APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0007679-61.2011.8.18.0140
APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: MUNICIPIO DE TERESINA, SINDICATO DAS EMP DE TRANSP URB DE PASSAG DE TERESINA
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE TERESINA

Advogado(s) do reclamado: MARIO ROBERTO PEREIRA DE ARAUJO
RELATOR(A): Desembargador JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE. BILHETAGEM ELETRÔNICA. LICITAÇÃO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí com o objetivo principal de compelir o Município de Teresina e a Superintendência Municipal de Transportes e Trânsito (STRANS) a realizarem procedimento licitatório para a contratação de empresa responsável pela implantação e operacionalização do Sistema Eletrônico de Bilhetagem (SEB) no transporte coletivo urbano da capital. A sentença proferida em primeiro grau julgou extinto o processo sem resolução de mérito, fundamentando-se na perda superveniente do objeto, sob o entendimento de que o sistema de bilhetagem eletrônica já havia sido devidamente contratado, conforme documentos acostados aos autos.

II. Questão em discussão

1. As questões centrais a serem dirimidas no presente recurso consistem em determinar a natureza jurídica da implantação e operacionalização do sistema de bilhetagem eletrônica no transporte coletivo urbano, ou seja, se configura um serviço público autônomo que demandaria licitação específica por parte do ente público ou se representa um insumo inerente à atividade econômica desempenhada pelas empresas concessionárias do serviço de transporte público, cuja contratação se submeteria, em princípio, ao regime de direito privado. Adicionalmente, discute-se a pertinência da extinção do processo por perda superveniente do objeto, considerando os fatos e a documentação apresentada pelas partes.

III. Razões de decidir

1. A comercialização de vales-transporte, que foi modernizada pela bilhetagem eletrônica, não se qualifica como um serviço público autônomo a ser licitado diretamente pelo poder público municipal. Pelo contrário, a Lei Federal nº 7.418/85, em seu art. 5º, atribui expressamente às empresas operadoras do sistema de transporte coletivo público a obrigação de emitir e comercializar o vale-transporte. A legislação municipal pertinente, a Lei Municipal nº 3.148/2002 e o Decreto Municipal nº 4.927/2001, ao instituir o Sistema Eletrônico de Bilhetagem e delegar parte de sua gestão e operacionalização ao Sindicato das Empresas de Transportes Urbanos de Passageiros de Teresina (SETUT), atuou em conformidade com a prerrogativa federal e com a natureza acessória de tal atividade. A STRANS, enquanto órgão gestor, mantém sua função de fiscalização e regulamentação, conforme disposto no art. 8º da Lei Municipal nº 3.148/2002, sem que isso implique a assunção da responsabilidade direta pela comercialização e implantação dos meios de bilhetagem, que continuam sendo insumos da atividade principal da concessionária, contratados sob o regime de direito privado. A extinção do processo por perda de objeto pela sentença de primeiro grau foi acertada, uma vez que a implantação do sistema de bilhetagem eletrônica, nos termos da legislação aplicável e da natureza jurídica da atividade, foi realizada no âmbito do contrato de concessão do serviço de transporte público, que é o objeto da licitação, e não como um serviço público autônomo.

IV. Dispositivo e tese

Recurso conhecido e desprovido, mantendo-se a sentença de primeiro grau em sua integralidade.

Tese de julgamento: "A gestão e operacionalização do sistema de bilhetagem eletrônica nos serviços de transporte público coletivo, quando configurada como modernização da venda de vales-transporte, é de responsabilidade das empresas operadoras do serviço, sob fiscalização do poder concedente, não exigindo, via de regra, licitação própria e separada pelo ente público para a contratação dos meios tecnológicos, em consonância com o disposto na Lei Federal nº 7.418/85 e a natureza acessória da atividade."

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 18/03/2026, acordam os componentes do(a) 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a): "Pelo exposto, voto no sentido de conhecer do recurso de Apelação Cível e negar-lhe provimento, mantendo-se incólume a r. sentença de primeiro grau, por seus próprios e jurídicos fundamentos."

Desembargador JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado do Piauí, doravante denominado Apelante, contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina, Piauí, que julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, com fulcro no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, por reconhecer a perda superveniente do objeto da Ação Civil Pública nº 0007679-61.2011.8.18.0140.

