APELAÇÃO CÍVEL Nº 0855017-12.2022.8.18.0140

ÓRGÃO: 5ª Câmara de Direito Público

ORIGEM: 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina - PI

RELATOR: Desembargador Pedro de Alcântara da Silva Macêdo

APELANTE: ESTADO DO PIAUÍ

APELADA: MIRLANDIA MARIA AGUIAR VASCONCELOS RIBEIRO

ADVOGADO: Dr. Vitor Tabatinga do Rego Lopes (OAB/PI nº 6.989)

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA. INAPLICABILIDADE DO FORO POR PRERROGATIVA À AÇÃO ORDINÁRIA. CONTROLE JUDICIAL DE LEGALIDADE. CITAÇÃO ADMINISTRATIVA INVÁLIDA. CERCEAMENTO DE DEFESA. SÚMULA VINCULANTE Nº 3 DO STF. NULIDADE DO ACÓRDÃO DO TCE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Estado do Piauí contra sentença proferida em Ação Anulatória de Ato Administrativo que julgou procedente o pedido formulado por ex-gestora municipal, para cassar, em relação à autora, o Acórdão nº 960/2018 do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, em razão da nulidade da citação no processo administrativo, reconhecida como vício insanável por afronta ao contraditório e à ampla defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Juízo de primeiro grau é competente para processar e julgar ação anulatória de ato do Tribunal de Contas Estadual, à luz da alegação de prerrogativa de foro aplicável ao mandado de segurança; (ii) estabelecer se é legítimo o controle jurisdicional do ato do Tribunal de Contas quando demonstrado vício procedimental consistente em citação inválida no processo administrativo sancionador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A competência originária do Tribunal de Justiça para apreciar atos do Tribunal de Contas restringe-se às hipóteses de mandado de segurança e habeas data, não se estendendo às ações ordinárias de natureza anulatórias ajuizadas contra o Estado.

4. A Ação Anulatória de rito comum ajuizada contra a Fazenda Pública submete-se à competência das Varas da Fazenda Pública, conforme a Lei de Organização Judiciária do Estado do Piauí.

5. O controle exercido pelo Poder Judiciário não incide sobre o mérito técnico do julgamento de contas, mas sobre a legalidade e a validade do procedimento administrativo.

6. A observância do contraditório e da ampla defesa constitui requisito indispensável à validade dos processos administrativos perante os Tribunais de Contas, conforme a Súmula Vinculante nº 3 do Supremo Tribunal Federal.

7. A citação válida é pressuposto de existência e validade da relação processual administrativa, sendo nula a decisão proferida quando não esgotadas as diligências para citação pessoal antes da adoção da citação por edital.

8. A inobservância das normas do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, diante do retorno do aviso de recebimento com a anotação “ausente”, configura vício insanável que compromete a gênese do título sancionatório.

9. O controle judicial de legalidade sobre atos das Cortes de Contas é admitido pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça quando evidenciada violação ao devido processo legal, sem que isso implique afronta ao princípio da separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A competência originária do Tribunal de Justiça para atos do Tribunal de Contas limita-se ao mandado de segurança, vale dizer, não se aplica às ações ordinárias de natureza anulatória.

2. O Poder Judiciário pode exercer controle de legalidade sobre atos do Tribunal de Contas quando constatada violação ao contraditório e à ampla defesa.

3. A citação inválida no processo administrativo configura vício insanável, que acarreta a nulidade do ato sancionatório.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC, arts. 1.009, 487, I, e 85, § 11; Lei nº 8.437/1992, art. 1º, § 1º; Lei Complementar Estadual nº 266/2022 (LOJEPI), arts. 21, I, “b”, e 64, I.

Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula Vinculante nº 3; STJ, AgInt no REsp nº 1.843.977/CE, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 05.12.2022, DJe 07.12.2022.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 31/03/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Apelação Cível interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina-PI (ID 25935963), que, nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo, julgou procedentes os pedidos formulados por MIRLANDIA MARIA AGUIAR VASCONCELOS RIBEIRO.

