APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0820982-60.2021.8.18.0140
APELANTE: LC TRANSPORTE ESCOLAR LTDA
Advogado(s) do reclamante: JOAQUIM CALDAS NETO
APELADO: MUNICIPIO DE NAZARIA
Advogado(s) do reclamado: PEDRO VICTOR MIRANDA DE OLIVEIRA
RELATOR(A): Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE ESCOLAR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. NOTAS FISCAIS SEM ATESTE E SEM EMPENHO. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. REVELIA DA FAZENDA PÚBLICA. INAPLICABILIDADE DA PRESUNÇÃO DE VERACIDADE. INTERESSE PÚBLICO E INDISPONIBILIDADE DO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta por MARVÃO SERVIÇOS LTDA contra sentença que julgou improcedente Ação de Cobrança ajuizada em face do Município de Nazária, na qual se pleiteava o pagamento de R$ 332.920,00, referente a duas notas fiscais relativas aos meses de setembro e outubro de 2017, vinculadas ao Contrato Administrativo nº 15/2017/PMN/PI, cujo objeto consistia na prestação de serviços de transporte escolar. O magistrado julgou a improcedência na ausência de comprovação da efetiva execução dos serviços, notadamente pela inexistência de notas de empenho e de ateste de recebimento nas notas fiscais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a juntada do contrato administrativo e de notas fiscais desacompanhadas de ateste de recebimento e de notas de empenho é suficiente para comprovar a efetiva prestação dos serviços e ensejar a condenação do ente público; (ii) estabelecer se a revelia da Fazenda Pública implica presunção de veracidade dos fatos narrados pelo autor e autoriza o reconhecimento de enriquecimento ilícito da Administração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 373, I, do CPC impõe ao autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, cabendo-lhe demonstrar a efetiva prestação dos serviços contratados como condição para o surgimento do dever de pagamento pela Administração.

4. A apresentação do contrato administrativo comprova a existência de vínculo jurídico, mas não evidencia, por si só, a execução do objeto contratual.

5. Notas fiscais desacompanhadas de ateste de recebimento, liquidação da despesa por servidor competente ou notas de empenho configuram documentos unilaterais e não comprovam, isoladamente, a efetiva prestação dos serviços.

6. A parte autora, mesmo instada a especificar provas, declina da produção probatória, assumindo o risco processual decorrente da fragilidade do conjunto documental.

7. A revelia da Fazenda Pública não produz presunção de veracidade quando a controvérsia envolve direitos indisponíveis, nos termos do art. 345, II, do CPC, especialmente em demandas que impactam o erário.

8. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça afasta os efeitos materiais da revelia em face da Fazenda Pública, sendo mantido íntegro o ônus probatório do autor quanto ao fato constitutivo do direito alegado (AgInt no AREsp 2001964/SP).

9. A vedação ao enriquecimento ilícito da Administração pressupõe a comprovação inequívoca do proveito auferido, inexistente no caso diante da ausência de prova da execução dos serviços de transporte escolar.

10. A proteção ao interesse público e a indisponibilidade do patrimônio público impedem a condenação do ente municipal com base exclusiva em revelia e documentos desprovidos de comprovação da liquidação da despesa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. Incumbe ao autor comprovar a efetiva prestação de serviços contratados com a Administração Pública, sendo, portanto, insuficientes contrato e notas fiscais desacompanhadas de ateste de recebimento ou de liquidação da despesa.

2. A revelia da Fazenda Pública não gera presunção de veracidade dos fatos quando a demanda versa sobre direitos indisponíveis e envolve recursos do erário.

3. A vedação ao enriquecimento ilícito da Administração exige prova inequívoca do proveito obtido, não se presumindo a partir da mera emissão de notas fiscais.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV, e art. 127, caput; CPC, arts. 344, 345, II, 373, I, 1.009 e 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada: TJPI, Apelação Cível nº 0000219-73.2011.8.18.0091, Rel. Des. Edvaldo Pereira de Moura, 5ª Câmara de Direito Público, j. 05.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 2001964/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 03.04.2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 06/03/2026 a 13/03/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

 Apelação Cível interposta por MARVÃO SERVIÇOS LTDA (anteriormente denominada LC TRANSPORTE ESCOLAR LTDA) contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina-PI (ID 26231928), que julgou improcedentes os pedidos formulados em face do MUNICÍPIO DE NAZÁRIA nos autos de Ação de Cobrança.

A pretensão inicial visava o pagamento de R$ 332.920,00 (trezentos e trinta e dois mil e novecentos e vinte reais) decorrentes do inadimplemento de duas notas fiscais (nº 00002241 e nº 00002242) referentes aos meses de setembro e outubro de 2017, vinculadas ao Contrato Administrativo nº 15/2017/PMN/PI, cujo objeto era a execução de serviços de transporte escolar.

