APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) -0800221-47.2017.8.18.0043

APELANTE: FRANCISCO DAS CHAGAS SOUZA PAIVA 
Advogado do(a) APELANTE: THIAGO FRANCISCO DE OLIVEIRA MOURA - PI13531-A

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
 
RELATOR(A): Desembargador AGRIMAR RODRIGUES DE ARAÚJO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. RETROATIVIDADE DA NORMA MATERIAL MAIS BENÉFICA. EXIGÊNCIA DE DOLO. AUSÊNCIA DE PROVA DE DOLO ESPECÍFICO. RELATÓRIO DO TCE/PI E IRREGULARIDADES FORMAIS. INSUFICIÊNCIA PARA CONDENAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

    I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que, em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, o condenou por atos previstos nos arts. 10, VIII, IX e XI, e 11, caput, I e II, da Lei nº 8.429/1992 (redação original), em razão de despesas sem licitação, fracionamento de despesas, omissão na retenção de contribuição ao INSS de prestadores e gastos relevantes com atividade-meio na gestão do Fundo Municipal de Saúde de Caraúbas/PI (exercício de 2012), aplicando ressarcimento de R$ 490.766,21 (IPCA-E desde 31/12/2012 e juros de 1% ao mês desde a citação), suspensão de direitos políticos por 5 anos, multa civil de R$ 100.000,00 e proibição de contratar com o poder público por 5 anos, além de custas e honorários (10% do valor da condenação).

  II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente a exigência de responsabilidade subjetiva (dolo) para os arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, aplicam-se retroativamente ao processo ainda não transitado em julgado; e (ii) estabelecer se, à luz desse regime, o conjunto probatório evidencia dolo específico apto a sustentar a condenação por improbidade, para além de irregularidades administrativas apontadas em relatório do TCE/PI.

  III. RAZÕES DE DECIDIR

O relator conhece do recurso e defere a gratuidade da justiça porque a declaração de hipossuficiência goza de presunção relativa e foi corroborada pela juntada de contracheque. O eventual pagamento de custas comprometeria a subsistência do apelante e seria obstáculo ao acesso à Justiça.

 O tribunal aplica a orientação do STF no Tema 1.199 (ARE 843.989) e reconhece que a responsabilização por improbidade exige elemento subjetivo (dolo) nos arts. 9º, 10 e 11, com incidência das normas mais benéficas da Lei nº 14.230/2021 aos processos sem trânsito em julgado, devendo o juízo aferir a presença de dolo na moldura fática.

  O acórdão afirma que a reforma da LIA reforça o direito administrativo sancionador e impõe tipicidade estrita, ônus probatório do autor e vedação de condenações ancoradas apenas em irregularidades formais, afastando a punição do gestor inábil ou desorganizado sem demonstração de desonestidade e finalidade ilícita.

 A decisão conclui que a condenação de primeiro grau se apoiou essencialmente em relatório do TCE/PI e na constatação de ausência de licitação e falhas orçamentárias, sem prova robusta de que o apelante tenha atuado com propósito ilícito, nem demonstração de enriquecimento ilícito, desvio de recursos ou especial fim de agir.

 Registra-se que o dano indicado decorre de somatório de despesas tidas por irregulares sob enfoque formal, sem comprovação de que bens e serviços não tenham sido entregues ou prestados, e que a presunção de dano não subsiste automaticamente diante da exigência atual de demonstração concreta do elemento volitivo.

 Firmou-se entendimento de que a manutenção da condenação sem prova segura do dolo importaria ampliação indevida do conceito de improbidade, pois a violação de normas licitatórias e de princípios do art. 37 da Constituição pode gerar responsabilização em outras esferas, mas não configura, por si só, improbidade sem dolo específico.

 À vista da ausência de demonstração inequívoca do dolo específico e do alinhamento à orientação vinculante do STF (Tema 1.199), o acórdão reforma integralmente a sentença e julga improcedente a ação civil pública.

 IV. DISPOSITIVO E TESE

 Recurso provido.