A sentença determinou que fosse cassada a decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí (Acórdão nº 960/2018 – Processo nº TC/018635/2016) em relação à autora, sob o fundamento de nulidade por vício de citação.

Irresignado, o ente estatal interpôs recurso de apelação (ID 25936015), enquanto cita: (i) preliminar de incompetência do juízo de primeiro grau, sob o argumento de que o ato impugnado é de autoridade sujeita à competência originária do TJPI em sede de Mandado de Segurança; (ii) preliminar de falta de interesse de agir (utilidade), porque a competência para analisar inelegibilidade é da Justiça Eleitoral; (iii) no mérito, a validade da citação por endereço informado pela própria gestora e a impossibilidade de o Judiciário revisar o mérito de decisões da Corte de Contas, sob pena de violar a separação de poderes.

A parte apelada apresentou contrarrazões (ID 25936017), em que pugna pela manutenção da sentença. Argumentou que a citação postal não se aperfeiçoou, pois o AR retornou com a informação de “ausente”, o que viola o próprio Regimento Interno do TCE-PI e os princípios do contraditório e da ampla defesa.

O Ministério Público, por meio da 36ª Promotoria de Justiça (ID 25935964), manifestou que não possui interesse na demanda que justifique sua intervenção no feito.

É o relatório. Após, inclua em pauta virtual.

VOTO

I – JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

De início, conheço do presente recurso, porque presente a regularidade formal, sendo interposto por parte legítima, tempestivamente, contra decisão recorrível, conforme previsto no art. 1.009 do CPC.

II – PRELIMINARES

1. Incompetência do Juízo (Ato de Autoridade com Foro de Prerrogativa)

O Apelante sustenta que, por se tratar de ato de Conselheiros do TCE, a competência seria originária do Tribunal de Justiça.

1.1 Argumentação do Apelante

O Estado do Piauí argui que a demanda deveria tramitar originariamente no Tribunal de Justiça, dado que o ato impugnado emana de Colegiado do Tribunal de Contas, o que atrai a regra de prerrogativa de foro.

 “Ocorre que, nos termos do art. 1º, § 1º da Lei 8.437 de 1992, existe uma regra que limita, em primeira instância, a concessão de liminares contra a Fazenda Pública quando o ato questionado for de autoridade submetida à competência do Tribunal de Justiça em sede de mandado de segurança. [...] E, no caso do Piauí, os atos dos Exmos. Conselheiros do E. Tribunal de Contas se submetem à competência do E. TJPI em mandado de segurança, nos termos do art. art. 123, inc. III, alínea ”f ”, item 4, da Constituição Estadual do Piauí. [...] Assim, somente o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Piauí tem competência para a discussão da legalidade do ato administrativo questionado na ação de origem. Assim, o presente processo deve ser extinto sem julgamento de mérito em razão de incompetência material. (ID 25936015)"

1.2 Manifestação da Apelada

A recorrida refuta a tese, esclarecendo que o foro por prerrogativa é restrito ao rito especial do Mandado de Segurança, não se aplicando ao procedimento comum de ação anulatória movida contra a Fazenda Pública. Veja-se:

Quanto à incompetência do juízo, o Apelante confunde o rito da presente Ação Anulatória (procedimento comum) com o do Mandado de Segurança. A vedação contida na Lei nº 8.437/92 refere-se a medidas liminares em ações específicas contra autoridades com foro por prerrogativa de função naquela via. A presente demanda é uma ação ordinária que visa desconstituir um ato administrativo ilegal, cuja competência para julgamento é, sem sombra de dúvidas, do juízo da Fazenda Pública, não havendo que se falar em incompetência. (ID 25936017)”

1.3 Trecho da sentença de primeiro grau

O juízo de origem rechaçou a preliminar ao distinguir a natureza da ação ordinária das hipóteses de competência originária do Tribunal.