A demanda originária, proposta pelo Ministério Público, objetivava, em sua essência, a instauração de procedimento licitatório pelo Município de Teresina e pela Superintendência Municipal de Transportes e Trânsito (STRANS) para a contratação de uma empresa responsável pela implantação e operacionalização do Sistema Eletrônico de Bilhetagem (SEB) no transporte coletivo urbano da cidade. O Apelante argumentou que o SEB, instituído pelo Decreto Municipal nº 4.927, de 14 de agosto de 2001, e regulamentado pela Lei Municipal nº 3.148, de 03 de dezembro de 2002, deveria ser gerido pelo Poder Público, mas, de fato, era controlado pelo Sindicato das Empresas de Transportes Urbanos de Passageiros de Teresina (SETUT). Este Sindicato, por sua vez, teria firmado contrato particular com a empresa TACOM Engenharia e Projetos Ltda. para a implantação e operacionalização do sistema, sem a devida licitação, o que, na visão do Ministério Público, violaria princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37, CF) e a Lei nº 8.666/93. O Apelante requereu, liminarmente, a determinação para que o Município e a STRANS iniciassem o procedimento licitatório no prazo de seis meses e a suspensão imediata de quaisquer medidas referentes ao SEB pelo SETUT, além da aplicação de multa diária em caso de descumprimento.

O Juízo de primeiro grau deferiu o pedido liminar em 23 de janeiro de 2012, determinando à STRANS que realizasse o procedimento licitatório no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias para a escolha da empresa responsável pela implantação e/ou operacionalização do sistema de bilhetagem do transporte coletivo urbano de passageiros de Teresina.

Em resposta à ação, o Município de Teresina e a STRANS apresentaram manifestações e contestações, argumentando, preliminarmente, a necessidade de inclusão da TACOM Engenharia e Projetos Ltda. no polo passivo da demanda, por se tratar de litisconsórcio passivo necessário, dado o pedido de desconstituição de contrato existente. No mérito, sustentaram que a responsabilidade pela comercialização do vale-transporte, e, por extensão, do sistema de bilhetagem eletrônica, pertencia às empresas operadoras do serviço de transporte coletivo, conforme a Lei Federal nº 7.418/85, e que a Lei Municipal nº 3.148/2002 e o Decreto nº 4.927/2001 apenas regulamentaram essa atribuição. Alegaram, ainda, a existência de "periculum in mora inverso", pois a concessão da tutela antecipada e a eventual alteração do sistema de bilhetagem eletrônica poderiam atrasar ou inviabilizar a integração do transporte público urbano, gerando prejuízos à coletividade. O Município interpôs agravo de instrumento contra a decisão liminar, ao qual foi negado seguimento e convertido em agravo retido.

O Sindicato das Empresas de Transportes Urbanos de Passageiros de Teresina (SETUT), por sua vez, em sua contestação, arguiu a inépcia da petição inicial por ausência de indicação do dano difuso ou coletivo e falta de contextualização jurídica do pedido. No mérito, defendeu que a administração e operacionalização do SEB não constituem um serviço público autônomo, mas sim um insumo inerente à atividade das concessionárias de transporte, cuja contratação se insere no âmbito do direito privado, afastando, assim, a obrigatoriedade de licitação. O SETUT enfatizou que as empresas concessionárias de serviço público atuam em nome próprio e por sua conta e risco, subsumidas ao regime de direito privado, conforme a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello.

A empresa TACOM Projetos de Bilhetagem Inteligente Ltda., citada como litisconsorte passivo necessário, também apresentou contestação, alegando que o sistema de bilhetagem eletrônica é um insumo da atividade de transporte, e não um serviço público a ser licitado. Destacou que a experiência no Brasil demonstra que a maioria das contratações de SBE por operadores privados são eficientes, enquanto as contratações públicas, como a de São Paulo, geram déficits significativos. A TACOM ressaltou a natureza privada de sua atuação e a inexistência de previsão legal para que o SBE seja considerado um serviço público autônomo.

Ao longo da instrução processual, diversas manifestações e juntadas de documentos ocorreram, incluindo a apresentação pelo Município de Teresina de cópia do Contrato nº 38/2014 Lote III, firmado com o Consórcio Teresina para a prestação e exploração do serviço de transporte coletivo de passageiros, que incluía a implantação do Sistema Eletrônico de Bilhetagem (SEB).

O Ministério Público, em sua réplica, reiterou os pedidos iniciais, argumentando que os documentos apresentados pelo Município não comprovavam a realização de licitação para o gerenciamento do SEB e que o contrato da concessionária não afastava a necessidade de licitação específica para o sistema de bilhetagem.

A sentença recorrida, proferida em 07 de maio de 2018, entendeu que o objeto da ação estaria cumprido, uma vez que o sistema de bilhetagem eletrônica foi devidamente contratado, conforme a documentação apresentada às fls. 196/231 dos autos, extinguindo o processo sem resolução de mérito por perda do objeto.

Irresignado com a decisão, o Ministério Público apelou, reiterando a necessidade de licitação para o SEB e argumentando que a contratação para a concessão do serviço de transporte não supria a exigência de licitação para o sistema de bilhetagem. O Município de Teresina, por sua vez, apresentou contrarrazões, pleiteando a manutenção da sentença sob os mesmos argumentos anteriormente esposados e a ausência de interesse de agir do Apelante.

Os apelados apresentaram contrarrazões pugnando pelo desprovimento do recurso.

Encaminhados os autos à Procuradoria Geral de Justiça, esta corroborou os termos da apelação.

É o relatório. Inclua-se em pauta virtual.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do presente recurso.

A controvérsia central do presente recurso de Apelação Cível reside em determinar se a implantação e operacionalização do Sistema Eletrônico de Bilhetagem (SEB) no transporte coletivo urbano de Teresina constituem um serviço público autônomo que demandaria um procedimento licitatório específico por parte do Poder Público Municipal, ou se tal atividade se insere no escopo da exploração do serviço de transporte público pelas concessionárias, sendo, portanto, um insumo da atividade privada sujeita à regulamentação e fiscalização do ente público. Adicionalmente, cumpre analisar se a sentença de primeiro grau, ao extinguir o feito sem resolução de mérito por perda do objeto, agiu com acerto diante do contexto probatório e jurídico dos autos.

I. Da Natureza Jurídica do Sistema de Bilhetagem Eletrônica e da Contratação

Inicialmente, é imperativo discorrer sobre a natureza jurídica do Sistema Eletrônico de Bilhetagem no contexto do serviço público de transporte. O Ministério Público sustenta que a responsabilidade pela implantação e operacionalização do SEB pertence ao Poder Público Municipal, exigindo licitação prévia, com base nos princípios da Administração Pública e na Lei nº 8.666/93. Contudo, uma análise mais aprofundada da legislação aplicável e da dinâmica dos serviços concedidos revela uma perspectiva distinta.

O serviço de transporte coletivo urbano é, indiscutivelmente, um serviço público, cuja prestação pode ocorrer diretamente pelo Poder Público ou mediante regime de concessão ou permissão, precedida, em ambos os casos, de licitação, conforme determina o artigo 175 da Constituição Federal. No entanto, o sistema de bilhetagem eletrônica, embora acessório e complementar à prestação do serviço principal, não configura um serviço público autônomo em si, mas sim um instrumento de gestão e controle operacional da arrecadação e da demanda, inserido na esfera de responsabilidade das empresas operadoras do transporte.

A Lei Federal nº 7.418, de 16 de dezembro de 1985, que instituiu o Vale-Transporte, é clara ao estabelecer em seu artigo 5º que "a empresa operadora do sistema de transporte coletivo público fica obrigada a emitir e a comercializar o Vale-Transporte, ao preço da tarifa vigente, colocando-o à disposição dos empregadores em geral e assumindo os custos dessa obrigação, sem repassá-los para a tarifa dos serviços." Este dispositivo legal fundamental atribui diretamente às empresas operadoras a competência e a responsabilidade pela comercialização dos títulos de transporte, sejam eles em formato físico (papel) ou eletrônico. A evolução tecnológica do "vale-transporte de papel" para "créditos eletrônicos" representa uma modernização do meio de aquisição e controle, mas não altera a essência da responsabilidade de comercialização, que permanece com as concessionárias ou permissionárias do serviço.