Tese de julgamento:

 1.   A Lei nº 14.230/2021, conforme o Tema 1.199 do STF, impõe a comprovação de responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, com incidência aos processos sem trânsito em julgado.

2.   Relatório de Tribunal de Contas e irregularidades administrativas de natureza formal, desacompanhados de prova robusta de finalidade ilícita, enriquecimento ilícito, desvio de recursos ou especial fim de agir, não sustentam condenação por improbidade administrativa no regime atual.

3.   A responsabilização por improbidade exige tipicidade estrita e demonstração concreta do elemento volitivo, não se prestando a punir mera má gestão, desorganização administrativa ou falhas procedimentais.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXIV, XL e XXXVI; CF/1988, art. 37; CPC, arts. 98, caput, 99, §§ 2º e 3º, 85, § 2º, e 373, I; Lei nº 8.429/1992 (redação original), arts. 10, VIII, IX e XI, e 11, caput, I e II; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 7.347/1985, art. 18.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, DJe 12.12.2022; STJ, AgInt no AREsp 1.871.746/SP, Rel. Min. Manoel Erhardt (Des. Conv. TRF5), Primeira Turma, j. 23.11.2021, DJe 06.12.2021.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 06/03/2026 a 13/03/2026, acordam os componentes do(a) 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo FRANCISCO DAS CHAGAS SOUZA PAIVA contra sentença proferida pela Vara Única da Comarca de Buriti dos Lopes DA COMARCA DE BURITI DOS LOPES que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI que julgou procedentes os pleitos da seguinte forma, ipsis litteris:

(…)

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ para:

1. CONDENAR FRANCISCO DAS CHAGAS SOUZA PAIVA, com fundamento nos arts. 10, VIII, IX e XI, e art. 11, caput, incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992 (vigência original), à aplicação das seguintes sanções:

• Ressarcimento integral do dano ao erário, no valor de R$ 490.766,21, corrigido pelo IPCA-E desde 31/12/2012 e com juros de mora de 1% ao mês, a contar da citação;

• Suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos;

• Multa civil de R$ 100.000,00 (cem mil reais);

• Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais, pelo prazo de 5 (cinco) anos.

2. Condeno o requerido ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da condenação, com fundamento no art. 85, § 2º do CPC.

3. Oficie-se ao TRE/PI para registro da suspensão dos direitos políticos e ao Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa (CNIA).

4. Transitada em julgado, arquivem-se com as anotações de praxe.

(Id. 28592137). 

APELAÇÃO: em suas razões, a parte recorrente pugnou pela reforma da decisão recorrida, alegando que: i) não restou comprovado dolo específico apto a configurar ato de improbidade administrativa, sobretudo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; ii) inexistiu efetivo dano ao erário, sendo as irregularidades meramente formais ou decorrentes de falhas administrativas; iii) a responsabilização baseou-se exclusivamente em relatório do TCE/PI, sem demonstração concreta de enriquecimento ilícito ou prejuízo material; iv) deve ser aplicada retroativamente a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, que exige dolo específico e tipicidade estrita; e v) as sanções impostas mostram-se desproporcionais diante das circunstâncias do caso concreto.

CONTRARRAZÕES: em contrarrazões, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ alegou que: i) as irregularidades foram amplamente comprovadas por meio do relatório técnico do TCE/PI, evidenciando dispensa indevida de licitação, fracionamento de despesas e omissão quanto às obrigações previdenciárias; ii) à época dos fatos, os atos previstos no art. 10 da LIA admitiam responsabilização por dolo ou culpa grave; iii) a conduta do gestor revelou, no mínimo, dolo genérico, suficiente para caracterização da improbidade; iv) houve dano in re ipsa decorrente da frustração do dever de licitar; e v) a sentença observou os parâmetros legais vigentes e aplicou adequadamente as sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992.

O Ministério Público Superior, em parecer de mérito (Id. 29833904), opinou pelo improvimento do recurso de apelação. 

VOTO

 1. CONHECIMENTO DA APELAÇÃO CÍVEL

Ao analisar os pressupostos objetivos, verifica-se que o recurso é cabível, adequado e tempestivo. Além disso, não se verifica a existência de algum fato impeditivo de recurso, e não ocorreu nenhuma das hipóteses de extinção anômala da via recursal (deserção, desistência e renúncia). 