“A arguição de incompetência não tem sentido, o presente feito não é um mandado de segurança, mas uma ação ordinária ajuizada em face do ente público (Estado do Piauí). Desse modo, compete ao presente juízo e não ao E. TJPI. (ID 25935963)”

A preliminar de incompetência absoluta não merece prosperar. Conforme a Lei Complementar Estadual nº 266/2022 (LOJEPI), a competência originária do Tribunal de Justiça para julgar atos do Tribunal de Contas do Estado (TCE-PI) e de seus membros é restrita à via do Mandado de Segurança, conforme estabelece o art. 21, inciso I, alínea "b":

“Art. 21. Na esfera judicial, compete ao Tribunal de Justiça: I - processar e julgar, originariamente: [...] b) os mandados de segurança e os habeas data contra atos do Governador do Estado, da Mesa e Presidência da Assembleia Legislativa, do próprio Tribunal ou de algum de seus órgãos, dos secretários de Estado, do Tribunal de Contas do Estado ou de algum de seus órgãos…”

Tratando-se, no caso em tela, de uma Ação Anulatória de rito comum, a competência é fixada em razão da pessoa jurídica demandada (Estado do Piauí). Assim, aplica-se o disposto no art. 64, inciso I, da LOJEPI, que define a competência dos Juízes de Direito das Varas dos Feitos da Fazenda Pública:

“Art. 64. Compete ao Juízo de Vara da Fazenda Pública: I - processar, julgar e executar as ações, contenciosas ou não, principais, acessórias e seus incidentes, em que o Estado federado ou o município, respectivas autarquias, empresas públicas e fundações instituídas ou mantidas pelo poder público forem interessados na condição de autor, réu, assistente ou opoente, excetuadas as de falências e recuperação de empresas e as de acidentes do trabalho;”

Portanto, como não se trata de Mandado de Segurança, mas de ação ordinária contra o Estado do Piauí, a competência é do Juízo de primeiro grau.

Rejeito a preliminar.

III – MÉRITO

2. Separação de poderes e controle do mérito administrativo

2.1 Argumentação do Apelante

O recorrente alega que o julgamento de contas é atribuição técnica e privativa da Corte de Contas, sendo, então, vedado ao Judiciário substituir o critério do Tribunal por sua própria valoração.

“Infere-se da análise dos dispositivos legais citados, que compete única e exclusivamente ao Tribunal de Contas julgar as contas dos administradores, não competindo ao Poder Judiciário adentrar no mérito dos julgamentos, pois tal atribuição é determinada pela Constituição à Corte de Contas. Trata-se de função privativa do Tribunal de Contas, que não pode ser realizada por qualquer outro órgão, daí porque o Poder Judiciário não pode adentrar na análise do mérito da decisão do TCE/PI, que, nesse ponto, é insindicável. (ID 25936015)”

2.2 Manifestação da Apelada

A apelada esclarece que a demanda não visa o reexame das contas em si, mas sim o controle de legalidade formal do processo administrativo, garantindo o respeito ao devido processo legal. Veja-se:

“A atuação do Poder Judiciário, neste caso, não representa uma indevida interferência no mérito administrativo, como alega o Apelante. A sentença atacada não reexaminou as contas da Apelada. O que o juízo a quo fez, e fez com acerto, foi exercer o controle de legalidade do ato administrativo. A observância do contraditório e da ampla defesa é um requisito de validade de qualquer processo, seja ele judicial ou administrativo (Súmula Vinculante nº 3 do STF). (ID 25936017)”

2.3 Trecho da sentença de primeiro grau

O juízo sentenciante afastou a tese de invasão de mérito, sob o argumento de que a nulidade declarada decorre estritamente da inobservância de norma procedimental.

“Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE a pretensão autoral para determinar cassar a decisão do TCE-PI (acórdão nº 960/2018 – Processo nº TC/018635/2016) em relação à autora; e, assim, o faço COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, nos termos do art. 487, inc. I, do CPC. (ID 25935963)”

A tese de que a decisão do Tribunal de Contas seria insindicável pelo Poder Judiciário, sob o pretexto de respeito à separação de poderes, não encontra amparo no ordenamento jurídico pátrio quando o que se discute é a higidez do procedimento.

O controle jurisdicional sobre os atos dos Tribunais de Contas é perfeitamente cabível sempre que houver violação direta à lei ou à Constituição Federal.

No caso em tela, o Poder Judiciário não foi instado a substituir a Corte de Contas na valoração técnica sobre o mérito das contas públicas (análise de dolo, erro técnico ou dano ao erário), mas sim a exercer o controle de legalidade e de constitucionalidade do processo administrativo.

Como bem assentado pelo Supremo Tribunal Federal na Súmula Vinculante nº 3, “nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa”.

Tal garantia estende-se, por simetria, aos Tribunais de Contas Estaduais. A citação válida é pressuposto de existência e validade de qualquer processo, seja ele judicial ou administrativo. Sem ela, não se estabelece a relação processual e, por conseguinte, qualquer decisão proferida é nula de pleno direito, por cerceamento de defesa.

Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao admitir que o controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre as decisões das Cortes de Contas não se limita à forma, mas à própria validade do ato sancionatório, conforme o entendimento fixado no AgInt no REsp 1843977/CE:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PROCEDIMENTO FISCALIZATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. MULTA . ANULAÇÃO. CONTROLE DE LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES . 1. Na origem, cuida-se de ação de procedimento ordinário ajuizada em desfavor da União, com o fim de anular multa aplicada pelo Tribunal de Contas da União. 2. "O controle de legalidade realizado pelo Poder Judiciário sobre as penalidades administrativas, aplicadas aos seus jurisdicionados, não está adstrito aos procedimentos adotados, sendo aceito pela Jurisprudência deste Superior Tribunal que a aplicação de pena administrativa desproporcional e sem o devido respaldo no contexto fático produzido evidencia ilegalidade passível de revisão judicial, sem que isso revele indevida interferência no mérito administrativo do ato ." ( REsp n. 1.566.221/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 21/11/2017, DJe de 6/12/2017) .2. No caso, a Corte regional concluiu que não havia justa causa para aplicação da multa, razão pela qual entendeu que o próprio título executivo estava eivado de vício, desde a sua formação. 3. Agravo interno não provido .

(STJ - AgInt no REsp: 1843977 CE 2019/0313320-9, Relator.: SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 05/12/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/12/2022)

Ao transpor tais balizamentos para o caso concreto, verifica-se que a nulidade da citação no processo administrativo perante o TCE-PI não constitui mero apego ao formalismo, mas sim o reconhecimento de um vício que compromete a própria gênese do título sancionatório.

À luz do precedente retromencionado, resta claro que o Poder Judiciário tem o dever de intervir quando a penalidade administrativa é aplicada ao arrepio do devido processo legal e sem o necessário lastro fático-procedimental — situação evidenciada pelo retorno da citação com a anotação 'ausente' e a subsequente e prematura citação editalícia.

A inobservância das normas procedimentais previstas no próprio Regimento Interno da Corte de Contas — que exige o esgotamento das diligências para citação pessoal antes do edital — configura vício insanável que macula a legalidade do ato.

Assim, a anulação do Acórdão nº 960/2018 em relação à Apelada é medida que se impõe, não por invasão ao mérito administrativo, mas como indispensável exercício do controle de legalidade de um ato que nasceu eivado de nulidade absoluta, visto que carece de justa causa para produzir efeitos patrimoniais ou restritivos de direitos contra a jurisdicionada.

IV – DISPOSITIVO

Ante o exposto, CONHEÇO do presente recurso e REJEITO as preliminares suscitadas.

No mérito, NEGO PROVIMENTO à Apelação Cível, mantendo integralmente a sentença que anulou o Acórdão nº 960/2018 do TCE-PI em relação à apelada, ante o reconhecimento de vício insanável na citação administrativa, o que configura nulidade absoluta por cerceamento de defesa e violação ao devido processo legal.

Por fim, em observância ao art. 85, § 11, do CPC, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo Estado do Piauí para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

Desembargador Pedro de Alcântara da Silva Macêdo

Relator

Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

Relator

Teresina, 01/04/2026