Nesse diapasão, a Lei Municipal nº 3.148, de 03 de dezembro de 2002, ao instituir o Sistema Eletrônico de Bilhetagem nos Transportes Coletivos de Teresina, e o Decreto Municipal nº 4.927, de 14 de agosto de 2001, ao regulamentar o tema, ao preceituarem que as empresas operadoras, representadas pelo SETUT, em parceria com a Prefeitura Municipal de Teresina, através da STRANS, implantariam o SEB, não criaram um novo serviço público autônomo, mas sim estabeleceram as diretrizes para a modernização do sistema de arrecadação e controle, em conformidade com a legislação federal. A interveniência da STRANS, nesse contexto, limita-se ao poder de regulamentação e fiscalização do sistema, inerente ao seu papel de órgão gestor do transporte público, garantindo a conformidade e a qualidade do serviço prestado à população.

O SEB, com suas funcionalidades de automação da venda antecipada de passagens e controle da operação/arrecadação, é um instrumento para aprimorar o serviço de transporte, não um serviço distinto que o Poder Público devesse licitar separadamente. Os equipamentos e softwares que o compõem são, para as empresas operadoras, insumos da sua atividade econômica, cuja contratação se insere no regime de direito privado, ainda que sob a vigilância e regulação do Poder Público. A tentativa de impor uma licitação específica para o SEB por parte do Município implicaria em usurpação de uma atribuição legalmente conferida às empresas operadoras pela legislação federal e municipal, além de desconsiderar a lógica empresarial de um serviço concedido, que opera por conta e risco do concessionário.

A jurisprudência, inclusive aquela colacionada aos autos pelo próprio Apelante, embora por vezes pontue a necessidade de licitação para sistemas de bilhetagem quando o Poder Público diretamente o contrata ou impõe a um ente privado, deve ser interpretada no contexto específico de cada caso. No caso em tela, a Lei Federal nº 7.418/85 direciona a responsabilidade da comercialização de vales- transporte às empresas operadoras. A decisão do Tribunal de Justiça de Pernambuco no Agravo de Instrumento nº 183085-1 citada pelo Ministério Público, referente à situação de Jaboatão dos Guararapes, analisou um cenário onde a Administração Municipal havia selecionado uma empresa para gerir o sistema de bilhetagem e imposto sua contratação aos permissionários, sem prévio processo licitatório. Tal situação difere da de Teresina, onde a legislação municipal permite a gestão pelas empresas operadoras e a STRANS atua como fiscalizadora, não como contratante direta do sistema de bilhetagem em si.

II. Da Alegada Perda do Objeto e da Extinção do Processo

A sentença de primeiro grau fundamentou a extinção do processo, sem resolução de mérito, na perda superveniente do objeto, ao considerar que o sistema de bilhetagem eletrônica já havia sido devidamente contratado, conforme documentos de fls. 196/231 dos autos. O Apelante discorda, alegando que o contrato juntado pelo Município (Contrato nº 38/2014 Lote III), referente à Concorrência 001/2014, tinha por objeto a concessão da exploração e prestação de serviço de transporte coletivo urbano integrado de passageiros, e não especificamente a licitação para o gerenciamento do sistema eletrônico de bilhetagem.

É fundamental analisar o teor do contrato apresentado pelo Município. O Contrato nº 38/2014, referente ao Lote III da Concorrência 001/2014, celebrado entre o município de Teresina, a STRANS e o Consórcio Teresina, de fato, tinha como objeto a Concessão da exploração e prestação de SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO INTEGRADO DE PASSAGEIROS. Contudo, o Parágrafo 2º da Cláusula 1ª do referido contrato expressamente incluía, entre as atividades a serem executadas, a "Implantação de sistema de arrecadação automática de tarifas - Sistema de Eletrônico de Bilhetagem (SEB)". Mais adiante, a Cláusula 36ª detalha que a Concessionária se compromete a "Implantar o sistema de comercialização de meios de pagamento de passagem aos usuários através de aquisição e centralização de bilhetes eletrônicos, e o correspondente sistema de controle embarcado nos veículos (Sistema Eletrônico de Bilhetagem (SEB))", e a "Manter os sistemas implantados em pleno funcionamento durante a vigência da Concessão".

Portanto, o sistema de bilhetagem eletrônica não foi meramente um detalhe, mas uma parte integrante e essencial do objeto da licitação da concessão do transporte público. A licitação para a concessão do serviço de transporte público, que envolveu a implementação do SEB como um de seus componentes, abordou a questão do sistema de bilhetagem de forma abrangente e dentro da legalidade. A interpretação do Juízo a quo de que o objeto da ação foi cumprido, com a contratação da concessionária que engloba a implementação do SEB, se mostra coerente com o arcabouço normativo e a realidade do serviço.

Não se verifica nos autos que o contrato para o SEB (no contexto da Concessão 001/2014) tenha sido celebrado entre o SETUT e a TACOM sem a participação da administração pública municipal, como alegado pelo Ministério Público em sua petição inicial e recurso. O que existe é um contrato de concessão devidamente licitado pelo Município, que inclui a obrigação de implantar e gerir o SEB por parte do concessionário, o Consórcio Teresina, que, por sua vez, pode contratar terceiros para a execução de atividades inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido, mediante prévia autorização da Concedente, conforme Cláusula 4ª do Contrato nº 38/2014. É neste contexto que o contrato entre o SETUT (que representa as empresas operadoras) e a TACOM se insere, como uma contratação de insumos pela concessionária para o cumprimento de suas obrigações contratuais com o Poder Público.

III. Do Periculum in Mora Inverso e da Irreversibilidade da Medida

Outro ponto relevante levantado pelos Apelados é o "periculum in mora inverso", ou seja, o risco de que a concessão da medida pleiteada pelo Ministério Público (realização de nova licitação específica para o SEB e suspensão das atividades do SETUT) gerasse mais prejuízos do que benefícios à coletividade.

O sistema de bilhetagem eletrônica, conforme demonstrado, é essencial para a operacionalização da integração do transporte público urbano em Teresina, permitindo vantagens aos usuários, como a redução de despesas com o pagamento de passagens. A interrupção ou alteração abrupta desse sistema, por conta de uma nova licitação separada e desnecessária, poderia causar graves transtornos à população, atrasar a integração já em andamento e gerar insegurança jurídica e operacional, com potenciais indenizações ao erário. A irreversibilidade de um provimento antecipado que ordene a descontinuação de um serviço em funcionamento, sem a certeza de sua substituição imediata e eficaz, é um fator a ser considerado, conforme previsto no artigo 273, § 2º, do Código de Processo Civil.

A alegação do Ministério Público de que a licitação realizada pelo Município tinha objeto diverso do pleiteado ignora a amplitude do contrato de concessão, que expressamente incluía a implantação do SEB. Não há que se falar em ilegalidade da contratação do sistema de bilhetagem eletrônica, uma vez que esta se deu no bojo de um processo licitatório regular para a concessão do serviço de transporte público, que é o objeto adequado à atuação do Poder Público.

Diante de todo o exposto, as razões recursais do Ministério Público não merecem acolhimento. A interpretação das normas federais e municipais, em conjunto com os fatos processuais, converge para o entendimento de que a gestão do sistema de bilhetagem eletrônica, enquanto parte integrante da exploração do serviço de transporte público, é de responsabilidade das empresas operadoras, conforme a Lei Federal nº 7.418/85. O papel do Poder Público, através da STRANS, é de regulamentação, fiscalização e controle, funções que estão sendo devidamente exercidas. A licitação da concessão do serviço de transporte coletivo, que já englobou a implantação do SEB, satisfez os requisitos legais de contratação pública. A extinção do processo por perda do objeto foi correta, pois a medida pleiteada pelo Ministério Público já se encontrava contemplada e resolvida no âmbito da concessão do serviço.

A reforma da sentença, como pretendido pelo Apelante, acarretaria em grave desequilíbrio para a prestação de um serviço essencial, com potenciais prejuízos à população e ao erário público, sem fundamento jurídico que a justifique.

IV. Conclusão

Pelo exposto, voto no sentido de conhecer do recurso de Apelação Cível e negar-lhe provimento, mantendo-se incólume a r. sentença de primeiro grau, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Desembargador JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

Relator

Teresina, 18/03/2026