APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0000072-23.2014.8.18.0065
APELANTE: DOMINGOS JOSE RODRIGUES CAVALEIRO, AGUIAR E ALBUQUERQUE CONSTRUCOES LTDA
Advogado(s) do reclamante: DOMINGOS JOSE RODRIGUES CAVALEIRO
APELADO: MUNICIPIO DE DOMINGOS MOURAO, DOMINGOS JOSE RODRIGUES CAVALHEIRO, AGUIAR E ALBUQUERQUE CONSTRUCOES LTDA
Advogado(s) do reclamado: DIEGO ALENCAR DA SILVEIRA, JAMYLLE DE MELO MOTA
RELATOR(A): Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LIBERAÇÃO INTEGRAL DE RECURSOS DO PAC/FUNASA. OBRA PARCIALMENTE EXECUTADA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE DANO AO ERÁRIO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta por ex-gestor municipal contra sentença que o condenou por atos de improbidade administrativa, em razão da liberação integral de recursos oriundos do Termo de Compromisso PAC nº 0336/2009-FUNASA, destinados a melhorias habitacionais para controle da Doença de Chagas, embora a obra estivesse executada em aproximadamente 57%, com imposição de ressarcimento ao erário no valor de R$ 10.773,08 e demais sanções legais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há três questões em discussão: (i) definir se há nulidade processual por ausência de citação de litisconsorte passivo necessário; (ii) estabelecer se ocorreu prescrição intercorrente à luz da Lei nº 14.230/2021; (iii) determinar se a conduta do apelante configura ato de improbidade administrativa nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, com a comprovação de dolo específico e dano ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. Rejeita-se a preliminar de nulidade, pois a empresa Aguiar e Albuquerque Construções Ltda. foi regularmente citada por AR, formando-se validamente a relação processual.

2. Afasta-se a prescrição intercorrente, porque, em ações ajuizadas antes da Lei nº 14.230/2021, o prazo tem início em 26/10/2021, e a publicação da sentença em 18/07/2024 interrompe o lapso antes de completados quatro anos.

3. A Lei nº 14.230/2021 redefine o regime jurídico da improbidade administrativa e passa a exigir a demonstração de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, vedada a responsabilização por mera culpa.

4. A caracterização do ato previsto no art. 10, I, da Lei nº 8.429/92 exige ação ou omissão dolosa que enseje, de forma efetiva e comprovada, perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação de bens públicos.

5. A liberação integral dos recursos diante da execução parcial da obra, embora revele falha grave de gestão ou deficiência de fiscalização, não demonstra, por si só, a intenção deliberada de lesar o erário ou de favorecer ilicitamente a empresa contratada.

6. Inexiste prova de conluio, vantagem indevida ou atuação deliberada para enriquecimento da contratada, não sendo possível presumir o dolo específico a partir da mera irregularidade administrativa.

7. A inércia administrativa posterior às notificações não se confunde automaticamente com desonestidade qualificada, exigida para a configuração dos atos previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

8. A condenação ao ressarcimento não se sustenta sem demonstração clara e tecnicamente fundamentada do efetivo prejuízo ao erário, sobretudo diante da execução parcial da obra e da ausência de individualização de desvio ou apropriação indevida.

9. A ação de improbidade possui natureza sancionatória e exige tipicidade estrita, prova robusta da materialidade e do elemento subjetivo, não se admitindo condenação fundada em presunções ou juízos genéricos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso provido.

Tese de julgamento:

1. Após a Lei nº 14.230/2021, a configuração de ato de improbidade administrativa exige prova de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado em lei.

2. A liberação indevida de recursos públicos, desacompanhada de prova de intenção deliberada de lesar o erário ou de favorecer terceiro, configura irregularidade administrativa, mas não caracteriza improbidade.

3. A condenação por dano ao erário exige demonstração concreta e individualizada do efetivo prejuízo, vedada a presunção de dano.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/92, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 10, I, e 11; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: Não há precedentes específicos mencionados no acórdão.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/02/2026 a 06/03/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Relator

RELATÓRIO

APELAÇÃO CÍVEL (198) -0000072-23.2014.8.18.0065
Origem: 
APELANTE: DOMINGOS JOSE RODRIGUES CAVALEIRO, AGUIAR E ALBUQUERQUE CONSTRUCOES LTDA 
Advogado do(a) APELANTE: DOMINGOS JOSE RODRIGUES CAVALEIRO - PI25084

APELADO: MUNICIPIO DE DOMINGOS MOURAO, DOMINGOS JOSE RODRIGUES CAVALHEIRO, AGUIAR E ALBUQUERQUE CONSTRUCOES LTDA
Advogados do(a) APELADO: DIEGO ALENCAR DA SILVEIRA - PI4709-A, JAMYLLE DE MELO MOTA - PI13229-A

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Trata-se de Apelação Cível interposta por Domingos José Rodrigues Cavaleiro, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Pedro II/PI, nos autos da Ação de Reparação de Danos Morais e Materiais cumulada com Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Município de Domingos Mourão.

