APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0809833-09.2017.8.18.0140
APELANTE: MUNICIPIO DE TERESINA
APELADO: CREDI SHOP SA ADMINISTRADORA DE CARTOES DE CREDITO
Advogado(s) do reclamado: MOISES ANGELO DE MOURA REIS
RELATOR(A): Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

EMENTA

DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. DESCONSTITUIÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO FAVORÁVEL AO CONTRIBUINTE. AUSÊNCIA DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Apelação Cível interposta contra sentença que, nos autos de Ação Anulatória de Débito Fiscal, declarou a nulidade de decisão administrativa que reativou a cobrança de créditos tributários anteriormente extintos, mantendo o ato da então Secretária Municipal de Finanças que determinara a baixa e o arquivamento dos Autos de Infração nºs 2011/000344 e 2011/000345. O apelante sustenta a incompetência da autoridade que promoveu o arquivamento, a legalidade da retomada do processo administrativo e a impossibilidade de extensão de benefício fiscal a estabelecimento filial.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se a Administração Pública pode, no exercício da autotutela, desconstituir ato administrativo anterior que extinguiu créditos tributários e produziu efeitos concretos favoráveis ao contribuinte, sem a prévia instauração de processo administrativo assegurador do contraditório e da ampla defesa.

III. Razões de decidir

3. O objeto da demanda restringe-se à validade do ato administrativo que reativou a cobrança tributária, sendo vedado ao julgador ampliar a controvérsia para examinar o mérito material do benefício fiscal, sob pena de julgamento extra petita (art. 492 do CPC).

4. O ato que determinou a baixa e o arquivamento dos autos de infração constituiu decisão administrativa formal, eficaz e produtora de efeitos concretos, consolidando situação jurídica favorável à contribuinte.

5. Embora a Administração detenha o poder-dever de autotutela (Súmulas nºs 346 e 473/STF), a desconstituição de ato que já produziu efeitos concretos exige prévio processo administrativo, com observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, nos termos do art. 5º, LIV e LV, da CF/1988, conforme tese fixada pelo STF no Tema 138 da repercussão geral (RE 594.296/MG).

6. No caso, a decisão do novo Secretário Municipal de Finanças que declarou a nulidade do ato anterior e determinou a retomada do julgamento administrativo foi proferida de forma unilateral, sem instauração de procedimento prévio e sem oportunizar manifestação da interessada, o que caracteriza vício formal autônomo e suficiente para invalidar o ato.

7. Ainda que se alegue eventual vício de competência do ato anteriormente praticado, a Administração não está dispensada de instaurar regular processo administrativo antes de sua desconstituição, quando já produzidos efeitos concretos.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso conhecido e, em consonância com o parecer ministerial, desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento: “1. A Administração Pública deve instaurar prévio processo administrativo, com garantia do contraditório e da ampla defesa, antes de desconstituir ato administrativo que tenha produzido efeitos concretos favoráveis ao administrado. 2. É nulo o ato que reativa cobrança tributária anteriormente extinta sem a observância do devido processo legal.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, art. 492.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 594.296/MG, Rel. Min. Dias Toffoli (Tema 138); STF, Súmulas nºs 346 e 473; STJ, AgInt no RMS 68.180/MA, Segunda Turma, j. 16.05.2022.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 14/04/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE TERESINA/PI em face da sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina/PI, nos autos da Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada por CREDI SHOP S/A ADMINISTRADORA DE CARTÕES DE CRÉDITO, ora apelada.

A controvérsia tem sua origem no Decreto Municipal nº 5.273/2002 por meio do qual o Município de Teresina/PI concedeu à apelada o benefício fiscal de isenção de tributos e taxas municipais, incluindo o Imposto Sobre Serviços (ISS), pelo prazo de 10 (dez) anos, com início em 1º de agosto de 2002, com fundamento na Lei Municipal nº 2.528/1997. O benefício foi concedido para a atividade de administração de cartão de crédito.

Em 2011, a apelada foi submetida a procedimento de fiscalização pela Secretaria Municipal de Finanças, que resultou na lavratura dos Autos de Infração nº 2011/000344 e nº 2011/000345. A autuação baseou-se, fundamentalmente, nos argumentos de que o incentivo fiscal concedido ao estabelecimento matriz não seria extensível ao estabelecimento filial, efetivo prestador dos serviços, e que a empresa não mantinha registros fiscais e contábeis atualizados, descumprindo obrigações acessórias.