Irresignada, a parte autora interpôs recurso de apelação (ID 26231930), e sustentou a existência de lastro probatório suficiente (contrato e notas fiscais) e a impossibilidade de o ente público locupletar-se indevidamente de serviços efetivamente prestados. Em sede de memoriais (ID 28289494), reforçou a tese da revelia da Fazenda Pública e a necessidade de inversão do ônus da prova ante a inércia municipal.

O Município de Nazária, embora devidamente citado e intimado, não apresentou contestação na origem nem contrarrazões em sede recursal, conforme certificado nos autos.

A Procuradoria de Justiça, em parecer (ID 27753110), devolveu os autos sem manifestação de mérito por entender que não há interesse público primário que justificasse sua intervenção.

É o relatório.

VOTO

I – JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

De início, conheço do presente RECURSO, porque presente a regularidade formal, sendo interposto por parte legítima, tempestivamente e com preparo regular, atendendo aos requisitos do art. 1.009 e seguintes do CPC.

II – MÉRITO

1. Da Comprovação do Serviço e do Dever de Adimplir

1.1. Argumentação do Apelante

O apelante sustenta que a documentação acostada é robusta o suficiente para comprovar a relação jurídica e o cumprimento das obrigações contratuais, e, portanto, não pode o Judiciário exigir do particular provas internas da administração. Veja-se:

"Contudo, tal afirmação de que haveria uma deficiência no contesto probatório não deve prosperar, tendo em vista que em sede de inicial foi comprovado que houve o firmamento do contrato de prestação de serviços, bem como o seu efetivo cumprimento. No Pregão Presencial SRP nº 034/2016/PMT/MA, a assinatura do contrato ocorreu em 06 de março de 2017, tendo por objeto a contratação de empresa especializada para execução dos serviços de transporte escolar para atender a Secretaria Municipal de Educação de Nazária/PI. O Contrato Administrativo nº 15/2017/PMN/PI estipulou o valor de R$ 297.220,00 mensais, com valor estimado para a vigência do contrato de R$ 2.972.200,00. " (ID 26231930)

1.2. Manifestação do Apelado

O Município de Nazária permaneceu inerte, e deixou de apresentar contrarrazões.

1.3. Manifestação do Ministério Público

A Procuradoria de Justiça não se manifestou sobre o mérito da demanda.

“Da análise dos autos, verifica-se que a questão debatida na demanda originária não se insere nas hipóteses previstas no art. 127, caput da CF/88, bem como nos arts. 176 e 178, incisos I a III, do Código de Processo Civil. Assim, o Ministério Público Superior devolve os autos sem exarar manifestação, ante a ausência de interesse público que justifique sua intervenção.” (ID 27753110)

1.4. Trecho da Sentença de Primeiro Grau

O juízo de origem apresentou como fundamento a ausência de notas de empenho ou recibos assinados nas faturas, in verbis:

"De início, em que pese a revelia do ente público, por se tratar de verbas públicas, há a incidência do art. 345, II, do CPC, ou seja, não se aplica a presunção de veracidade dos fatos narrados na inicial. Nesse contexto, decreto a revelia do réu, mas não a presunção de veracidade dela decorrente. Vista a referida questão preliminar, entendo, no mérito, que o feito deve ser julgado improcedente. A parte autora apenas anexou junto à inicial o contrato administrativo e as notas fiscais sem qualquer assinatura do recebimento, sem notas de empenho. Desse modo, não trouxe aos autos a parte demandante qualquer prova de que o serviço foi efetivamente realizado, de modo que é inviável a procedência da presente ação de cobrança. O dever da Administração Pública surge com a efetiva prestação do serviço, ônus do autor, nos termos do art. 373, inc. I, do CPC." (ID 26231928)

Analisando detidamente o acervo probatório à luz das normas de distribuição do ônus da prova e da instrução processual, observa-se que a pretensão autoral carece de suporte fático-probatório mínimo para ensejar a condenação do ente público.

O sistema processual civil brasileiro, no art. 373, I, estabelece que incumbe ao autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito. No caso em tela, a parte autora limitou-se a colacionar o instrumento contratual e notas fiscais eletrônicas.

O contrato administrativo anexado aos autos comprova, por certo, a existência de um vínculo jurídico bilateral e sinalagmático entre as partes. Todavia, a prova da execução do objeto — estágio necessário para gerar o dever de pagamento pela Administração — repousa exclusivamente em notas fiscais que, no contexto apresentado, configuram-se como documentos de produção unilateral no que tange à afirmação da prestação do serviço.

