APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0821857-93.2022.8.18.0140
APELANTE: SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS - SEMAR, CARLOS ANTÔNIO DE MOURA FÉ, ESTADO DO PIAUI

APELADO: CARVAO UNIVERSAL LTDA
Advogado(s) do reclamado: FRANCISCO FERNANDES DOS SANTOS JUNIOR
RELATOR(A): Desembargador MARIO BASILIO DE MELO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO CÍVEL. BLOQUEIO DE ACESSO AO SISTEMA DOF/SINAFLOR. CONDICIONAMENTO AO PAGAMENTO DE MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO POLÍTICA. MEIO COERCITIVO INDIRETO DE COBRANÇA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E À LIVRE INICIATIVA. COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO ESTADUAL PARA DESFAZER O ATO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Estado do Piauí contra sentença que, nos autos de Mandado de Segurança impetrado por empresa do ramo de manejo florestal, concedeu a segurança para determinar que a SEMAR/PI se abstivesse de suspender o acesso da impetrante ao Sistema DOF/Sinaflor por inadimplência de multa ambiental fixada em Termo de Ajuste de Conduta, assegurando a cobrança do crédito pelos meios legais próprios.
   
   

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legal o ato administrativo que condiciona o acesso ao Sistema DOF/Sinaflor ao pagamento de multa ambiental, como meio coercitivo de cobrança; (ii) estabelecer se o órgão ambiental estadual possui competência para cumprir a determinação judicial de desbloqueio do sistema.
   
   

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A Administração Pública dispõe de meios legais específicos para cobrança de seus créditos, como a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal, nos termos da Lei nº 6.830/80, sendo vedada a utilização de medidas indiretas que restrinjam o exercício da atividade econômica para compelir o pagamento de multa.
   
   

2. O bloqueio do acesso ao sistema como forma de cobrança configura sanção política, prática repudiada pela jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, consubstanciada nas Súmulas 70, 323 e 547, aplicáveis por analogia às multas administrativas.
   
   

3. A restrição imposta sem prévio processo administrativo que determine a suspensão ou embargo da atividade viola o devido processo legal (art. 5º, LIV, CF) e o livre exercício da atividade econômica, corolário da livre iniciativa (art. 1º, IV, e art. 170, parágrafo único, da CF).
   
   

4. O controle jurisdicional do ato administrativo limita-se à verificação de sua legalidade, sendo legítima a atuação do Poder Judiciário quando a autoridade utiliza o poder de polícia de forma abusiva e com desvio de finalidade.
   
   

5. A competência para proteção ambiental é comum aos entes federativos (art. 23, VI, CF), e a Lei Complementar nº 140/2011 estabelece regime de cooperação e integração entre os órgãos ambientais.
   
   

6. Embora o Sinaflor seja coordenado pelo IBAMA, sua alimentação e operacionalização são compartilhadas com os órgãos ambientais estaduais, responsáveis por inserir dados e praticar atos no âmbito de sua jurisdição.
   
   

7. Tendo o bloqueio sido praticado por autoridade da SEMAR/PI, compete ao próprio órgão estadual desfazer a restrição, sendo inadmissível alegação de incompetência superveniente, sob pena de violação à teoria dos atos próprios (venire contra factum proprium).
   
   

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso desprovido.
   
   

Tese de julgamento: 1. A Administração Pública não pode condicionar o exercício de atividade econômica ao pagamento de multa administrativa, utilizando bloqueio de sistema como meio coercitivo indireto de cobrança. 2. O bloqueio de acesso ao Sistema DOF/Sinaflor, sem prévio processo administrativo que imponha suspensão de atividade, configura sanção política e viola o devido processo legal e a livre iniciativa. 3. O órgão ambiental estadual que pratica o ato de bloqueio possui competência para cumpri-lo ou desfazê-lo por determinação judicial.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, IV; 5º, LIV; 23, VI; 170, parágrafo único. Lei nº 6.830/80. Lei nº 9.605/1998, arts. 70, § 4º, e 72, VII, IX e XI, §§ 7º e 8º. Lei Complementar nº 140/2011. Lei nº 12.651/2012, arts. 35 e 36.

Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 70, 323 e 547. TRF-1, AMS 00029152920074014101, Rel. Des. Fed. Jirair Aram Meguerian, Sexta Turma, j. 14.12.2020. TRF-1, AMS 10173562520204010000.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 06/03/2026 a 13/03/2026, acordam os componentes do(a) 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, pelo IMPROVIMENTO do recurso, a fim de que seja mantida a sentença em todos os seus termos, em consonância com o parecer ministerial.

Desembargador MARIO BASILIO DE MELO

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ em face de sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina-PI, nos autos do Mandado de Segurança, impetrado por CARVÃO UNIVERSAL LTDA., ora apelado.

A impetrante alegou na inicial que é uma empresa do ramo de manejo florestal e que, após fiscalização da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR/PI), foi multada e firmou Termo de Ajuste de Conduta (TAC), com imposição de multa no valor de R$ 260.470,00 (duzentos e sessenta mil, quatrocentos e setenta reais). Alegou que, de forma ilegal e abusiva, a autoridade coatora condicionou a liberação do seu acesso ao Sistema DOF (Documento de Origem Florestal) ao pagamento integral da referida multa, o que caracterizaria sanção política e cercearia seu direito ao livre exercício da atividade econômica. 

Assim, requereu, liminarmente e no mérito, a concessão da segurança para determinar o imediato restabelecimento do acesso ao sistema, independentemente do pagamento do débito.

A medida liminar foi indeferida.

O Estado do Piauí, em suas informações, defendeu a legalidade do ato, a ausência de direito líquido e certo, a impossibilidade de o Poder Judiciário adentrar o mérito administrativo e a inaplicabilidade de tutela de urgência contra a Fazenda Pública.

Sobreveio a sentença (ID 23778378), na qual o douto magistrado a quo concedeu a segurança, por entender que o bloqueio do sistema como meio coercitivo para cobrança de multa constitui sanção política, vedada pelo ordenamento jurídico. Determinou que a SEMAR/PI se abstivesse de suspender o acesso da impetrante por inadimplência da multa, ressalvando a necessidade de cumprimento das demais exigências legais e a possibilidade de cobrança do crédito pelos meios próprios.

Irresignado, o Estado do Piauí interpôs o presente Recurso de Apelação (ID 23778382). Em suas razões, sustenta, em síntese, que o Sistema Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais (Sinaflor) e o Sistema DOF+ são geridos exclusivamente pelo IBAMA, não possuindo o órgão estadual ingerência sobre o acesso de usuários. Afirma que a sentença carece de fundamento, pois impõe ao ente estadual uma obrigação que extrapola sua competência legal. Pugna, ao final, pela reforma da sentença para que seja denegada a segurança.

Intimada, a parte recorrida não apresentou contrarrazões.

O Ministério Público, em parecer fundamentado (ID 26774573), manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso, por entender que a conduta da SEMAR/PI configurou sanção política ilegal e que a sentença apenas realizou o devido controle de legalidade do ato administrativo.

É o relatório.

Inclua-se em pauta virtual.

VOTO

Conheço do recurso, uma vez que o mesmo é tempestivo e atendeu a todos os requisitos de sua admissibilidade.

A controvérsia a ser dirimida por esta Corte cinge-se a dois pontos fundamentais: a) a legalidade do ato administrativo que condicionou o acesso da empresa apelada ao sistema DOF/Sinaflor ao pagamento de multa ambiental; e b) a competência do órgão ambiental estadual para cumprir a determinação de desbloqueio.

Após análise detida dos autos, adianta-se que a sentença não merece reparos.

O impetrante, ora recorrido, alega em suas razões ser  ilegal o ato que determina o bloqueio do sistema como meio coercitivo para o pagamento de multa. A sentença recorrida reconheceu que tal prática configura sanção política, o que é vedado pela jurisprudência consolidada de nossos tribunais.

Com efeito, a Administração Pública dispõe de meios legais e próprios para a cobrança de seus créditos, notadamente a inscrição do débito em dívida ativa e a subsequente propositura de execução fiscal, conforme a Lei nº 6.830/80. A utilização de vias transversas, que restrinjam ou impeçam o livre exercício da atividade econômica do administrado como forma de forçá-lo a adimplir suas obrigações, representa grave ofensa a princípios constitucionais basilares.

Tal conduta viola diretamente o devido processo legal (art. 5º, LIV, CF) e o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, corolário da livre iniciativa (art. 1º, IV, e art. 170, parágrafo único, da CF).

O Supremo Tribunal Federal, embora em matéria tributária, há muito pacificou o tema por meio das Súmulas 70, 323 e 547, que repudiam a utilização de meios coercitivos indiretos para a cobrança de tributos. O raciocínio ali consagrado aplica-se, por analogia, a toda e qualquer cobrança de créditos pela Fazenda Pública, inclusive multas administrativas.

A Administração Pública não pode utilizar meios indiretos e coercitivos para forçar o pagamento de multas ou outros débitos, devendo se valer dos instrumentos legais apropriados, como a execução fiscal.

Nesse sentido colaciono:

“REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. LITISPENDÊNCIA. PRELIMINAR REJEITADA. IBAMA. TRANSPORTE DE MADEIRAS. ACESSO AO DOCUMENTO DE ORIGEM FLORESTAL DOF. BLOQUEIO. SUSPENSÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA DA EMPRESA, SEM O DEVIDO PROCESSO LEGAL. ILEGALIDADE. UTILIZAÇÃO DE MEIO COERCITIVO PARA O RECEBIMENTO DE DÉBITO ORIUNDO DE AUTUAÇÃO ANTERIOR. DESCABIMENTO. SENTENÇA MANTIDA. 

I. A impetrante pugnou por provimento judicial que determine a liberação do sistema informatizado do IBAMA, permitindo a emissão de guias, licenças e registros necessários ao exercício de sua atividade econômica, ao argumento de que a autoridade impetrada impôs restrição de acesso ao Documento de Origem Florestal DOF, como meio coercitivo para obter o pagamento de débitos referentes a autuações anteriores. 

II. Quanto à preliminar de litispendência, entendo que não restou caracterizada a tríplice identidade de elementos entre as duas ações. Nos autos da ação ordinária n. 2007.41.01.002916-1, a empresa autuada pediu a anulação dos autos de infração n. 249.758-D, 249.749-D-, 249.739-D, 249.733-D, 196.605-D, 297.965-D, 297.990-D e 297.998-D, bem como das multas a ela aplicadas nos respectivos processos administrativos. A causa de pedir ali declinada envolve a suposta ausência de responsabilidade por adulteração de Autorizações de Transporte de Produto Florestal ATPFs, ao argumento de que foram emitidas pela empresa alienante das madeiras. Neste mandamus, o pedido é de liberação do sistema do IBAMA para a emissão de documentos que possibilitem a realização do transporte de madeiras de forma regular, tendo por causa de pedir a vedação à imposição de meios coercitivos (sanção política) para o recebimento das multas aplicadas anteriormente, o que não se confunde com o objeto da ação ordinária primitiva. 

III. A Lei 9.605/1998 (art. 72, VII, IX e XI, §§ 7º e 8º, I e II), que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, autoriza expressamente a aplicação de medidas punitivas pelo IBAMA, as quais podem resultar em embago ou suspensão parcial ou total de atividades, bem como em restrição ao fornecimento de registros, licenças e autorizações, como a Autorização para o Transporte de Produtos Florestais - ATPF ou o Documento de Origem Florestal DOF. 

IV. Entretanto, não há dúvida de que tais medidas sancionatórias devem ser impostas no âmbito do respectivo processo administrativo, pela autoridade competente, seja preventivamente ou em definitivo, quando da homologação da autuação, mediante decisão fundamentada e assegurada a ampla defesa e o contraditório à empresa autuada (art. 70, § 4º, da Lei n. 9.605/1998). 

V. Ocorre que, no presente caso, ao que tudo indica, as autuações anteriores deram ensejo tão somente à aplicação de multas, não tendo sido aplicada qualquer medida preventiva ou penalidade destinada a inviabilizar a continuidade da atividade econômica exercida pela impetrante. Ora, a razão de ser do embargo ou suspensão de atividade é a preservação do meio ambiente, evitando o cometimento de novas infrações pelo autuado. De modo que é plenamente válida a negativa de emissão de guias, quando decorrente do cumprimento da decisão administrativa que aplicou tais penalidades, não podendo tal providência, contudo, ser utilizada simplesmente como meio coercitivo para o recebimento de débito oriundo de autuação anterior, ao arrepio do devido processo legal. 

VI. Nesse contexto, agiu com acerto o magistrado de primeiro grau, ao condicionar a liberação do sistema informatizado do IBAMA, para emissão de ATPF, DOF ou outro documento necessário à consecução da atividade da impetrante, ao atendimento das demais exigências legais, como possuir cadastro regular e saldo de madeira suficiente à liberação pretendida, ressalvando, ainda, a possibilidade de ser aplicada a penalidade de interdição do estabelecimento ou suspensão da atividade ou outra restrição de direito, em procedimento administrativo regular (fls. 145/149). 

VII. Não se pode olvidar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que à Administração não é lícito, sem expressa autorização legal, prejudicar ou impedir o exercício da atividade profissional como meio de compelir o devedor ao pagamento de tributos (Súmulas 70, 323 e 547 do STF), o que também pode ser aplicado às penalidades de natureza administrativa, na medida em que a Fazenda Pública tem igualmente à sua disposição os meios legais de execução e cobrança das multas por ela aplicadas por infração ao meio ambiente. 

VIII. Esta Turma já decidiu que, conforme já assente na doutrina e na jurisprudência, o ato discricionário pode ser controlado pelo Poder Judiciário, desde que respeitada a discricionariedade administrativa. O controle judicial dos atos administrativos limita-se a estabelecer o delineamento jurídico do ato, avaliando-o sob prisma da legalidade, preservando, contudo, o mérito administrativo do ato (TRF-1ª Região, Sexta Turma, Apelação Cível n. 0036562-03.2015.4.01.3400/DF, Rel. Desembargador Federal Kassio Nunes Marques, publicado em 18/08/2017). Na espécie, o ato impugnado, ainda que praticado com o propósito de efetivar a aplicação do princípio da precaução, violou frontalmente os ditames do Estado Democrático de Direito, no qual a ampla defesa e o contraditório são garantias indispensáveis de proteção do particular contra o arbítrio do Poder Público. Logo, o ato da autoridade impetrada mostrou-se manifestamente ilegal, por importar restrição ao exercício de atividade econômica, sem amparo em prévio processo administrativo regular, devendo ser coibido nesta via mandamental, com as ressalvas contidas no dispositivo da sentença recorrida. 

IX. Preliminar de litispendência rejeitada. Remessa necessária e apelação desprovidas. (TRF-1 - AMS: 00029152920074014101, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN, Data de Julgamento: 14/12/2020, SEXTA TURMA)”

No âmbito específico do Direito Ambiental, o entendimento não destoa. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em caso similar, já se posicionou no sentido de que "é inadmissível a cominação sumária de penalidade administrativa, consistente no bloqueio ao sistema de emissão de Documento de Origem Florestal (DOF), suspendendo indevidamente o exercício de atividade empresarial, sem observância do pertinente processo administrativo" (TRF-1 - AMS 10173562520204010000).

Dessa forma, o ato praticado pela autoridade coatora, ao condicionar a regularidade operacional da empresa ao pagamento de multa, desviou-se de sua finalidade e utilizou o poder de polícia de forma abusiva, caracterizando a ilegalidade apontada na inicial e corretamente reconhecida na sentença.

Noutro ponto, o apelante (Estado do Piauí) inova ao trazer a tese de sua incompetência para gerir o acesso ao sistema DOF/Sinaflor, atribuindo tal responsabilidade com exclusividade ao IBAMA.

O argumento, contudo, não se sustenta.

A proteção ao meio ambiente é matéria de competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 23, VI, da Constituição Federal. A Lei Complementar nº 140/2011, que fixa as normas de cooperação entre os entes, estabelece um sistema descentralizado e integrado de fiscalização e licenciamento.

Segundo o disposto no sítio eletrônico do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), o Sistema Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais (SINAFLOR), instituído pela Instrução Normativa nº 21, de 24 de dezembro de 2014, em observância dos arts. 35 e 36 da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 ( Código Florestal), integra o controle da origem da madeira, do carvão e de outros produtos ou subprodutos florestais, sob coordenação, fiscalização e regulamentação do IBAMA.

Dessa forma, a licença do órgão federal para comercialização de produtos florestais depende das informações fornecidas pelo órgão ambiental estadual, as quais devem estar integradas ao Sistema Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais (SINAFLOR).

Embora o Sinaflor seja um sistema de escopo nacional, sua alimentação e operacionalização são compartilhadas com os órgãos ambientais estaduais, que são os responsáveis por inserir dados de licenciamentos, autorizações e autuações no âmbito de sua jurisdição. No caso concreto, o ato impugnado – o bloqueio – foi praticado pelo Superintendente da SEMAR/PI, autoridade estadual. Ora, se o órgão estadual teve competência para impor a restrição, é inegável que também a possui para desfazê-la.

Adotar a tese do apelante seria violar a teoria dos atos próprios (venire contra factum proprium), que veda o comportamento contraditório. Não pode o Estado, após praticar um ato restritivo, alegar não ter poderes para revertê-lo, criando um impasse que inviabilizaria o cumprimento de uma ordem judicial e perpetuaria a ilegalidade. A autoridade que bloqueia é a autoridade que, por ordem judicial, deve desbloquear.

Dessa forma, deve ser mantida a sentença ora atacada, mantendo a segurança concedida.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, VOTO pelo IMPROVIMENTO do recurso, a fim de que seja mantida a sentença em todos os seus termos, em consonância com o parecer ministerial. 

É como o voto.

Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): DIOCLECIO SOUSA DA SILVA, HILO DE ALMEIDA SOUSA e MARIO BASILIO DE MELO.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, CLEANDRO ALVES DE MOURA.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 13 de março de 2026.

Desembargador MARIO BASILIO DE MELO

Relator