Inconformada, a apelada apresentou impugnação na via administrativa, julgada improcedente em primeira instância. Interposto recurso voluntário ao Conselho de Contribuintes do Município, este deliberou por sobrestar o julgamento e remeter os autos ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico - CONTEDE, órgão instituído pela Lei Municipal nº 2.528/1997 com atribuição de deliberar sobre a política de incentivos fiscais.

O CONTEDE, em reunião ordinária, por expressiva maioria de votos, manifestou-se favoravelmente à manutenção do benefício fiscal e à sua extensão ao estabelecimento filial. Com base nessa deliberação técnica, a então Secretária Municipal de Finanças, em 27 de dezembro de 2012, exercendo o poder-dever de autotutela e em juízo de retratação, determinou a baixa e o arquivamento dos autos de infração, comunicando a decisão à empresa e procedendo à extinção dos débitos.

Em 25 de setembro de 2013, o novo Secretário Municipal de Finanças, alegando nulidade absoluta dos atos praticados pela gestora anterior, proferiu despacho determinando a remessa dos autos ao Conselho de Contribuintes para novo julgamento, ato praticado de forma sumária, sem qualquer notificação prévia à empresa nem a instauração de procedimento contraditório. O Conselho de Contribuintes, então, retomou o julgamento e, por meio do Acórdão nº 14/2016, negou provimento ao recurso voluntário, cancelando o benefício fiscal e mantendo a exigibilidade dos créditos tributários.

A apelada ajuizou a presente Ação Anulatória, arguindo a nulidade do ato do segundo Secretário de Finanças por violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa. O pedido formulado na petição inicial é preciso e delimitado, dizendo respeito exclusivamente à anulação das decisões administrativas que reativaram a cobrança do tributo e a manutenção da decisão da primeira Secretária de Finanças que extinguiu os Autos de Infração nºs 2011/000344 e 2011/000345.

Na decisão de ID n. 25345352, o Juízo de primeiro grau deferiu tutela de urgência para suspender a exigibilidade do crédito tributário.

Após contestação do Município (ID n. 25345357), réplica da apelada (ID n. 25345681) e manifestação ministerial pela procedência do pedido (ID n. 25345697), sobreveio a sentença que julgou procedente o pleito autoral, declarando a nulidade da decisão administrativa que reativou a cobrança, por manifesta violação ao devido processo legal (ID n. 25345698).

Inconformado, o Município interpôs o presente recurso de apelação (ID n. 25345701), reiterando as teses defensivas da incompetência da primeira Secretária, a legalidade da retomada do processo pelo segundo Secretário, a competência exclusiva do Conselho de Contribuintes e a impossibilidade de extensão do benefício fiscal à filial.

A apelada apresentou contrarrazões pugnando pela manutenção integral da sentença (ID n. 25345704).

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso de apelação, com a manutenção integral da sentença recorrida (ID n. 30771791).

É o relatório.

VOTO

I. DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos objetivos e subjetivos de admissibilidade recursal, notadamente a legitimidade, o interesse e a tempestividade, conheço do recurso de apelação.

II. DO MÉRITO

A controvérsia devolvida a esta Corte é de contornos bem definidos e não comporta ampliação indevida de seu objeto.

A pretensão deduzida na petição inicial restringe-se à anulação das decisões administrativas que reativaram a cobrança de créditos tributários anteriormente extintos, com a consequente preservação do ato administrativo que determinou o arquivamento dos Autos de Infração nºs 2011/000344 e 2011/000345. Em nenhum momento se postulou pronunciamento jurisdicional acerca da correção, extensão ou alcance material do benefício fiscal concedido, tampouco sobre a legitimidade da isenção em relação a eventual estabelecimento filial.

Essa delimitação não é meramente formal, mas define os próprios limites da atividade jurisdicional. Nos termos do art. 492 do Código de Processo Civil, é vedado ao julgador proferir decisão de natureza diversa da pedida ou extrapolar os contornos objetivos da demanda. O exame do mérito substancial do incentivo fiscal, além de não requerido, desbordaria da causa de pedir e conduziria, inevitavelmente, a julgamento extra petita.

