTÉRIO PÚBLICO, em contrarrazões de ID. 27044074, defende a manutenção da sentença, sustentando que, com a edição da Portaria nº 913/2022 pelo Ministério da Saúde e o consequente fim do estado de emergência sanitária, restou configurada a ausência de interesse processual atual, sendo patente a inutilidade prática do provimento jurisdicional diante do exaurimento do contexto fático-jurídico. Aponta, ainda, que o objetivo da ação, qual seja, compelir o Município a adotar medidas administrativas de contenção do vírus, já se esvaziou, o que torna insubsistente a pretensão de rediscussão meritória.

O Ministério Público Superior, atuando como fiscal da lei, apresentou parecer em ID. 28781923, opinando pelo improvimento do recurso e manutenção da sentença em todos os seus termos. 

É o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, conheço da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares a serem analisadas.

III. MÉRITO

A controvérsia recursal, no caso em exame, cinge-se à verificação da subsistência do interesse processual e da utilidade do provimento jurisdicional em Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face do MUNICÍPIO DE CAJUEIRO DA PRAIA, notadamente diante da superveniência do encerramento do estado de emergência em saúde pública decorrente da pandemia da COVID-19 e do exaurimento do contexto fático-temporal que fundamentou a demanda.

Mais precisamente, discute-se se, não obstante o decurso do tempo e a modificação substancial do panorama epidemiológico, se ainda subsiste interesse processual apto a justificar o prosseguimento do feito para julgamento de mérito, inclusive com eventual responsabilização do ex-prefeito GIRVALDO ALBUQUERQUE DA SILVA por supostas condutas omissivas ocorridas no final do ano de 2020.

Sobre a matéria, o Código de Processo Civil disciplina, de modo expresso, a extinção do processo sem resolução do mérito quando ausente pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, incluindo-se aqui a ausência de interesse processual. Veja-se:

Art. 485. O juiz não resolverá o mérito quando:

(...)

VI - verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual;

(...)

A perda superveniente do objeto é, por essência, uma forma típica de desaparecimento do interesse processual no curso do processo, exatamente porque a prestação jurisdicional pleiteada deixa de ser necessária e útil.

Nessa linha, também o art. 493 do CPC funciona como ponte dogmática entre a realidade mutável e o dever jurisdicional de decidir segundo o estado atual das coisas:

Art. 493. Se, depois da propositura da ação, algum fato constitutivo, modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão.

Parágrafo único. Se constatar de ofício o fato novo, o juiz ouvirá as partes sobre ele antes de decidir.

No presente caso, a Ação Civil Pública originária foi estruturada para impor ao Município obrigação de fazer em contexto emergencial específico: pandemia da COVID-19, com recorte temporal associado ao final do ano de 2020.

A sentença recorrida é explícita ao consignar que: houve alteração substancial das condições epidemiológicas e normativas ao longo de 2020 a 2023; sobreveio o encerramento da ESPIN pelo Ministério da Saúde, mediante Portaria GM/MS nº 913, de 22/04/2022; e ocorreu perda de objeto com o transcurso temporal relativo à data dos eventos, sem utilidade prática na continuidade da demanda.

Pois bem, compulsando-se os autos verifica-se que a tutela pretendida na origem, qual seja, a intensificação de fiscalizações e suspensão/revogação de alvarás para eventos até 31/01/2021, possui natureza eminentemente temporal e emergencial. Ultrapassado o período crítico, bem como encerrada a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) e desconstituído o pano de fundo normativo que sustentava a urgência coletiva, a demanda perde sua função prática.

Trata-se, por conseguinte, do cerne estruturante do interesse de agir: a imprescindibilidade de que o provimento jurisdicional se revele, simultaneamente, necessário e adequado à tutela concreta do bem da vida pretendido, considerado o contexto fático-jurídico atual.

Em outras palavras, a jurisdição somente se legitima quando a decisão judicial é capaz de produzir resultado útil e efetivo no plano da realidade presente, não se justificando a persecução processual quando ausente aptidão prática para satisfazer a pretensão deduzida.

A jurisprudência dos tribunais tem reconhecido o encerramento da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) como um marco para a cessação de medidas de urgência e restrições impostas durante a pandemia:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PANDEMIA. COVID-19. DISPONIBILIZAÇÃO E REUTILIZAÇÃO DE MÁSCARAS. PEDIDOS 1 E 2 DA INICIAL. O estabelecimento de critérios quanto ao tipo de máscara a ser utilizada, bem como seu reuso, com esteio em notas técnicas de âmbito nacional e regional se mostra pertinente a fim de se viabilizar ambiente de trabalho saudável e seguro aos trabalhadores. (...) PANDEMIA DA COVID-19. MUDANÇA NO CENÁRIO SANITÁRIO. ENCERRAMENTO DO ESTADO DE EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DE IMPORTÂNCIA NACIONAL. CESSAÇÃO PARCIAL DA EFICÁCIA DA TUTELA DE URGÊNCIA. Mitigada drasticamente a contaminação comunitária pelo vírus SARS-CoV-2 (Covid 19), desaparecem as premissas fáticas cruciais que animaram a adoção de medidas preventivas com o propósito de assegurar proteção à saúde dos trabalhadores. Adota-se como marco temporal da cessação parcial da eficácia da tutela de urgência a data de encerramento do estado de emergência de saúde pública de importância nacional (ESPIN), em 22/5/2022 (Portaria GM/MS nº 913/2022). Mantém-se, contudo, como medida necessária para evitar a propagação em ambiente tão sensível (não apenas para os empregados, mas também para os pacientes e demais transeuntes) como são os estabelecimentos hospitalares, a obrigatoriedade de afastamento laboral dos empregados sintomáticos ou positivamente testados para tal doença. (...)Recurso ordinário do autor conhecido e desprovido. Recurso ordinário do réu conhecido e parcialmente provido.    