No que tange ao pedido de gratuidade, consigno, de saída, que a Carta Magna garante que “o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos” (art. 5º, LXXIV), ao passo que o art. 98, caput, do CPC, dispõe que “a pessoa natural ou jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios tem direito à gratuidade da justiça, na forma da lei”.

Disciplinando os requisitos para concessão do benefício, o artigo subsequente preceitua, em seu §3º, que “presume-se verdadeira a alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural”. 

Dessa maneira, a afirmação feita pela Recorrente nos presentes autos goza de presunção iuris tantum de veracidade, ou seja, elidível apenas mediante provas em sentido contrário.

Nessa linha, o §2ºdo mesmo artigo estabelece que “o juiz somente poderá indeferir o pedido se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para a concessão de gratuidade, devendo, antes de indeferir o pedido, determinar à parte a comprovação do preenchimento dos referidos pressupostos”.

Ratificando o teor dos dispositivos legais supracitados, é pacífica a jurisprudência do STJ que “compreende que a declaração de hipossuficiência goza de presunção relativa de veracidade, razão pela qual, diante dos demais elementos dos autos, pode o magistrado, mediante fundamentação, indeferir ou revogar o benefício” (AgInt no AREsp 1871746/SP, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5), PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/11/2021, DJe 06/12/2021).

No caso em análise, a parte apelante não se limitou à mera alegação de hipossuficiência, tendo juntado aos autos contracheque (ID. 28592146) que demonstra salário líquido de R$ 3.451,77. Além disso, nas tentativas de bloqueio realizadas no processo (ID. 28592118), foi constrita a quantia de R$ 1.014,33, o que não evidencia capacidade financeira elevada.

Diante desse contexto, o recolhimento das custas no valor de R$ 17.769,47, valor disponível no site https://www.tjpi.jus.br/cobjud/modules/cobjud/MeuDocumento.fpg, revela-se excessivo frente à renda comprovada, sendo razoável concluir que tal encargo comprometeria a subsistência da apelante e dificultaria o exercício do direito de acesso à justiça.

Da mesma forma, não há como negar o atendimento dos pressupostos subjetivos, pois a parte Apelante é legítima e o interesse, decorrente da sucumbência, é indubitável.

Deste modo, conheço do presente recurso.

2. FUNDAMENTAÇÃO

Versa a matéria dos autos, em suma, sobre Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, ora apelado, em face de FRANCISCO DAS CHAGAS SOUZA PAIVA, responsável pela gestão das contas do FMS (Fundo Municipal de Saúde) do Município de Caraúbas no exercício de 2012, na qual se imputa a realização de despesas sem o devido processo licitatório, de fragmentações de despesas, omissão na retenção da contribuição para o INSS dos prestadores de serviço e dispêndios expressivos com atividade meio.

Segundo a inicial, a aludida conduta representaria afronta aos princípios da administração pública, nos termos do artigo 12, incisos II e III, da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), vigente à época.

A sentença reconheceu a prática de atos previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação anterior à Lei nº 14.230/2021, afirmando a presença de dolo genérico e impondo cumulativamente as sanções de ressarcimento integral do dano, suspensão de direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.

O recurso sustenta, em essência, que a condenação não pode subsistir à luz da nova disciplina da Lei de Improbidade Administrativa, a qual passou a exigir dolo específico para a configuração dos atos ímprobos, sendo incabível a responsabilização fundada em culpa ou em mera irregularidade formal.

A questão jurídica central gravita em torno da incidência da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), fixou entendimento no sentido de que a exigência de dolo para a configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA constitui norma de natureza material mais benéfica, aplicável retroativamente aos processos ainda não transitados em julgado, em observância ao art. 5º, XL, da Constituição Federal.

De início, cumpre assinalar que a edição da Lei nº 14.230/2021 promoveu profundas e relevantes alterações no regime jurídico da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), o que naturalmente ensejou intenso debate quanto à sua incidência nos processos em curso, sobretudo naqueles ainda não alcançados pelo trânsito em julgado. A controvérsia central reside na delimitação do alcance da aplicação das normas mais benéficas introduzidas pelo novo diploma legal, especialmente à luz do princípio da retroatividade da lei mais favorável (lex mitior), assim como dos limites constitucionais impostos à sua retroação no âmbito do Direito Administrativo Sancionador.

Entre as inovações de maior importância trazidas pela Lei nº 14.230/2021 destaca-se a exigência inequívoca de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, com a expressa exclusão da modalidade culposa, anteriormente admitida. A novel legislação, ao revogar a possibilidade de punição por atos meramente culposos, redefiniu o núcleo de imputação subjetiva da improbidade, além de estabelecer contornos mais rigorosos e precisos para a caracterização de determinadas condutas típicas.

No tocante aos atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, previstos no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, cuja redação também foi substancialmente reorganizada, o legislador ordinário buscou afastar a possibilidade de incriminações genéricas fundadas exclusivamente em violações abstratas a princípios, desprovidas de resultado concreto ou de finalidade ilícita claramente demonstrada.

Com efeito, a reforma introduziu elementos subjetivos especiais em diversos tipos, passando a exigir, de forma expressa, o dolo específico, consubstanciado na intenção deliberada de obter resultado ilícito ou de conferir benefício indevido a si ou a terceiro, conforme delineado nos §§ 1º e 2º do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

Após a entrada em vigor do novo diploma, o Supremo Tribunal Federal passou a enfrentar, de modo sistemático, a problemática da aplicação intertemporal da nova Lei de Improbidade Administrativa. Nesse contexto, o Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, assumiu a condição de leading case, tendo sido reconhecida a repercussão geral da matéria.

A controvérsia submetida à apreciação da Corte envolvia, entre outros aspectos, a possibilidade de aplicação do novo regime prescricional e a incidência da revogação da improbidade culposa sobre fatos ocorridos anteriormente à vigência da Lei nº 14.230/2021. O julgamento plenário resultou na fixação de diretrizes relevantes e vinculantes para todo o sistema jurisdicional pátrio, nos seguintes termos:

(…)

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251  DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022).

A Suprema Corte, desse modo, reforçou de forma expressiva as garantias conferidas aos demandados em ações de improbidade administrativa, ao determinar a aplicação imediata das novas exigências relativas ao dolo, com a consequente inviabilidade de prosseguimento das ações fundadas exclusivamente em culpa, desde que ainda pendentes de julgamento definitivo.

A jurisprudência atualmente consolidada no âmbito da Suprema  Corte revela, portanto, a adoção de uma retroatividade mitigada da Lei nº 14.230/2021, reconhecendo-se a incidência da lei mais benéfica nos processos em curso, sem qualquer afronta à autoridade da coisa julgada, a qual permanece integralmente preservada.

Cito, por oportuno, os recentes julgados sobre o tema:

Ementa: Agravo Regimental nos Embargos de Divergência nos Embargos de Declaração no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. Entendimento do plenário firmado no mesmo sentido da decisão embargada. Art. 332 do RISTF. Descabimento dos embargos de divergência. Provimento negado.

I. Caso em exame

1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual não foram admitidos os embargos de divergência interpostos pela mesma parte, sob o fundamento de que não ficou configurado o dissenso jurisprudencial interna corporis. II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se foi demonstrada a existência de divergência jurisprudencial entre o acórdão prolatado pela Segunda Turma, no caso ora em julgamento, e o precedente indicado pelo agravante, oriundo do Tribunal Pleno.

III. Razões de decidir

3. O Colegiado de origem anunciou a demonstração do dolo específico, eis que houve explícita indicação de que o agravante atuou com intenção expressa de praticar ato sabidamente ilegal, objetivando alcançar resultados contrários ao previsto na legislação, o que levou à confirmação da condenação por improbidade administrativa.

4. Nesse sentido, verifica-se que o acórdão prolatado pela Segunda Turma, neste feito, está em harmonia com o precedente indicado pelo agravante, inexistindo a alegada divergência jurisprudencial interna.

IV. Dispositivo

5. Agravo regimental a que se nega provimento.

(RE 1539309 AgR-ED-EDv-AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, julgado em 11-11-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 15-12-2025  PUBLIC 16-12-2025).

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. CULPA GRAVE INSUFICIENTE. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravos regimentais interpostos por Airton José de Souza e Avanex Indústria e Comércio Ltda. contra decisão que negara seguimento aos respectivos recursos extraordinários, os quais impugnavam acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul que manteve a condenação dos agravantes por ato de improbidade administrativa com fundamento no art. 10 da Lei nº 8.429/1992. A controvérsia envolve a revogação de licitação supostamente sem motivação plausível, seguida de nova contratação com preços superiores, reputando-se como causa de prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se a condenação por improbidade administrativa fundada exclusivamente em culpa grave ou dolo genérico subsiste à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; e (ii) verificar se, no caso concreto, a conduta dos agravantes configura dolo específico, nos termos exigidos pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo, para configuração dos atos ímprobos previstos nos arts. 9º, 10 e 11, a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a presença de culpa, ainda que grave, ou de dolo genérico.

2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989/PR), firmou entendimento no sentido de que a nova lei aplica-se retroativamente aos atos culposos praticados sob a vigência anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado, exigindo-se, nesses casos, a demonstração de dolo específico.

3. O acórdão recorrido baseou-se na demonstração de culpa grave e na prescindibilidade de dolo para condenar os réus por improbidade, o que conflita com o novo regime jurídico e com o entendimento vinculante do STF.

4. A revaloração jurídica da moldura fática constante do acórdão permite concluir que não há nos autos demonstração de conduta orientada por dolo específico de causar lesão ao erário, sendo referida apenas atuação desidiosa e imprudente no exercício da função pública.

5. A conduta de gestão imprudente, sem comprovação de dolo específico, não se subsume às hipóteses de improbidade administrativa segundo o novo regime jurídico, podendo ensejar responsabilização em outras esferas, como a administrativa ou perante Tribunais de Contas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recursos providos.

Tese de julgamento:

1. A Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para a condenação por atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

2. A nova exigência de dolo específico aplica-se retroativamente aos processos em curso, sem condenação transitada em julgado, inclusive àqueles baseados em culpa grave ou dolo genérico.

3. A revaloração jurídica da moldura fática do acórdão recorrido permite concluir pela ausência de dolo específico, tornando insubsistente a condenação por improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 2º e 3º, 10, caput; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022; STF, RE 1.446.991/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Red. p/ Acórdão Min. André Mendonça, j. 5.6.2024, p. 26.7.2024; STF, Rcl 68.309/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 7.5.2025; STF, Rcl 73.734/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 22.2.2025.

(ARE 1543951 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 15-09-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 24-09-2025 PUBLIC 25-09-2025).

À luz desse panorama, insere-se, com clareza, o enquadramento dos casos anteriormente subsumidos ao art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, desde que não apresentem correspondência com outros tipos de improbidade mantidos ou criados pela nova legislação, à luz da continuidade típico-normativa.

Incluem-se, igualmente, as hipóteses revogadas dos incisos I e II do referido artigo, bem como aquelas situações em que o julgador se limitou a reconhecer a tipicidade formal da conduta e a presença de dolo genérico, sem a necessária demonstração do especial fim de agir, consistente na intenção de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, elemento subjetivo específico atualmente exigido pelos §§ 1º e 2º do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

No caso concreto, a condenação apoiou-se, essencialmente, no relatório do Tribunal de Contas do Estado e na constatação de irregularidades administrativas, notadamente ausência de procedimentos licitatórios e falhas formais na execução orçamentária. Todavia, a simples irregularidade administrativa, ainda que grave, não se confunde com improbidade administrativa.

A improbidade exige, além da tipicidade estrita, a demonstração de conduta dolosa voltada à obtenção de vantagem indevida, à produção de dano intencional ao erário ou à violação deliberada dos princípios da Administração Pública. Não se trata de punir o gestor inábil ou o administrador que incorreu em erro técnico, mas o agente desleal, que age com desonestidade e propósito ilícito.

Examinando detidamente os autos, não se identifica prova robusta de que o apelante tenha atuado com a finalidade específica de causar prejuízo ao erário ou de afrontar conscientemente os princípios administrativos. Não há demonstração de enriquecimento ilícito, tampouco evidência de desvio de recursos em proveito próprio ou de terceiros. O dano apontado decorre de soma de despesas consideradas irregulares sob o prisma formal, mas não se comprovou que os serviços ou bens não tenham sido efetivamente prestados ou entregues.

A presunção de dano presumido, construída sob a égide da redação anterior da lei, não subsiste automaticamente diante da exigência atual de dolo. A nova disciplina impõe ao autor da ação o ônus de demonstrar, de forma concreta, o elemento volitivo qualificado.

A responsabilidade por improbidade administrativa integra o regime jurídico do direito sancionador, atraindo as garantias da tipicidade estrita, da presunção de inocência, da vedação à analogia in malam partem e da retroatividade da lei mais benéfica. A manutenção da condenação, sem prova segura do dolo, importaria em indevida ampliação do conceito de improbidade.

É certo que a Administração Pública deve observar rigorosamente as normas licitatórias e os princípios constitucionais do art. 37 da Constituição Federal. Todavia, a violação dessas normas, quando desprovida de dolo específico, pode ensejar responsabilização administrativa, política ou até civil, mas não, automaticamente, a sanção por improbidade administrativa.

No entanto, esse raciocínio não se harmoniza com o atual regime jurídico da improbidade administrativa, nem com a interpretação consolidada pela doutrina e pela jurisprudência constitucional. Conforme assentado, a Lei nº 14.230/2021 promoveu verdadeira inflexão paradigmática ao exigir, de forma expressa, o dolo específico para a subsunção das condutas aos tipos previstos no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, afastando, de maneira inequívoca, qualquer possibilidade de responsabilização fundada em culpa, ainda que grave, ou em dolo genérico.

A doutrina é clara ao distinguir o dolo específico da mera atuação negligente, imprudente ou desidiosa do agente público. Nesse sentido, o dolo específico corresponde à vontade livre e consciente de praticar o ato com finalidade ilícita, que extrapola o agir descuidado ou sem cautela, caracterizando-se pela deliberada intenção de violar o ordenamento jurídico com má-fé, orientada à obtenção de vantagem indevida ou à produção de resultado ilícito.

Trata-se, portanto, de conduta qualificada por um especial fim de agir, incompatível com situações em que se verifica apenas gestão ineficiente ou dificuldades estruturais na condução da máquina administrativa. Como bem pontua a doutrina, o dolo específico, especialmente para fins de caracterização de ato de improbidade, é aquele ato eivado de má-fé, que revela a intenção deliberada de lesar o erário ou de atentar contra os princípios da Administração Pública, e não o simples descumprimento formal da norma sem esse conteúdo volitivo qualificado (CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo et al. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa: Lei 8.429/1992, com as alterações da Lei 14.230/2021. 5. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 46).

No caso concreto, as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas referem-se, essencialmente, a falhas na formalização de procedimentos licitatórios, fracionamento de despesas e questões relacionadas à execução orçamentária. Não há, contudo, nos autos, demonstração de esquema fraudulento, desvio intencional de recursos ou atuação voltada ao enriquecimento ilícito. O conjunto probatório indica a existência de impropriedades administrativas e falhas formais na condução da gestão, mas não revela conduta dolosa direcionada à prática de ato ímprobo, circunstância que reforça a ausência do elemento subjetivo indispensável à condenação por improbidade administrativa.

Esse contexto fático é incompatível com a ideia de uma atuação dolosa específica voltada à afronta consciente e deliberada aos princípios da Administração Pública. A redução gradual dos índices de extrapolação revela comportamento orientado à adequação fiscal possível dentro das limitações concretas enfrentadas pela administração municipal à época, não se podendo extrair, daí, a intenção de violar a legalidade como um fim em si mesmo, tampouco de obter benefício indevido ou causar dano ao erário.

Com efeito, a finalidade da Lei de Improbidade Administrativa não é punir o administrador inábil ou aquele que, diante de circunstâncias adversas, não logra êxito imediato na plena observância dos limites legais, mas sim responsabilizar o agente desonesto, que, de forma consciente e deliberada, pratica condutas direcionadas à corrupção ou à violação intencional dos deveres fundamentais da função pública. Nesse sentido, é elucidativo o magistério doutrinário do Ministro Alexandre de Moraes, segundo a qual “a responsabilização objetiva do servidor público é incompatível com o sistema da improbidade administrativa, pois a finalidade da lei é responsabilizar e punir o administrador desonesto, que, deliberadamente, pratique condutas direcionadas à corrupção” (MORAES, Alexandre. A necessidade de ajuizamento ou de prosseguimento de ação civil de improbidade administrativa para fins de ressarcimento ao erário público, mesmo nos casos de prescrição das demais sanções previstas na Lei 8.429/1992, in Improbidade Administrativa: Temas Atuais e Controvertidos, Ed. Forense, p. 28).

Ressalte-se, ainda, que as próprias razões recursais não se desincumbem do ônus de demonstrar, de forma concreta e individualizada, a existência de dolo específico por parte do ex-gestor. A argumentação recursal limita-se a reiterar a extrapolação dos limites legais e a suposta ciência do gestor acerca das obrigações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sem apontar elementos probatórios que evidenciem a intenção deliberada de violar a ordem jurídica com finalidade ilícita. Em nenhum momento se identifica, de maneira clara, a descrição de um especial fim de agir, indispensável à subsunção da conduta ao tipo do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação vigente.

Dessa forma, ausente a demonstração inequívoca do dolo específico, requisito indispensável à configuração do ato de improbidade administrativa no atual regime jurídico, não há como acolher a pretensão recursal.

Oportuno, nessa senda, citar os recentes julgados desta e. Corte de Justiça no mesmo sentido, in verbis:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. USO INDEVIDO DE VEÍCULO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA LEGISLATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. A ação imputava aos réus a utilização indevida de veículo público municipal, resultando em acidente de trânsito com danos ao erário. O juízo de primeiro grau entendeu não comprovado o dolo específico exigido para a configuração do ato ímprobo. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em determinar se a conduta dos réus configura ato de improbidade administrativa, à luz das modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico. 

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime da improbidade administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico para a configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, afastando a modalidade culposa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, firmou entendimento de que as normas benéficas da reforma da LIA devem ser aplicadas retroativamente a processos em curso.

No caso concreto, o conjunto probatório não evidencia que os réus tenham agido com dolo específico de causar prejuízo ao erário ou de violar os princípios da Administração Pública. A conduta reflete desorganização administrativa, sem configuração de ato ímprobo.

O Ministério Público não se desincumbiu do ônus de provar a intenção deliberada dos réus de lesar o patrimônio público, conforme exige o art. 373, I, do CPC.

Diante da ausência de dolo específico, não há fundamento para a condenação por improbidade administrativa, impondo-se a manutenção da improcedência da ação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido. 

Tese de julgamento:

A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico do agente, nos termos da Lei nº 14.230/2021.

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso, quando mais benéfica ao réu, conforme entendimento do STF no Tema 1.199 da repercussão geral.

A mera desorganização administrativa ou irregularidade na gestão da coisa pública não configura improbidade administrativa sem a comprovação de intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios da Administração Pública. 

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; CPC, art. 373, I; Lei nº 8.429/1992, arts. 10 e 11 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843.989/PR (Tema 1.199 da repercussão geral); TJ-SP, APL nº 0000449-86.2015.8.26.0145, Rel. Des. Ponte Neto, 9ª Câmara de Direito Público, j. 26.04.2023; TJ-GO, AC nº 5496854-84.2017.8.09.0097, Rel. Des. Maria das Graças Carneiro Requi, j. (S/R).

(TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800398-36.2018.8.18.0088 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - 2ª Câmara de Direito Público - Data 13/03/2025).

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INOVAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. INCOMPETÊNCIA, DESLEIXO OU NEGLIGÊNCIA NÃO CARACTERIZAM ATO ÍMPROBO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente a Ação de Improbidade Administrativa movida em face de Joana Darc Ribeiro Machado, ex-prefeita do município de Ilha Grande-PI. Alegações de irregularidades administrativas, incluindo atraso em pagamentos, repasses acima do limite constitucional, inadimplência e irregularidades em licitações, foram rejeitadas sob fundamento de ausência de dolo específico.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões centrais em discussão: (i) verificar se as condutas imputadas à ré configuram ato de improbidade administrativa à luz das alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, em especial quanto à necessidade de comprovação de dolo específico; e (ii) analisar se houve erro no julgamento ao concluir pela improcedência do pedido diante das irregularidades administrativas apontadas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 introduziu a exigência de dolo específico para configuração de atos de improbidade administrativa, conforme o art. 1º, §2º, da Lei nº 8.429/1992, além de dispor que o mero exercício da função ou a incompetência administrativa não são suficientes para caracterizar ato ímprobo.

4. O dolo específico requer prova de que o agente público tenha agido com intenção consciente e deliberada de obter vantagem indevida para si ou para terceiros, o que não se verificou no caso concreto.

5. Apesar das irregularidades administrativas descritas na inicial, como atrasos salariais e inadimplências, a instrução processual não revelou evidências de má-fé, fraude ou objetivo de enriquecimento ilícito por parte da ré. O conjunto probatório limita-se a indicar má gestão e desorganização, insuficientes para configurar improbidade administrativa.

6. Testemunhos de secretários municipais e do então presidente da Câmara reforçaram que a gestão financeira era centralizada na contabilidade do município, não sendo atribuída à ex-prefeita qualquer conduta dolosa ou intencionalmente ilícita.

7. A ausência de dolo específico é corroborada por entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual condutas culposas, negligentes ou meramente irregulares não caracterizam ato ímprobo (REsp 914530/MG, 2ª Turma, rel. Min. Mauro Campbell Marques; EREsp 654721/MT, 1ª Seção, relª Min. Eliana Calmon).

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, consistente na vontade livre, consciente e deliberada de alcançar resultado ilícito em benefício próprio ou de terceiros.

2. Irregularidades administrativas caracterizadas por negligência, incompetência ou má gestão, sem comprovação de má-fé ou dolo específico, não configuram ato ímprobo.

3. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 retroagem em benefício do réu, em observância ao princípio da retroatividade da lei mais benéfica no Direito Administrativo Sancionador.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992 (arts. 1º, §§1º a 3º, 11, §§1º e 2º, e 17-C); Lei nº 14.230/2021; CF/1988, art. 5º, XL. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 914530/MG, 2ª Turma, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 04.10.2010; STJ, EREsp 654721/MT, 1ª Seção, relª Min. Eliana Calmon, DJe 01.09.2010.

(TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800913-82.2017.8.18.0031 - Relator: LUCICLEIDE PEREIRA BELO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 23/02/2025).

Diante desse cenário, impõe-se a reforma integral da sentença para julgar improcedente a ação civil pública, com a consequente absolvição do apelante das imputações de improbidade administrativa.

3. DECISÃO

Com essas razões de decidir, conheço e DOU PROVIMENTO ao recurso interposto.

Em razão da inversão do resultado da demanda, inverte-se o ônus sucumbencial, observada a regra do art. 18 da Lei nº 7.347/1985 quanto à ausência de condenação do Ministério Público ao pagamento de custas e honorários.

Sessão do Plenário Virtual da 3ª Câmara de Direito Público de 06/03/2026 a 13/03/2026, presidido(a) pelo(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Desembargador(a) RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS.

Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO, LUCICLEIDE PEREIRA BELO e RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, ALBERTINO RODRIGUES FERREIRA. 

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 13 de março de 2026.

Desembargador Agrimar Rodrigues de Araújo

Relator