Mais que isso, a própria lógica jurídica das nulidades administrativas impõe contenção cognitiva. Reconhecido vício formal capaz de invalidar o ato que reativou a exigência tributária, torna-se juridicamente impróprio analisar o acerto ou desacerto de seu conteúdo material. O ato nulo não produz efeitos e não pode ser tomado como objeto válido de apreciação meritória, sob pena de contradição lógica e violação à coerência do sistema.

A sentença recorrida, com acerto técnico, limitou-se ao exame da regularidade do procedimento administrativo que culminou na desconstituição de situação jurídica favorável à contribuinte. É dentro desse mesmo marco que deve permanecer o julgamento recursal.

O ponto nuclear da controvérsia reside, portanto, em saber se a Administração Pública pode, no exercício da autotutela, desconstituir ato administrativo anterior, válido e eficaz, que produziu efeitos concretos na esfera jurídica do administrado, sem a instauração de prévio procedimento administrativo assegurador do contraditório e da ampla defesa.

A resposta do ordenamento jurídico é inequívoca.

Os incisos LIV e LV do art. 5º da Constituição Federal consagram garantias que irradiam seus efeitos não apenas sobre o processo judicial, mas igualmente sobre a atuação administrativa do Estado, sempre que desta resulte restrição, supressão ou agravamento da esfera jurídica do particular. O devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa constituem limites materiais inafastáveis à atuação estatal.

Embora o poder-dever de autotutela administrativa encontre assento nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, tal prerrogativa não se exerce de forma absoluta. Ao contrário, encontra limite precisamente nas garantias constitucionais do administrado, sobretudo quando o ato a ser revisto já produziu efeitos concretos e estabilizou situação jurídica favorável.

Essa compreensão foi definitivamente assentada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 594.296/MG, submetido ao regime da repercussão geral (Tema 138), cuja tese fixada dispõe que “ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo”.

Trata-se de precedente de observância obrigatória, nos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.

No caso concreto, a decisão proferida pela então Secretária Municipal de Finanças em 27 de dezembro de 2012, determinando a baixa e o arquivamento dos Autos de Infração nºs 2011/000344 e 2011/000345, consubstanciou ato administrativo formal, eficaz, produtor de efeitos concretos e lastreado em deliberação técnica do Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico - CONTEDE, órgão instituído pela Lei Municipal nº 2.528/1997 com atribuição específica para deliberar sobre a política de incentivos fiscais do Município (ID n. 25345342, p. 2/3).

Tal decisão produziu efeitos concretos e duradouros: extinguiu formalmente créditos tributários, consolidou situação jurídica favorável à contribuinte e gerou legítima expectativa de estabilidade e confiança na atuação estatal.

Não obstante, em 25 de setembro de 2013, o novo Secretário Municipal de Finanças, mediante despacho unilateral, declarou a nulidade absoluta dos atos praticados por sua antecessora e determinou a retomada do julgamento administrativo, sem qualquer instauração de procedimento prévio, sem notificação da interessada e sem lhe oportunizar manifestação sobre a alegada nulidade que diretamente a atingia (ID n. 25345343, p. 2).

A hipótese subsume-se, com precisão, à tese firmada no Tema 138 do STF: ato administrativo eficaz, produtor de efeitos concretos, foi desconstituído de forma sumária, à margem do devido processo legal. A nulidade dessa conduta é manifesta e prescinde de qualquer incursão no mérito das razões invocadas pela Administração.

Ressalta-se, nesse ponto, que o principal argumento recursal do Município, no sentido de que o ato da primeira Secretária seria nulo por incompetência, não afasta essa conclusão. Isso porque ainda que se admitisse, em tese, a existência de vício de competência, tal circunstância não dispensaria a observância do contraditório e da ampla defesa antes da desconstituição do ato.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é clara ao afirmar que a existência de efeitos concretos impõe, por si só, a instauração de procedimento administrativo regular, mesmo quando se cogita de nulidade originária. Confira-se:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDORA PÚBLICA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR . EXONERAÇÃO QUE DEVE SER PRECEDIDA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. TEMA 138. 1. A administração pública pode rever seus atos ilegalmente praticados . Entretanto, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de processo administrativo, assegurado o contraditório e a ampla defesa (RE 594.296-RG – Tema 138). 2. Inaplicável o art . 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3 . Agravo interno a que se nega provimento. (STF - AgR ARE: 1242163 MT - MATO GROSSO 0011151-29.2013.8 .11.0000, Relator.: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 21/02/2020, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-047 06-03-2020).