Sem o respectivo “ateste” de recebimento, liquidação da despesa por servidor competente, notas de empenho, ou mesmo outras provas da fiel execução dos serviços, tais documentos não possuem o condão de certificar, por si sós, que o transporte escolar foi efetivamente realizado.

Ressalte-se ainda que, durante a fase de instrução, a parte autora foi instada a se manifestar acerca da produção de provas, tendo expressamente declinado de tal faculdade por diversas vezes, conforme se extrai dos IDs 26231915 e 26231918.

Nesse ponto, reforço que a jurisprudência deste egrégio Tribunal reconhece a necessidade de bastante comprovação dos fatos constitutivos pelo autor, fato já mencionadado alhures. Senão vejamos:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO. AUSÊNCIA DE PROVAS . COMPETE AO AUTOR COMPROVAR FATO CONSTITUTIVO DO SEU DIREITO. CPC, ART. 373, I. 1 . Não comprovada a prestação dos serviços, não se pode condenar o Município ao pagamento dos valores correspondentes. 2. Na hipótese, caberia ao autor demonstrar o efetivo serviço prestado nos meses alegados, o que não ocorreu, portanto, o Apelado não se desincumbiu do ônus processual previsto no art. 373, I 3 . Apelo conhecido e provido.

(TJ-PI - Apelação Cível: 0000219-73.2011.8 .18.0091, Relator.: Edvaldo Pereira De Moura, Data de Julgamento: 05/08/2022, 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

In casu, a prova da prestação de serviços de transporte escolar comportaria um vasto campo probatório que não foi explorado, como a inquisição de testemunhas (diretores de escolas ou pais de alunos), a apresentação de planilhas de rotas assinadas ou até mesmo registros audiovisuais da circulação dos veículos.

Ao optar pelo julgamento antecipado e declarar que não possui mais provas a produzir, a apelante assumiu o risco processual decorrente da fragilidade de seu conjunto documental. O princípio da supremacia do interesse público e a indisponibilidade do erário impedem que a revelia do ente público, por si só, gere o dever de pagamento de valores vultosos sem a demonstração cabal da contrapartida laboral, sob pena de violar o regime jurídico-administrativo.

Portanto, diante de um arcabouço probatório que não ultrapassou a barreira da prova documental unilateral e estática, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

2. Da Revelia e do Enriquecimento Ilícito

2.1. Argumentação do Apelante

Em sede de memoriais, o apelante reforçou que a inércia do Município deve ser sopesada em conjunto com as provas documentais apresentadas.

"Importa realçar, ainda, que o Município de Nazária, embora regularmente intimado para apresentar contrarrazões, deixou transcorrer in albis o prazo legal, permanecendo absolutamente inerte. Essa circunstância gera consequências jurídicas relevantes para a análise do caso concreto. Consoante disciplina o art. 344 do CPC, 'se o réu não contestar a ação, reputar-se-ão verdadeiros os fatos afirmados pelo autor', salvo hipóteses legais excepcionais, que não se aplicam ao caso em tela. Embora se trate de ente público, a jurisprudência pacífica do STJ reconhece que a revelia também se aplica à Fazenda Pública, produzindo efeitos materiais quando presentes os pressupostos legais. No âmbito no caso concreto, a ausência de apresentação de Contestação e Contrarrazões evidencia a falta de impugnação específica às alegações deduzidas na Apelação, reforçando a sua plausibilidade e retirando do Município a oportunidade de contraditório efetivo. Cumpre lembrar que o contraditório, previsto no art. 5º, LV, da Constituição Federal, não pode ser interpretado como mera faculdade de manifestação, mas sim como um dever de colaboração processual. A omissão do Município, portanto, acarreta não apenas a preclusão temporal, mas também a consolidação dos fatos narrados pela parte Autora." (ID 28289494)

2.2. Manifestação do Apelado

O Município de Nazária manteve-se inerte.

2.3. Manifestação do Ministério Público

A Procuradoria de Justiça não se manifestou sobre este ponto.

2.4. Trecho da Sentença de Primeiro Grau

"Em que pese a revelia do ente público, por se tratar de verbas públicas, há a incidência do art. 345, II, do CPC, ou seja, não se aplica a presunção de veracidade dos fatos narrados na inicial. Nesse contexto, decreto a revelia do réu, mas não a presunção de veracidade dela decorrente." (ID 26231928)

No que concerne à aplicação dos efeitos da revelia em face do ente público e à alegação de enriquecimento ilícito da Administração, a insurgência recursal não merece prosperar, devendo então ser mantido o entendimento exarado pelo juízo de primeiro grau. Explico.

