AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 0761171-65.2025.8.18.0000
AGRAVANTE: MUNICIPIO DE ELISEU MARTINS
Advogado(s) do reclamante: KARLOS EDUARDO PEDRAGON GERALDO DA COSTA SOUSA
AGRAVADO: MARIA OZITA DUARTE DA SILVA PIMENTEL
Advogado(s) do reclamado: EZENAIDE FERREIRA ALVES
RELATOR(A): Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. AUTORIZAÇÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO PRECÁRIO. NÃO RENOVAÇÃO. POSSÍVEL ARBITRARIEDADE. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. PREFEITO MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA RECONHECIDA. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CONFIGURADOS. RISCO DE DANO CONCRETO À ATIVIDADE ECONÔMICA. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 

I. Caso em exame

1. Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Eliseu Martins/PI contra decisão que, em mandado de segurança, deferiu tutela provisória para autorizar, de forma provisória, a expedição de alvará de licença para localização e funcionamento de trailer comercial durante festejos locais, diante da negativa administrativa fundada em requisito superveniente.

II. Questão em discussão

2. As questões em discussão consistem em: (i) saber se o prefeito municipal possui legitimidade passiva ad causam; e (ii) saber se estão presentes os requisitos do art. 300 do CPC para afastar a tutela provisória concedida em primeiro grau, para a expedição de autorização provisória de funcionamento de trailer em local público.

III. Razões de decidir

3. De plano, considerando que o agravo interno tem como único objetivo a desconstituição da decisão monocrática que indeferiu a antecipação da tutela recursal pleiteada, com norte nos princípios da celeridade, da efetividade, da razoável duração do processo e da economia processual, submeto, desde logo, o agravo de instrumento a julgamento, restando PREJUDICADO o agravo interno.

4. Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade passiva, porquanto o Prefeito Municipal, como autoridade máxima do Executivo local, detém atribuição para a prática do ato impugnado, incidindo, ademais, a teoria da encampação diante da manifestação sobre o mérito sem alteração de competência.

5. Embora a autorização de uso de bem público possua natureza precária, a Administração Pública não pode agir de forma arbitrária, impondo-se a motivação dos atos que restrinjam direitos, bem como a observância do contraditório e da ampla defesa, nos termos da legislação de regência.

6. Em cognição sumária, a exigência de requisito novo e aparentemente isolado para a renovação do alvará em contexto de exercício contínuo da atividade econômica revela plausibilidade do direito invocado, distinguindo -se discricionariedade administrativa de arbitrariedade.

7. O periculum in mora mostra-se evidente diante da curta duração do evento festivo e do risco concreto de inviabilização da atividade econômica da impetrante, com prejuízos imediatos e de difícil reparação, ao passo que o periculum in mora inverso se apresenta reduzido.

8. Inexistindo elementos aptos a infirmar a fundamentação da decisão recorrida, impõe-se a sua manutenção.

IV. Dispositivo e tese

9. Agravo de instrumento conhecido, restando prejudicado o agravo interno e rejeitando a preliminar de ilegitimidade passiva, e, no mérito, não provido, em dissonância do parecer ministerial, mantendo-se a decisão de primeira instância. 

Teses de julgamento:

“1. O Prefeito Municipal é parte legítima para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança quando o ato impugnado lhe é imputado ou quando, ao prestar informações, adentra o mérito da controvérsia, incidindo a teoria da encampação.

2. A natureza precária da autorização de uso de bem público não autoriza a Administração a agir de forma arbitrária, sendo imprescindível a motivação do ato e a observância do contraditório e da ampla defesa.

3. Configurados o fumus boni iuris e o periculum in mora, especialmente em razão de evento festivo de curta duração e do risco concreto à atividade econômica do particular, é de ser mantida a tutela provisória concedida.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LIV e LV, e 170; Lei nº 12.016/2009, art. 6º, § 3º; Lei nº 9.784/1999, arts. 50 e 53.

Jurisprudência relevante citada: TJDFT, Apelação Cível nº 0703166-36.2024.8.07.0018, 7ª Turma Cível, j. 07/05/2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 14/04/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de Agravo de Instrumento interposto pelo MUNICÍPIO DE ELISEU MARTINS contra decisão interlocutória proferida pelo R. Juízo da Vara Única da Comarca de Manoel Emídio-PI nos autos do Mandado de Segurança nº 0801135-56.2025.8.18.0100 impetrado por MARIA OZITA DUARTE DA SILVA PIMENTEL.