(TRT-10 - ROT: 00008723720215100111, Relator: ANTONIO UMBERTO DE SOUZA JUNIOR, Data de Julgamento: 24/10/2024, 2ª Turma - Desembargador João Amilcar Silva e Souza Pavan)

Também se extraem do Supremo Tribunal Federal precedentes sobre a perda superveniente do objeto quando a norma ou a situação fática que a justificava deixa de existir. Embora não tratem diretamente da pandemia, os seguintes julgados ilustram o princípio aplicável ao seu caso:

Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Art. 1º do Decreto nº 10 .241, do Município de Atibaia - SP, que proíbe a comercialização de bebidas alcoólicas destiladas e o comércio e o consumo de qualquer bebida em recipiente de vidro nos locais de comemoração dos festejos de carnaval. 3. Arguição julgada prejudicada por perda superveniente do objeto. A norma impugnada era válida durante os festejos de carnaval do ano de 2023 e não produz mais efeitos . 4. Agravo regimental desprovido.

(STF - ADPF: 1044 SP, Relator.: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 03/05/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 09-05-2023 PUBLIC 10-05-2023)

Ementa Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Portaria Detran/GO nº 399/2015, arts. 1º, 4º, II e IV; e 5º. Normas estipuladoras de critérios e procedimentos para a realização de vistoria veicular no Estado de Goiás . Revogação expressa das normas impugnadas, após o ajuizamento da ação. Perda superveniente do objeto. Precedentes. Hipótese de prejudicialidade configurada . 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a extinção da vigência da norma impugnada ou a alteração substancial do seu conteúdo normativo, após a instauração do processo de controle concentrado de constitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Precedentes. 2 . Configuração de hipótese de extinção anômala do processo, sem resolução de mérito, por perda superveniente do objeto.

(STF - ADPF: 426 GO, Relator.: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 04/11/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 17/11/2021)

Com efeito, a sentença recorrida encontra-se em plena consonância com o regime estabelecido pelo Código de Processo Civil e com a orientação jurisprudencial consolidada segundo a qual não se justifica o exame do mérito quando o processo se torna destituído de utilidade prática, em razão da perda superveniente do objeto.

Nessa perspectiva, as medidas postuladas na ação originária, consistentes na intensificação de fiscalizações e na imposição de sanções administrativas, como a suspensão ou revogação de alvarás para eventos, estavam intrinsecamente vinculadas ao contexto excepcional da emergência sanitária decorrente da COVID-19. Uma vez encerrada a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), mediante a Portaria GM/MS nº 913/2022, esvaiu-se o suporte fático e jurídico que legitimava tais providências, tornando-se insubsistente a pretensão de sua manutenção.

Não obstante, em suas razões recursais, o município apelante sustenta que, embora reconheça o decurso do tempo e a modificação do panorama epidemiológico, subsistiria interesse em julgar o mérito para responsabilizar o ex-prefeito GIRVALDO ALBUQUERQUE DA SILVA, invocando uma suposta função “pedagógica e preventiva” do Judiciário.

Com a devida vênia, tal construção não se sustenta.

Ainda que o apelante manifeste o propósito de ver reconhecida eventual responsabilidade do ex-gestor, impõe-se rememorar um dos postulados estruturantes do processo civil: o provimento jurisdicional deve manter estrita correspondência com os limites objetivos e subjetivos da demanda.

Logo, o juiz não dispõe de liberdade para ampliar o espectro da controvérsia além daquilo que foi delimitado pelas partes na petição inicial e na contestação, sob pena de violação ao princípio da congruência e ao devido processo legal. Veja-se o disposto no Código de Processo Civil:

Art. 141. O juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte.

Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado.

Parágrafo único. A decisão deve ser certa, ainda que resolva relação jurídica condicional.

Assim, não é juridicamente possível transformar, por via recursal, uma Ação Civil Pública com preceito cominatório de obrigação de fazer, voltada à fiscalizações e atos administrativos em contexto pandêmico, em um processo de responsabilização pessoal do ex-prefeito, sob pena de ruptura do contraditório e da estabilização da demanda.

A responsabilização pessoal de ex-gestor por ilícitos administrativos, quando cabível, não se faz através de prosseguimento de Ação Civil Pública cuja utilidade material se esgotou; ela depende do enquadramento jurídico adequado, com causa de pedir e pedidos compatíveis, garantias processuais próprias e prova dirigida ao tipo sancionatório pretendido.

Por fim, destaca-se que o próprio MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, autor da ação coletiva, reconheceu a superveniência de circunstância fática e normativa apta a esvaziar a utilidade prática da demanda, postulando, expressamente, sua extinção. A sentença recorrida, ao acolher tal manifestação, limitou-se a aplicar, com rigor técnico, a disciplina do art. 485, VI, do Código de Processo Civil, reconhecendo a ausência superveniente de interesse processual.

Tal conclusão harmoniza-se com os princípios da economia processual, da efetividade da tutela jurisdicional e da razoável duração do processo, consagrada no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, evitando-se a perpetuação de demanda destituída de utilidade concreta e preservando-se a racionalidade do sistema processual.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, em consonância com o parecer ministerial, CONHEÇO da presente Apelação Cível e, no mérito, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a sentença de primeiro grau incólume.

Sem fixação de honorários.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator