APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0000033-19.2014.8.18.0035
APELANTE: ESTADO DO PIAUÍ, SECRETÁRIO DE SEGURANÇA PÚBLICA, ESTADO DO PIAUI

APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. DELEGACIA DE POLÍCIA E GRUPAMENTO DA POLÍCIA MILITAR. CONDIÇÕES ESTRUTURAIS PRECÁRIAS. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. PROVAS DOCUMENTAIS SUFICIENTES. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS FUNDAMENTAIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. INOPONIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REFORMA DO PRÉDIO. LIMITES DA ATUAÇÃO JUDICIAL. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Estado do Piauí contra sentença proferida em ação civil pública que reconheceu a precariedade das condições estruturais da delegacia de polícia e do Grupamento da Polícia Militar de Alto Longá, determinando a realização de reformas no imóvel, mas afastando a imposição de lotação mínima de servidores, julgando antecipadamente a lide com base em provas documentais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o julgamento antecipado da lide, sem a produção de prova pericial requerida pelo Estado, configurou cerceamento de defesa; e (ii) estabelecer se é legítima a intervenção do Poder Judiciário para impor ao ente estatal obrigação de fazer voltada à melhoria das condições estruturais de unidade policial, à luz dos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide quando o conjunto probatório documental é suficiente para a formação do convencimento judicial, sendo o magistrado o destinatário final da prova, nos termos dos arts. 355, I, e 370, parágrafo único, do CPC.

4. Laudos técnicos emitidos por órgãos públicos competentes, dotados de fé pública, evidenciaram de forma inequívoca a insalubridade e a ausência de segurança do imóvel, tornando desnecessária a realização de prova pericial adicional.

5. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, consolidada no Tema Repetitivo 437, afasta a alegação de cerceamento de defesa quando existentes elementos documentais suficientes à solução da controvérsia.

6. O princípio da separação dos poderes não impede a atuação do Poder Judiciário diante de omissão estatal que comprometa o núcleo essencial de direitos fundamentais, sendo legítima a intervenção judicial para assegurar a dignidade da pessoa humana e o direito à segurança.

7. Conforme as teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal nos Temas 220 e 698 da repercussão geral, é admissível a imposição judicial de obrigações de fazer à Administração Pública para correção de ilegalidades graves, não sendo oponíveis, nessas hipóteses, a reserva do possível ou a discricionariedade administrativa.

8. A ausência de previsão orçamentária específica não afasta o dever estatal de cumprir determinação judicial voltada à garantia do mínimo existencial, incumbindo ao ente público comprovar eventual incapacidade financeira absoluta, ônus do qual não se desincumbiu.

9. A determinação judicial de reforma do prédio configura controle de legalidade sobre omissão inconstitucional, ao passo que a fixação de quantitativo específico de servidores representaria indevida ingerência no mérito administrativo, razão pela qual a sentença corretamente limitou a intervenção judicial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso conhecido e desprovido, mantida integralmente a sentença que determinou a realização de reformas estruturais na unidade policial, sem imposição de lotação mínima de servidores, afastadas custas e honorários advocatícios.

Tese de julgamento:

1. Não há cerceamento de defesa no julgamento antecipado da lide quando a controvérsia está suficientemente instruída por provas documentais técnicas idôneas.

2. É legítima a intervenção do Poder Judiciário para impor à Administração Pública obrigação de fazer destinada a corrigir omissão estatal que viole direitos fundamentais, não sendo oponíveis o princípio da separação dos poderes ou a reserva do possível.

3. A atuação judicial em políticas públicas deve limitar-se à fixação de resultados a serem alcançados, vedada a imposição de medidas pontuais que invadam a discricionariedade administrativa.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º e 5º, XLIX; CPC, arts. 355, I, 370, parágrafo único, e 1.007, § 1º; Lei nº 7.347/85, art. 18.

 Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 592.581/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, Tema 220 da Repercussão Geral; STF, RE nº 684.612/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tema 698 da Repercussão Geral; STJ, Tema Repetitivo 437; STF, ARE nº 1.369.506/MA, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 21.06.2022; STF, ARE nº 1.325.088/SE, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 22.02.2023.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pela Juíza de Direito da 2ª Vara da Comarca de Altos/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, visando à imposição de obrigação de fazer ao ente estatal, com o fito de sanar irregularidades estruturais e operacionais na Delegacia de Polícia Civil e no Grupamento da Polícia Militar (GPM) do município de Alto Longá/PI.

A sentença recorrida, constante no id. nº 22948469 (Pág. 148/158), julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial. 

O decisum afastou preliminares de incompetência e perda de objeto, extinguiu sem julgamento de mérito os pleitos genéricos atinentes a fornecimento de móveis, equipamentos e materiais diversos, e julgou improcedentes os pedidos de lotação de efetivo policial e dotação de viaturas. No entanto, condenou o Estado do Piauí à obrigação de promover a reforma estrutural dos prédios que abrigam a Delegacia de Polícia Civil e o GPM de Alto Longá, com observância das normas sanitárias e de segurança apontadas em laudos técnicos da Secretaria Municipal de Saúde e do Corpo de Bombeiros Militar, estabelecendo o prazo de 120 (cento e vinte) dias para cumprimento.

Irresignado, o ESTADO DO PIAUÍ interpôs o presente recurso de apelação (ID. 22948484), sustentando, em síntese: (i) a ocorrência de error in procedendo, por indeferimento de prova pericial pleiteada para averiguação da situação atual das unidades policiais; (ii) afronta ao princípio da separação dos poderes, ao fundamento de que a determinação judicial interfere em escolhas discricionárias da Administração; (iii) necessidade de previsão orçamentária prévia e respeito ao princípio da reserva do possível; (iv) desproporcionalidade na imposição da obrigação; e (v) pleito subsidiário de dilação do prazo fixado na sentença, de modo a permitir eventual inclusão da obra na Lei Orçamentária Estadual.

Foram apresentadas contrarrazões pelo MINISTÉRIO PÚBLICO (ID. 22948486), em que se defende a manutenção da sentença hostilizada. 

Aduz-se a suficiência do conjunto probatório formado por laudos técnicos emitidos por órgãos públicos competentes, e refutam-se as alegações de cerceamento de defesa, afronta à separação dos poderes e ausência de previsão orçamentária, sob o fundamento de que os direitos fundamentais tutelados, especialmente a saúde, a integridade física e a segurança da população carcerária e dos servidores, prevalecem sobre argumentos genéricos de conveniência administrativa e reserva do possível.

A Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Piauí, por meio do parecer de ID. 28054075, opinou pelo conhecimento do recurso, mas manifestou-se pela sua improcedência, corroborando os fundamentos das contrarrazões apresentadas pelo órgão ministerial de 1º grau.

É o relatório.

VOTO

O Senhor Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO (Relator):

I. DO CONHECIMENTO DO RECURSO

Recurso interposto tempestivamente. Dispensado o preparo recursal, nos termos do art. 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil. 

Presentes, ainda, os demais requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade CONHEÇO da apelação.

II. DA FUNDAMENTAÇÃO

A análise do presente recurso exige o enfrentamento de uma questão preliminar de nulidade processual e, no mérito, a ponderação entre o princípio da separação dos poderes, a discricionariedade administrativa e o dever do Poder Judiciário de garantir a efetividade dos direitos fundamentais. 

Passo a analisar cada ponto de forma individualizada.

II.1. DA PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA 

O Estado do Piauí suscita, preliminarmente, a nulidade da sentença por error in procedendo, alegando que o julgamento antecipado da lide cerceou seu direito à ampla defesa e ao contraditório, uma vez que havia requerido a produção de prova pericial.

A preliminar não merece acolhida.

O ordenamento processual civil, em seu art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil, autoriza expressamente o juiz a julgar antecipadamente o pedido quando a questão de mérito for de direito e de fato, mas não houver necessidade de produção de outras provas. O magistrado é o destinatário final da prova, cabendo-lhe, com base no princípio do livre convencimento motivado, indeferir as diligências que considerar inúteis ou meramente protelatórias, conforme dispõe o art. 370, parágrafo único, do CPC.

No caso em tela, a controvérsia sobre as condições estruturais da delegacia e do GPM de Alto Longá foi suficientemente elucidada pelos robustos elementos documentais já constantes nos autos, notadamente os laudos técnicos emitidos pela Vigilância Sanitária Municipal e pelo Corpo de Bombeiros. Tais documentos, produzidos por órgãos públicos competentes e dotados de fé pública, atestaram de forma inequívoca a insalubridade e a ausência de segurança do imóvel, tornando a realização de uma nova perícia uma medida redundante e desnecessária para a formação do convencimento do juízo.

A matéria encontra-se pacificada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, que, no julgamento do Tema Repetitivo 437, firmou a seguinte tese:

"Não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide, ante os elementos documentais suficientes."

Dessa forma, estando o processo devidamente instruído com provas documentais técnicas e suficientes para a resolução da controvérsia fática, a decisão do juízo a quo pelo julgamento antecipado não configurou qualquer violação ao devido processo legal, ao contraditório ou à ampla defesa.

Rejeito, pois, a preliminar.

II.2. DO MÉRITO

Superada a questão preliminar, adentro ao mérito recursal, que se cinge a duas teses centrais da defesa do Estado: a violação ao princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de cumprimento da obrigação por ausência de previsão orçamentária (cláusula da reserva do possível).

II.2.1. DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES

O apelado sustenta que a condenação para reformar o prédio e, especialmente, o pleito recursal para lotar servidores, representam uma indevida interferência do Poder Judiciário na esfera de discricionariedade do Poder Executivo, violando o art. 2º da Constituição Federal.

O argumento não prospera nos moldes em que foi apresentado. 

O princípio da separação dos poderes não pode ser invocado como um escudo para perpetuar omissões estatais que violem o núcleo essencial de direitos fundamentais. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada no sentido de que, embora não caiba ao Judiciário formular políticas públicas, é seu dever constitucional intervir quando a inércia dos órgãos competentes compromete garantias constitucionais.

A matéria foi objeto de análise em sede de Repercussão Geral, resultando em teses vinculantes que se aplicam diretamente ao caso. O Tema 220 (RE 592.581) estabeleceu que:

"É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes."

Ainda que o precedente se refira a estabelecimentos prisionais, sua ratio decidendi é plenamente aplicável a delegacias de polícia que custodiam presos, ainda que provisoriamente, e onde servidores públicos exercem suas funções em condições de risco. A dignidade da pessoa humana é um postulado que irradia seus efeitos sobre todos, não se limitando aos sentenciados.

De forma complementar, o Tema 698 (RE 684.612) aprofundou a questão, fixando que:

"1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes."

Portanto, a tese de violação à separação dos poderes é, em princípio, rechaçada pela jurisprudência vinculante do STF, que autoriza o controle judicial de omissões administrativas que afetem direitos fundamentais.

II. 2.2. DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL E DA NECESSIDADE DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA

O Estado do Piauí argumenta, ainda, que a execução de obras e a contratação ou lotação de pessoal dependem de prévia dotação orçamentária, invocando a cláusula da "reserva do possível" e os princípios da legalidade e proporcionalidade orçamentária.

Tal argumento também não se sustenta. 

Conforme expressamente mencionado na tese do Tema 220/STF, o argumento da reserva do possível não é oponível a decisões que visam garantir o mínimo existencial e a dignidade da pessoa humana. A jurisprudência do STF e do STJ é pacífica no sentido de que a alegação de limitações orçamentárias deve ser comprovada de forma objetiva pelo Poder Público, não bastando uma invocação genérica. Vejamos:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER . SEGURANÇA PÚBLICA. DELEGACIA DE POLÍCIA. CONDIÇÕES PRECÁRIAS DE FUNCIONAMENTO. DESIGNAÇÃO DE SERVIDORES . INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N . 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.

(STF - ARE: 1369506 MA, Relator.: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 21/06/2022, Primeira Turma, Data de Publicação: 24/06/2022) – g.n.