 A decisão hostilizada visa compelir a autoridade coatora a expedir autorização/alvará provisório em favor da impetrante, ora Agravada, para o funcionamento de seu trailer comercial na Praça São José, durante o período das festividades do Padroeiro do Município.

Em suas razões recursais, o recorrente sustenta que o juízo singular laborou em equívoco, posto que a decisão recorrida se fundamenta em premissa equivocada. 

Defende que não há prova pré-constituída do alegado direito material vindicado e tece comentários sobre o Princípio da Separação dos Poderes e a ilegitimidade passiva do Chefe do Poder Executivo. Pugna, liminarmente, pela atribuição de efeito ativo, e, no mérito, requer a confirmação da tutela recursal antecipada, com a suspensão do comando judicial exarado (ID n. 27351889).

Juntou a documentação de praxe, notadamente cópia integral dos autos de origem. (ID n. 27351894)

Sem preparo em face da isenção legal que goza a Fazenda Pública.

Em decisão monocrática de ID n. 27375915, foi indeferido o pedido de efeito suspensivo ao recurso. 

Devidamente intimada, a parte agravada deixou transcorrer in albis o prazo assinado para sua manifestação. Por sua vez, o ente público apresentou agravo interno, requerendo a reconsideração da decisão monocrática sob o fundamento de que não há prova pré-constituída do direito líquido e certo alegado pela impetrante na origem (ID n. 28529684).

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento, rejeitando a preliminar de ilegitimidade passiva, e provimento do recurso (ID n. 30433501).

É o relatório.

Encaminhem-se os autos para inclusão na SESSÃO VIRTUAL de julgamento.

VOTO

I - JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE   

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.015 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO do Agravo de Instrumento interposto. 

II - DO AGRAVO INTERNO EM FACE DA DECISÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO

De plano, considerando que o agravo interno tem como único objetivo a desconstituição da decisão monocrática que indeferiu a antecipação da tutela recursal pleiteada, com norte nos princípios da celeridade, da efetividade, da razoável duração do processo e da economia processual, submeto, desde logo, o agravo de instrumento a julgamento, restando PREJUDICADO o agravo interno.

II - PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ELISEU MARTINS-PI

Conforme cediço, a legitimidade ad causam nada mais é do que a pertinência subjetiva da ação. Neste sentido, é preciso compreender que este conceito está intimamente ligado ao atributo jurídico que é conferido a alguém para atuar no contraditório e discutir determinada situação jurídica litigiosa.

Valendo-me das sempre esclarecedoras lições de ARAKEN DE ASSIS, “em processo civil, considera-se parte a pessoa que ocupa a posição de autor ou de réu na relação processual. É simples constatação objetiva dos figurantes do processo. Não importam quais sejam os titulares da relação substantiva, transformada em objeto do processo, ou os sujeitos da lide (parte em sentido substancial), mas as pessoas participantes (o autor, porque tomou a iniciativa de demandar) e designadas no processo (réus e intervenientes). Daí a formulação do conceito clássico e universal, segundo o qual autor é quem pede a tutela jurídica do Estado, e réu é a pessoa perante a qual essa tutela é pedida. São partes as pessoas que, promovendo ou não atos processuais, todavia subordinam-se à autoridade (coisa julgada material) dos provimentos do juiz”.

E prossegue o renomado autor: “Legitimidade constitui conceito mais exigente. Reclama a correspondência entre a parte, que é o figurante no processo, e a pessoa que, segundo a previsão legal, tem capacidade para conduzir o processo (Prozessfürungsbefugnis). Trata-se de comparar a pessoa que ocupa a posição de parte, em determinado processo, e a pessoa que, consoante os esquemas abstratos traçados na lei, revelam-se habilitadas a reclamar ou a defender em juízo o direito substancial” (Processo Civil Brasileiro vol. 1, p. 460).

Logo, como consectário lógico, para compreender a legitimidade do réu exige-se para figurar no polo que possa o autor contra ele pretender algo.

 O Município de Eliseu Martins reitera, por meio de seu patrono, perante essa Corte de Justiça questão relativa à condição da ação mandamental, qual seja, a preliminar de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal.

O fundamento adotado é de que “a agravada não descreve nenhuma conduta praticada pelo Prefeito que pudesse caracterizar que este fosse parte legítima a figurar como autoridade coatora”.

A tese, não obstante os judiciosos argumentos apresentados, não merece acolhida. 

Segundo o § 3º do art. 6º da Lei 12.016/2009, “considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática”. 

No caso em exame, a impetrante aponta como ilegal o ato omissivo do Prefeito Municipal de Eliseu Martins, como autoridade máxima municipal, no tocante à pretendida concessão de alvará de licença para localização e funcionamento do trailer da impetrante.

Além disso, conforme bem pontuou o douto Procurador de Justiça, em percuciente e elucidativo parecer, que “o Prefeito não se limitou a alegar sua ilegitimidade; ao contrário, ingressou verticalmente no mérito da demanda”, aplicando-se, portanto a teoria da encampação.

Diante deste cenário, destaca-se que resta incidente à espécie a Teoria da Encampação, notadamente quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: (a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; (b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e (c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição da República. 

Portanto, em face da evidente pertinência subjetiva, rejeito a prefacial relativa à ilegitimidade passiva. 

III - MÉRITO 

Inicialmente, faz-se necessário destacar a natureza secundum eventum litis do recurso de Agravo de Instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau.

Pois bem.

Examinando-se a decisão combatida, em cognição sumária, não se verifica qualquer ilegalidade que justifique, neste momento, a concessão do efeito pretendido pelo agravante.

 A análise da plausibilidade do direito invocado pela empreendedora agravada exige uma imersão na cognição exauriente da relação entre particular e poder público, não obstante ter esta relatora pontuado em decisão monocrática a precariedade do ato administrativo pleiteado pela impetrante.

Em verdade, embora não desconheça que a concessão de alvará ao particular para exploração de atividade comercial possua caráter precário, é igualmente certo que a Administração Pública, ao rever seus atos, não pode proceder de ofício, uma vez que consiste em um direito constitucional a efetiva participação do administrado em procedimento administrativo prévio, em que lhe seja assegurado o direito à ampla defesa e contraditório.

Neste sentido, calha a redação dos artigos 50 e 53, da Lei Federal nº 9.784/99, que embora discipline o processo administrativo no âmbito federal, por simetria, entendo incidente à espécie:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. (grifei)

Em análise da decisão recorrida, denota-se que restou bem fundamentada quanto à distinção entre a discricionariedade administrativa própria dos atos administrativos precários e a possível arbitrariedade ao impedir a renovação de autorização de uso de bem público em período festivo da localidade, senão vejamos:

“O fumus boni iuris assenta-se na aparente arbitrariedade do ato administrativo impugnado. A Administração Pública, embora detenha a prerrogativa de gerir o uso dos bens públicos, não pode exercer tal poder de forma absoluta, devendo pautar sua atuação pelos princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade, razoabilidade e, notadamente, da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

[...]

No caso em tela, o "Alvará de Licença para Localização e Funcionamento" (Id. 81249955) emitido em favor da impetrante em anos anteriores, ainda que se revista da natureza jurídica de uma autorização de uso de bem público, não confere à Administração um poder ilimitado para sua cassação ou não renovação. A discricionariedade administrativa não se confunde com arbitrariedade.

A impetrante demonstrou, por meio do alvará anterior, da fatura de energia elétrica em seu nome para o local (Id. 81249956) e, principalmente, do termo de compra e montagem do trailer (Id. 81249964), que exerce sua atividade de forma contínua e estabelecida, gerando uma legítima expectativa de manutenção daquela situação jurídica. A súbita e, ao que parece, imotivada exigência de um "termo de posse" – requisito até então inexistente – para a única comerciante do local, fere a confiança depositada na estabilidade das relações com o Poder Público.

Qualquer ato administrativo que restrinja direitos deve ser devidamente motivado, expondo as razões de fato e de direito que o fundamentam, o que, em análise preliminar, não parece ter ocorrido. A negativa, fundada em requisito novo e aplicado de forma aparentemente isolada, ostenta contornos de ato desarrazoado e violador do princípio da isonomia.

O periculum in mora, por sua vez, é patente e inquestionável. A impetrante busca autorização para trabalhar durante as festividades de São Bartolomeu, evento de curtíssima duração (21 a 23 de agosto, conforme a inicial). Aguardar o trâmite regular do processo para, só ao final, obter um provimento jurisdicional, tornaria a medida completamente inócua, pois a oportunidade comercial, de caráter sazonal e essencial para o sustento da comerciante, já teria se esvaído de forma irremediável. O prejuízo, portanto, é iminente e de difícil reparação”.

Não obstante a natureza precária do ato administrativo requerido, comungo do entendimento do juízo de primeira instância quanto à necessidade de deferimento da expedição de autorização/alvará provisório em favor da impetrante, notadamente em razão dos festejos realizados à época no Município e diante da exigência de requisito até então inexistente para a renovação da autorização municipal.

Nesse sentido, menciono precedentes dos tribunais pátrios: 

Ementa: Direito administrativo. Apelação cível. Ação anulatória. Licitação. Box. Feira pública. Retomada do bem. Ausência de intimação. Contraditório. Ampla defesa. Nulidade. Sentença mantida. 

i.- Caso em exame

1. Cuida-se de ação anulatória de ato administrativo licitatório que teve por objeto a outorga de permissão de uso do Box 231-D da Feira Permanente do Gama/DF.

ii.- Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar a observância do devido processo legal no procedimento administrativo que resultou na retomada de box em feira pública e sua inclusão em procedimento licitatório. 

iii.- Razões de decidir

3. O art. 28 da Lei nº 9.784/99 prevê a indispensabilidade de intimação do interessado nos processos administrativos que possam resultar em alguma sanção, ônus ou restrição de direitos ou atividades. O art. 10 da Lei Distrital nº 6.956/2021 faz expressa exigência de notificação ao permissionário ou autorizatário para fins de retomada do bem, ainda que extinta a permissão de uso não qualificada ou a autorização de uso. O dever de observância ao contraditório e ampla defesa é previsto expressamente nos casos de descumprimento da legislação por parte do feirante, conforme o art. 19 da Lei nº 6.956/2021.

4. Comprovada a ausência de notificação prévia à retomada de box localizado em feira pública, correta a sentença que reconheceu a nulidade do procedimento administrativo que resultou na determinação de desocupação do referido bem e sua inclusão em procedimento licitatório.

iv.- Dispositivo

5. Recursos desprovidos. 

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Dispositivos relevantes citados: Art. 28 da Lei nº 9.784/99; Arts. 10 e 19, da Lei Distrital nº 6.956/2021.

(TJDFT - Acórdão 1996024, 0703166-36.2024.8.07.0018, Relator(a): GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, 7ª TURMA CÍVEL, data de julgamento: 07/05/2025, publicado no DJe: 21/05/2025.)

Portanto, o perigo na demora da prestação jurisdicional é manifesto e de fácil constatação. O impedimento do funcionamento do trailer da empreendedora em período festivo representa uma ameaça concreta à saúde financeira e à própria continuidade das atividades da empreendedora, em possível violação ao princípio da livre iniciativa como vetor da ordem econômica nacional (art. 170, caput, CF).

A paralisação das atividades do trailer com a consequente perda de faturamento é um desdobramento plausível e de consequências drásticas que a tutela jurisdicional visa a evitar. Nesse caso, o dano não é meramente hipotético; é uma decorrência direta e previsível do ato impugnado.

Por outro lado, o chamado periculum in mora inverso – o risco de dano para a parte contrária caso a liminar seja concedida – mostra-se reduzido, possivelmente verificável quando da cognição exauriente a ser promovida pelo juízo de origem no momento da prolação da sentença.

Logo, não restando evidente o periculum in mora, tendo em vista que não haver risco efetivo de acarretar prejuízos irreparáveis ao Agravante, bem como não demonstrado o fumus boni iuris pela recorrente, impõe-se a manutenção da decisão agravada.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, em dissonância do parecer ministerial, CONHEÇO do presente Agravo de Instrumento, restando prejudicado o agravo interno e rejeitando a preliminar de ilegitimidade passiva, para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se integralmente a decisão de primeira instância.

É como voto.

DECISÃO

Acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): MARIA DO ROSARIO DE FATIMA MARTINS LEITE DIAS, PEDRO DE ALCANTARA DA SILVA MACEDO e SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, HUGO DE SOUSA CARDOSO.

Sustentou oralmente Dr. Karlos Eduardo Pedrágon Geraldo da Costa Sousa- OAB/PI 18.079.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 16 de abril de 2026.

Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

Relatora