Em suas razões recursais, o apelante sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença sob o argumento de ausência de citação e intimação de litisconsorte passivo necessário, qual seja, a empresa Aguiar e Albuquerque Construções Ltda., defendendo que a formação incompleta do polo passivo violou o contraditório e a ampla defesa.

Alega também a ocorrência de prescrição intercorrente, afirmando que a ação foi ajuizada no ano de 2014 e que a sentença somente foi proferida em 2024, defendendo a aplicação imediata da Lei nº 14.230/2021.

No mérito, sustenta a inexistência de dolo específico apto a configurar ato de improbidade administrativa, argumentando que agiu de boa-fé ao autorizar o repasse dos valores à empresa contratada, confiando na idoneidade do empreiteiro, o qual já teria executado obras anteriores no Município de forma satisfatória.

Invoca os arts. 113 e 422 do Código Civil, bem como doutrina e precedentes judiciais acerca da boa-fé objetiva, defendendo que não houve apropriação indevida nem enriquecimento ilícito de sua parte. Requer, ao final, a reforma integral da sentença, com a improcedência da ação ou, subsidiariamente, a redução do valor fixado a título de ressarcimento.

Em sede de contrarrazões, o Município de Domingos Mourão sustenta a plena regularidade processual, rebatendo a alegação de nulidade por ausência de citação, afirmando que a empresa integrou regularmente a lide e que não houve qualquer prejuízo ao contraditório.

Defende, ainda, a inexistência de prescrição intercorrente, argumentando que o ajuizamento da ação interrompeu o prazo prescricional e que a pretensão de ressarcimento ao erário é imprescritível, nos termos do art. 37, §5º, da Constituição Federal.

No mérito, assevera que restou demonstrado nos autos que o gestor autorizou a liberação integral dos recursos públicos mesmo diante da inexecução parcial da obra, permanecendo inerte após notificação formal acerca das irregularidades, conduta que teria configurado dolo específico, dano ao erário e violação aos princípios da administração pública. 

O Ministério Público Superior, por sua vez, opinou pelo conhecimento e desprovimento da apelação, entendendo inexistentes as nulidades suscitadas e configurados os requisitos para a responsabilização por ato de improbidade administrativa.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento em sessão virtual.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da Apelação, porquanto preenchidos os requisitos de cabimento, tempestividade, preparo e legitimidade.

A controvérsia posta sob exame cinge-se à verificação da configuração de atos de improbidade administrativa atribuídos ao então gestor municipal, em razão da liberação integral de recursos oriundos do Termo de Compromisso PAC nº 0336/2009-FUNASA, destinados à execução de melhorias habitacionais para controle da Doença de Chagas.

Inicialmente, afasto a preliminar de nulidade por ausência de citação do litisconsorte passivo necessário. Consta expressamente nos autos, conforme ID 28613036 – pág. 66, que a empresa Aguiar e Albuquerque Construções Ltda. foi regularmente citada por AR para apresentar contestação. A relação processual formou-se validamente, inexistindo vício apto a macular o feito sob esse aspecto.

No tocante à alegada prescrição intercorrente, em ações ajuizadas antes da Lei nº 14.230/2021, o prazo da prescrição intercorrente flui a partir de 26/10/2021. No caso, a publicação da sentença em 18/07/2024 interrompeu o lapso antes de completar 4 anos (aprox. 2 anos e 9 meses), razão pela qual não houve consumação da prescrição intercorrente.

Superadas as questões formais, passo ao exame do mérito recursal.

A improbidade administrativa encontra fundamento no art. 37, §4º, da Constituição Federal, segundo o qual:

“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

A Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, passou a exigir, de maneira expressa, a demonstração de dolo para a configuração dos atos ímprobos, vedando-se a responsabilização por mera culpa.

Dispõe o art. 1º, §1 e 2º, da Lei nº 8.429/92, com a redação vigente:

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.     

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

Tal alteração legislativa não constitui mero ajuste redacional, mas verdadeira redefinição do regime jurídico da improbidade, impondo a comprovação de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na norma.

Assim, não se admite condenação fundada exclusivamente em irregularidade administrativa, deficiência na fiscalização, erro de gestão ou culpa grave. Exige-se demonstração inequívoca de intenção dirigida à produção do resultado ilícito.

Em continuidade, a caracterização do ato previsto no art. 10, I, da Lei nº 8.429/92 exige ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação de bens públicos. Não basta a irregularidade administrativa ou a deficiência na fiscalização contratual; exige-se prova robusta de que o agente agiu com a finalidade de facilitar a indevida incorporação de valores ao patrimônio particular.

No caso dos autos, a condenação fundamentou-se essencialmente na circunstância de o gestor ter autorizado a liberação integral dos recursos, apesar de a obra encontrar-se parcialmente executada (57%), bem como na sua inércia diante de apontamentos de irregularidade.

Todavia, do exame do conjunto probatório não se extrai demonstração concreta de conluio com a empresa contratada, vantagem indevida, desvio deliberado de finalidade ou intenção específica de causar prejuízo ao erário.

Inexiste elemento probatório capaz de demonstrar que o gestor tenha auferido qualquer vantagem pessoal ou que tenha deliberadamente atuado para enriquecer a empresa contratada. A narrativa evidencia que o repasse dos valores foi realizado no contexto da execução contratual, sendo alegado pelo apelante que confiava na empresa executora, a qual já havia realizado obras anteriores no Município.

A liberação indevida de recursos, ainda que caracterize falha grave de gestão ou deficiência de fiscalização, não autoriza, por si só, a conclusão de que houve vontade consciente e dirigida à prática de ato ímprobo.

A inércia administrativa posterior às notificações, embora juridicamente reprovável, não se confunde automaticamente com dolo específico, inexistindo nos autos prova robusta de que o recorrente tenha atuado com o propósito deliberado de lesar o erário.

O art. 11 da Lei nº 8.429/92, por sua vez, tipifica os atos que atentam contra os princípios da administração pública. Contudo, após a reforma legislativa, também se exige dolo, não sendo mais admitida a responsabilização fundada em culpa ou em mera irregularidade formal.

O Superior entendimento jurisprudencial consolidou-se no sentido de que a improbidade não se confunde com ilegalidade administrativa. A violação aos princípios deve ser qualificada por desonestidade, má-fé ou intenção deliberada de ofensa ao dever funcional, o que não se presume.

No caso em exame, a fundamentação condenatória baseou-se essencialmente na inexecução parcial da obra e na ausência de medidas posteriores eficazes para compelir a empresa ao cumprimento contratual. Contudo, não se extrai dos autos prova concreta de que o apelante tenha atuado com a intenção deliberada de lesar o erário ou de favorecer ilicitamente a contratada.

Quanto ao dano ao erário, a condenação fixou ressarcimento no montante de R$ 10.773,08. Entretanto, não se evidencia, de forma clara e tecnicamente fundamentada, a correspondência entre tal valor e efetivo prejuízo comprovado, sobretudo diante da execução parcial da obra e da ausência de demonstração individualizada de desvio ou apropriação indevida.

A responsabilização por improbidade exige tipicidade estrita e prova segura da materialidade e do elemento subjetivo. Não se admite condenação baseada em presunções ou em juízos genéricos acerca da conduta do agente público.

Com efeito, a Lei nº 14.230/2021 reforçou o caráter sancionatório da ação de improbidade, aproximando-a do regime do direito sancionador, o que impõe interpretação restritiva e observância rigorosa das garantias constitucionais.

Analisados os autos, não vislumbro demonstração inequívoca de dolo específico apto a enquadrar a conduta do apelante nos arts. 10 ou 11 da Lei nº 8.429/92. A prova produzida revela irregularidade administrativa relevante, mas não atinge o grau de desonestidade qualificada exigido para a configuração de improbidade.

Assim, a irresignação merece acolhimento.

Ante o exposto, conheço e dou provimento à Apelação para reformar integralmente a decisão recorrida e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa ajuizada em face de Domingos José Rodrigues Cavaleiro, afastando as sanções a ele impostas.

É como voto.

Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Relator

Teresina, 08/03/2026