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 13.09.2022 . AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA. DELEGACIA DE POLÍCIA. MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES . IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO CONSTITUCIONAL À SEGURANÇA. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 592 .581-RG. APLICABILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL. INOCORRÊNCIA . ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO . 1. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, imprescindíveis ao funcionamento da segurança pública, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes, discussão que se inclui no Tema 220 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592.581-RG. Precedentes . 2. Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento . Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública.

(STF - ARE: 1325088 SE, Relator.: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 22/02/2023, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-037 DIVULG 28-02-2023 PUBLIC 01-03-2023) – g.n.

O ônus de demonstrar a incapacidade financeira absoluta para cumprir um dever constitucional é do ente estatal, que, no caso dos autos, não se desincumbiu de tal prova.

A ausência de previsão orçamentária específica não pode servir de justificativa para a contínua violação de direitos fundamentais. Cabe ao gestor público, diante de uma condenação judicial dessa natureza, realizar os remanejamentos e as adequações orçamentárias necessárias para cumprir a determinação.

II.3. DA APLICAÇÃO AO CASO CONCRETO: DIFERENCIAÇÃO ENTRE OS PEDIDOS

Apesar de a intervenção judicial ser possível, é preciso aplicá-la com parcimônia, distinguindo o controle de legalidade da indevida substituição do administrador. É aqui que a segunda parte da tese do Tema 698/STF se torna crucial:

"2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado."

Ao aplicar essa diretriz, a sentença de primeiro grau se mostra irretocável.

A determinação de reformar o prédio é uma medida que visa alcançar a finalidade de garantir a salubridade e a segurança, corrigindo uma ilegalidade comprovada pelos laudos técnicos. Trata-se de uma obrigação de resultado clara e objetiva.

Já o pedido de lotar um número específico de servidores (quatro por plantão) constitui uma "medida pontual" que interfere diretamente nos meios da gestão administrativa. A definição do efetivo ideal para cada unidade policial é uma decisão complexa, que envolve critérios técnicos e estratégicos que o Judiciário não possui. Impor um número fixo poderia desguarnecer outras áreas, gerando um efeito sistêmico indesejado.

Nesse ponto, a atuação judicial deve ser deferente à discricionariedade administrativa, limitando-se a intervir apenas se comprovada uma "ausência ou deficiência grave do serviço" que o torne completamente inoperante, o que não foi o foco da demonstração nos autos, que se concentrou na estrutura física.

Dessa forma, a sentença agiu corretamente ao determinar a obrigação de fazer referente à reforma (controle de legalidade sobre uma omissão inconstitucional) e, ao mesmo tempo, abster-se de determinar o quantitativo de pessoal (respeito ao mérito administrativo), em perfeita sintonia com as balizas fixadas pelo Supremo Tribunal Federal.

III. DISPOSITIVO

Ante o exposto, em consonância com os fundamentos jurídicos e a jurisprudência das Cortes Superiores, CONHEÇO do recurso de apelação e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença proferida pelo juízo de primeira instância por seus próprios e bem lançados fundamentos, ora robustecidos.

Sem custas e honorários advocatícios, em razão da natureza da ação e da parte autora, conforme o art. 18 da Lei nº 7.347/85.

Publique-se e registre-se. Intimem-se via sistema.

DECISÃO: Acordam os componentes do(a) 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a): "Ante o exposto, em consonância com os fundamentos jurídicos e a jurisprudência das Cortes Superiores, CONHEÇO do recurso de apelação e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença proferida pelo juízo de primeira instância por seus próprios e bem lançados fundamentos, ora robustecidos. Sem custas e honorários advocatícios, em razão da natureza da ação e da parte autora, conforme o art. 18 da Lei nº 7.347/85."Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR, MANOEL DE SOUSA DOURADO e MARIA LUIZA DE MOURA MELLO E FREITAS.Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, RAQUEL DE NAZARE PINTO COSTA NORMANDO.SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 13 de março de 2026.

Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

Relator

Teresina, 20/03/2026