A aplicação da revelia contra a Fazenda Pública possui contornos específicos delineados pelo ordenamento processual civil.

O artigo 345, inciso II, do CPC, é peremptório ao estabelecer que a revelia não produz o efeito de presunção de veracidade dos fatos se o litígio versar sobre direitos indisponíveis.

Tratando-se de cobrança que impacta diretamente o erário e o patrimônio público, opera-se a proteção ao interesse da coletividade, o que impede que a mera inércia do gestor municipal resulte na procedência automática de pedidos de pagamento desacompanhados de prova cabal da contraprestação.

A tese do apelante de que a revelia consolidaria os fatos narrados na inicial (ID 28289494) colide com a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que orienta que, contra o ente público, os efeitos materiais da revelia são mitigados. Veja-se:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONVÊNIO FIRMADO ENTRE A PARTE AUTORA E O ENTE MUNICIPAL PARA MANUTENÇÃO DE CRECHES . AFASTADA A REVELIA DO MUNICÍPIO. INTERESSSE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO DO JULGADO ESTADUAL. DEFICIENTE FUNDAMENTAÇÃO DO APELO NOBRE . SÚMULA 284/STF. FALTA DE CUMPRIMENTO INTEGRAL DO DISPOSTO PELO CONVÊNIO FIRMADO PARA O RECEBIMENTO DOS REPASSES FINANCEIROS. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 7/STJ . DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADO. (...) 2. A par da falta de rigor com que a recorrente expôs o seu inconformismo, não deixando claro de que forma o aresto estadual teria violado o tema inserto no art. 344 do CPC, é de se constatar que a Corte a quo não se afastou da jurisprudência deste Superior Tribunal, firme no sentido de que "não incidem os efeitos da revelia em face da Fazenda Pública, visto que seus bens e direitos são considerados indisponíveis. Assim, cabe à parte autora comprovar o fato constitutivo do direito alegado ." ( AR 5.407/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, DJe de 15/5/2019). 3. A desconstituição das premissas lançadas pela instância ordinária, segundo as quais não restou comprovado o cumprimento integral do disposto pelo convênio firmado para o recebimento dos repasses financeiros, demandaria o reexame de matéria de fato, procedimento que, em sede especial, encontra óbice na Súmula 7/STJ . 4. O recurso especial não comporta trânsito pela alínea c do permissivo constitucional, sendo certo que não foram atendidas as exigências dos arts. 1.029, § 1º, do CPC e 255, § 1º, do RISTJ . Com efeito, a parte recorrente não procedeu ao necessário cotejo analítico entre os julgados, deixando de evidenciar o ponto em que os acórdãos confrontados, diante da mesma base fática, teriam adotado a alegada solução jurídica diversa. 5. Agravo interno não provido.

(STJ - AgInt no AREsp: 2001964 SP 2021/0327093-5, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 27/03/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 03/04/2023)

Assim, a ausência de contestação ou contrarrazões não desonera o autor do ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, especialmente no que tange à efetiva execução de serviços contratuais. O silêncio do Município de Nazária não supre a ausência do "ateste" de execução nas notas fiscais, tampouco valida documentos que carecem de chancela da fiscalização administrativa.

Quanto à alegada vedação ao enriquecimento ilícito, tal princípio pressupõe, necessariamente, a comprovação inequívoca do proveito obtido pela Administração à custa do particular.

No presente caso, como a parte autora não logrou êxito em demonstrar — por meio de provas testemunhais, relatórios aprovados ou registros de circulação — que os serviços de transporte escolar foram efetivamente usufruídos pelo Município no período pleiteado. Não há que se falar em locupletamento indevido.

Admitir o pagamento baseado exclusivamente na revelia e em notas fiscais sem prova de liquidação seria, em última análise, autorizar uma lesão ao erário, invertendo a lógica da moralidade e da legalidade que regem a despesa pública.

Contudo, agiu com acerto o magistrado, ao decretar a revelia do réu sem, contudo, aplicar a presunção de veracidade (ID 26231928), uma vez que o arcabouço probatório apresentado pela apelante mostrou-se frágil e insuficiente para superar a barreira da indisponibilidade do interesse público.

III – DISPOSITIVO

Ante o exposto, e em consonância com os fundamentos acima delineados, VOTO pelo CONHECIMENTO e IMPROVIMENTO do presente recurso de APELAÇÃO, sendo mantida a sentença de primeiro grau (ID 26231928) em todos os seus termos e fundamentos.

Considerando o desprovimento do recurso e em observância ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais anteriormente fixados em 10% para 12% (doze por cento) sobre o valor da causa, mantendo-se a condenação da parte apelante.

É como voto.

Desembargador Pedro de Alcântara da Silva Macêdo

Relator