Em igual sentido há jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. AGENTE PENITENCIÁRIO TEMPORÁRIO . EXONERAÇÃO ANTES DO TÉRMINO DO CONTRATO. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. VIOLAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OCORRÊNCIA . TESE DE REPERCUSSÃO GERAL N. 138 FIXADA NO RE N. 594.296 . AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. No caso dos autos, a parte ora agravada sustentou ter sido exonerada de cargo de agente penitenciário temporário, antes do tempo previsto em processo seletivo, sob o fundamento de que não tinha ensino superior e de que o diploma apresentado era falso. Ela defendeu a nulidade desse ato de exoneração por não ter sido precedido de processo administrativo, no qual poderia demonstrar tanto a veracidade de seus documentos bem como a conclusão de curso de pós-graduação . 2. O Tribunal de origem reconheceu que a exoneração ocorreu sem prévio processo administrativo. Porém, não declarou a ilegalidade do ato impugnado pelo mandado de segurança ao ressaltar que a exoneração se deu com base em regra prevista no edital e porque o vínculo entre a Administração Pública e o recorrente tinha natureza precária. 3 . A decisão ora impugnada deu provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança ao declarar que a Administração Pública não tinha a prerrogativa de exonerar o recorrente antes do término do contrato administrativo, tal como poderia fazer por critério de conveniência se o vínculo entre as partes fosse consequente de um (a) cargo/função de confiança. Para tanto, asseverou que o caso dos autos deve observar a Tese n. 138 de Repercussão Geral, segundo a qual: "Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo". 4 . Não se ignora que o Poder Público estadual pode realizar a exoneração dos servidores públicos temporários que tenham apresentado documentos com irregularidades durante o processo seletivo nos termos do edital. Contudo, a aferição dessa possível mácula não foi realizada nos termos do devido processo legal. Percebe-se, dos termos do parecer do Ministério Público do Estado do Maranhão, que a Administração Pública primeiro exonerou o servidor público temporário para depois intimar para apresentação de defesa. Ora, o que deveria ser decisão final foi, na verdade, um ato inicial/intermediário . Em outras palavras, a exoneração foi precedida da apuração de irregularidade. 5. Pela necessidade de prévia instauração de processo administrativo, com garantia do contraditório e da ampla defesa, antes da anulação de um ato administrativo que gerou efeitos concretos em favor de particular, os seguintes precedentes do STJ: AgInt no AREsp 1358481/CE, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5), PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/11/2021, DJe 24/11/2021; RMS 66 .854/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021. 6. Agravo interno não provido . (STJ - AgInt no RMS: 68180 MA 2022/0004326-1, Data de Julgamento: 16/05/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/05/2022).

Dessa forma, o vício que contamina o ato impugnado é autônomo e suficiente: a supressão do devido processo legal na desconstituição de situação jurídica consolidada.

A ausência de notificação prévia e de oportunidade de manifestação compromete não apenas o contraditório em sua dimensão formal, mas também os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, que informam a relação entre Administração e administrado e vedam comportamentos estatais inesperados, unilaterais e desestabilizadores.

A sentença recorrida examinou com precisão o objeto da demanda e fundamentou-se em razão jurídica suficiente e vinculante. Reconheceu a nulidade do ato administrativo que reativou a cobrança tributária sem a observância do devido processo legal, mantendo hígida a decisão administrativa anterior que extinguiu os débitos.

Não se mostra necessário, nem juridicamente pertinente, o exame do mérito relativo à extensão do benefício fiscal, seja porque não integrou o pedido, seja porque a lógica das nulidades impede a apreciação do conteúdo de ato inválido, seja, ainda, em respeito ao princípio da não surpresa e aos limites objetivos da lide.

Dessa forma, por todos os fundamentos supramencionados, a manutenção da sentença em todos os seus termos é medida que se impõe.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, VOTO pelo CONHECIMENTO e NÃO PROVIMENTO do recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença por seus próprios termos e fundamentos.

É como voto.

DECISÃO

Acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): MARIA DO ROSARIO DE FATIMA MARTINS LEITE DIAS, PEDRO DE ALCANTARA DA SILVA MACEDO e SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, HUGO DE SOUSA CARDOSO.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 16 de abril de 2026.

Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

Relatora