APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800790-35.2018.8.18.0036
APELANTE: MUNICIPIO DE BENEDITINOS
Advogado(s) do reclamante: MAIRA CASTELO BRANCO LEITE DE OLIVEIRA CASTRO
APELADO: CLEANTO JOSE ALVES DA SILVA
Advogado(s) do reclamado: EDCARLOS JOSE DA COSTA
RELATOR(A): Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO AO ERÁRIO. DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 14.230/2021. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Município de Beneditinos contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada contra ex-Presidente da Câmara Municipal. A ação alegava não pagamento de 13º salário e não recolhimento de contribuições previdenciárias, resultando em retenção de valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) pela Receita Federal e registro no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC). A sentença de primeiro grau reconheceu a materialidade do ilícito e o dano ao erário, mas afastou a comprovação do dolo específico exigido para a configuração do ato de improbidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se a conduta do ex-Presidente da Câmara Municipal, de não efetuar o pagamento do 13º salário e não recolher as contribuições previdenciárias, bem como de não apresentar a Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social (GFIP) no prazo legal, configura ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, nos termos do art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, e se houve a comprovação do dolo específico do agente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 promoveu alterações significativas na Lei de Improbidade Administrativa, passando a exigir, para a configuração de todos os atos de improbidade (arts. 9º, 10 e 11 da LIA), a comprovação do dolo específico do agente público, afastando a possibilidade de responsabilização por culpa ou dolo genérico, conforme art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º da LIA.

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), em regime de repercussão geral, firmou tese vinculante que exige a comprovação de responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, e estabeleceu a aplicação da Lei nº 14.230/2021 aos atos culposos praticados na vigência da lei anterior, desde que sem condenação transitada em julgado, com a necessidade de análise do dolo por parte do juízo competente.

5. Embora a materialidade do ilícito (omissão na apresentação da GFIP) e o dano ao erário (R$ 712,21 referentes a atualização monetária, juros e multa, além do registro no CAUC) tenham sido reconhecidos pela sentença de primeiro grau, não há nos autos elementos probatórios que demonstrem que o agente agiu com a vontade livre e consciente de causar o dano patrimonial ou a restrição no CAUC.

6. A omissão na entrega da GFIP e no recolhimento das contribuições, ainda que configure uma ilegalidade e uma violação de dever funcional, gerando encargos financeiros ao Município, não foi acompanhada de provas que evidenciem a intenção deliberada de lesar o erário ou de obter proveito indevido para si ou para terceiros.

7. A jurisprudência do STF (ARE 1436192 SP) reitera que a ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba, sendo indispensável a demonstração do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, para responsabilizar o agente público por ato de improbidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso de Apelação desprovido, mantendo-se incólume a sentença de primeiro grau que julgou improcedente o pedido formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa.

9. "A configuração de ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico do agente público, consubstanciado na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera irregularidade, ilegalidade, negligência ou imperícia, mesmo que resultem em dano ao patrimônio público."

DISPOSITIVOS RELEVANTES CITADOS: Lei nº 8.429/1992, art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, art. 10, caput e X; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 12.810/2013; CF/1988, art. 5º, XXXVI. JURISPRUDÊNCIA RELEVANTE CITADA: STF, ARE 843989 (Tema 1.199); STF, ARE 1436192 SP.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 13/03/2026 a 20/03/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE BENEDITINOS (Id. 23752369) contra a r. Sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Altos (Id. 23752368), que julgou improcedente o pedido formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em desfavor de CLEANTO JOSÉ ALVES DA SILVA, ex-Presidente da Câmara Municipal de Beneditinos.

Na origem, o Município de Beneditinos ajuizou a presente Ação Civil Pública alegando que o Apelado, no exercício da Presidência da Câmara Municipal, não efetuou o pagamento do 13º salário referente ao ano de 2017 a seus servidores e funcionários, tampouco recolheu as contribuições previdenciárias correspondentes. Aduziu que a Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social (GFIP) foi gerada apenas em 10/07/2018, com valor zerado para o 13º salário de 2017. Tal conduta teria resultado no bloqueio de R$ 9.693,98 (nove mil, seiscentos e noventa e três reais e noventa e oito centavos) da conta bancária do Município pela Receita Federal, sendo R$ 8.981,17 (oito mil, novecentos e oitenta e um reais e dezessete centavos) referentes às contribuições previdenciárias e R$ 712,21 (setecentos e doze reais e vinte e um centavos) a título de atualização monetária, juros e multa. Além disso, o Município teria sido registrado no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC), o que impediu o acesso a transferências voluntárias. Inicialmente, a conduta foi enquadrada no art. 11, inciso II, da Lei nº 8.429/92 (redação original).

O Apelado, em sua defesa preliminar (Id. 23752323) e contestação (Id. 23752349), arguiu a ausência de dolo, sustentando que o envio da GFIP "Sem movimento" para o 13º salário de 2017 era facultativo até o ano anterior e que, ao tomar conhecimento da pendência, providenciou a regularização. Alegou que o bloqueio da conta municipal decorreu de outras pendências graves do executivo e que o prefeito agiu de má-fé ao efetuar o desconto do valor em dezembro de 2018, sendo que a Câmara realizou a devida compensação.

O Ministério Público de primeiro grau, em sua manifestação (Id. 23752334), solicitou informações à Receita Federal para esclarecer os fatos. A Receita Federal, em resposta (Id. 23752344), informou que o ocorrido foi uma retenção do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e não um bloqueio, com base na Lei nº 12.810/2013, devido à não apresentação da GFIP no prazo legal, e que o valor foi estimado pela média das últimas 12 competências.

Diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, o Município Apelante apresentou aditamento à inicial (Id. 23752358), readequando a conduta do Apelado ao art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/92, que tipifica o ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, consistente em "agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público", e reiterou a alegação de dolo específico.

A Sentença de primeiro grau (Id. 23752368) julgou improcedente o pedido. Reconheceu a materialidade do ilícito na conduta de deixar de gerar a GFIP no prazo legal, ocasionando a retenção pela Receita Federal e o dano de R$ 712,21 (setecentos e doze reais e vinte e um centavos), referente a atualização monetária, juros e multa. Contudo, a magistrada entendeu que não restou comprovado o dolo específico necessário à caracterização do ato de improbidade, conforme a nova redação da LIA e o entendimento firmado no Tema 1.199 do STF, classificando a conduta como mera violação de dever funcional ou culpa grave, insuficientes para configurar improbidade.

Irresignado, o Município de Beneditinos interpôs o presente Recurso de Apelação (Id. 23752369), buscando a reforma da sentença. Em suas razões, o Apelante reitera que a conduta do Apelado foi dolosa, com a finalidade específica de lesar o patrimônio municipal, e que a ausência de recolhimento de contribuições previdenciárias e o registro no CAUC configuram ato doloso de improbidade administrativa, citando precedentes jurisprudenciais.

O Ministério Público de Segundo Grau, em seu parecer (Id. 29855728), manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso de apelação, alinhando-se à fundamentação da sentença de primeiro grau quanto à ausência de comprovação do dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021 e pelo Tema 1.199 do STF.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.

Cinge-se a controvérsia recursal em verificar se a conduta do Apelado, ex-Presidente da Câmara Municipal de Beneditinos, de não efetuar o pagamento do 13º salário de 2017 aos servidores e de não recolher as contribuições previdenciárias correspondentes, bem como de não apresentar a GFIP no prazo legal, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, nos termos do art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei nº 14.230/2021.

A Lei nº 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, notadamente no que concerne ao elemento subjetivo exigido para a configuração dos atos de improbidade. Com a nova redação, o art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, da LIA, passou a exigir, para todos os tipos de improbidade (arts. 9º, 10 e 11), a comprovação do dolo específico, afastando a possibilidade de responsabilização por culpa ou dolo genérico.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), em regime de repercussão geral, firmou a seguinte tese:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

 (...) 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14 .230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(STF - ARE: 843989 PR, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022) (grifo nosso)

Tal entendimento vinculante exige que, para a condenação por ato de improbidade, seja demonstrada a "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (art. 1º, § 2º, LIA). A mera irregularidade ou ilegalidade, mesmo que decorrente de negligência ou imperícia, não é suficiente para caracterizar a improbidade.

No caso dos autos, a Sentença de primeiro grau reconheceu a materialidade do ilícito e o dano ao erário, consubstanciado nos R$ 712,21 (setecentos e doze reais e vinte e um centavos) referentes a atualização monetária, juros e multa, decorrentes da omissão do Apelado em apresentar a GFIP no prazo legal. A Receita Federal, em sua resposta ao ofício (Id. 23752344), expôs que a retenção do FPM ocorreu devido à não apresentação da GFIP para a competência 13/2017, 11/2018, 10/2018 e 07/2018 e que o valor foi estimado (da competência 13/2017) com base na média das últimas 12 competências, conforme a Lei nº 12.810/2013.

Contudo, a questão central reside na comprovação do dolo específico. O Município Apelante argumenta que a conduta do Apelado foi praticada com "finalidade específica e com animus de agir de forma desonesta", gerando severas perdas ao erário e a anotação desfavorável no CAUC.

Entretanto, a análise dos autos não revela elementos probatórios que demonstrem que o Apelado agiu com a vontade livre e consciente de causar o dano patrimonial ou a restrição no CAUC. A omissão na entrega da GFIP e no recolhimento das contribuições, embora configure uma ilegalidade e uma violação de dever funcional, gerando encargos financeiros ao Município, não foi acompanhada de provas que evidenciem a intenção deliberada de lesar o erário ou de obter proveito indevido para si ou para terceiros.

A jurisprudência dos Tribunais Superiores, após a Lei nº 14.230/2021, tem sido rigorosa na exigência do dolo específico. A mera irregularidade ou a culpa grave na gestão, que antes poderiam configurar improbidade por violação a princípios (art. 11, caput, LIA na redação anterior), não são mais suficientes. A conduta do Apelado, embora reprovável e causadora de prejuízo, parece se enquadrar mais em uma falha de gestão, negligência ou imperícia, que, sob a égide da nova LIA, não caracterizam o elemento subjetivo necessário para a improbidade administrativa.

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO . ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária . 2. Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provimento .

(STF - ARE: 1436192 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETR¿¿NICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023)

Ainda que a omissão tenha gerado consequências financeiras e administrativas negativas para o Município, a ausência de prova inequívoca do dolo específico, ou seja, da intenção deliberada do agente de produzir o resultado ilícito ou de agir com má-fé, impede a subsunção da conduta ao tipo do art. 10 da LIA.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao Recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE BENEDITINOS, mantendo-se incólume a Sentença de primeiro grau que julgou improcedente o pedido formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa.

 É como voto.

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

Teresina, 21/03/2026