PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO Nº 0807228-05.2021.8.18.0026
Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: 2ª Vara da Comarca de Campo Maior

Apelante: MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR

Procuradoria Geral do Município de Campo Maior

Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DIRETA POR INEXIGIBILIDADE. SERVIÇOS CONTÁBEIS ORDINÁRIOS. AUSÊNCIA DE SINGULARIDADE E NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO. NULIDADE DO CONTRATO. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Campo Maior contra sentença proferida na Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, que declarou a nulidade do Contrato Administrativo nº 01.1101/2021, firmado entre o município e a empresa J M Viana Contabilidade Ltda., em razão de contratação direta por inexigibilidade de licitação sem a observância dos requisitos legais. O contrato, no valor de R$ 278.240,00, tinha por objeto a prestação de serviços técnicos contábeis. A sentença também impôs obrigação de não fazer, vedando novas contratações por inexigibilidade para serviços contábeis ordinários, e deferiu tutela de urgência para suspender os pagamentos decorrentes do contrato.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve julgamento ultra petita ao impor obrigação de não fazer não requerida expressamente na inicial; e (ii) estabelecer se a contratação direta por inexigibilidade para serviços contábeis ordinários observou os requisitos legais da singularidade do objeto e da notória especialização do contratado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A obrigação de não fazer imposta ao Município não caracteriza julgamento ultra petita, pois decorre logicamente do pedido de nulidade do contrato e visa prevenir a repetição de ilegalidades, sendo admissível como tutela inibitória nos termos do art. 497 do CPC.

4. A contratação direta por inexigibilidade exige a presença cumulativa de objeto de natureza singular e contratado com notória especialização, nos termos do art. 25, II, da Lei nº 8.666/93, art. 74 da Lei nº 14.133/2021 e art. 2º, §2º, da Lei nº 14.039/2020.

5. Os serviços contratados — elaboração da LOA, LDO, prestações de contas mensais via sistemas como SIOPS, SIOPE e SAGRES — são atividades contábeis rotineiras, comuns a qualquer administração pública municipal, não possuindo caráter singular ou complexo que inviabilize a competição.

6. Não houve demonstração de atributos técnicos excepcionais da empresa contratada que configurassem notória especialização capaz de justificar a inexigibilidade, tornando a contratação ilegal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A imposição judicial de obrigação de não fazer, voltada à prevenção de contratações ilegais futuras, não configura julgamento ultra petita quando guarda pertinência com o pedido de nulidade do contrato.

2. A contratação direta por inexigibilidade para prestação de serviços contábeis ordinários é ilegal quando não demonstrada a natureza singular do objeto e a notória especialização do contratado.

3. A natureza intelectual dos serviços contábeis não autoriza, por si só, a inexigibilidade de licitação.

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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 6º, 497 e 492; Lei nº 8.666/1993, art. 25, II; Lei nº 14.133/2021, art. 74; Lei nº 14.039/2020, art. 2º, §2º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp 1169603/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, T2 – Segunda Turma, j. 18.05.2020, DJe 20.05.2020.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 14/04/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Campo Maior, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que objetivou a declaração de nulidade do Contrato Administrativo nº 01.1101/2021, firmado entre a municipalidade e a empresa J M Viana Contabilidade Ltda., sob o fundamento de contratação direta por inexigibilidade de licitação sem a devida observância dos requisitos legais. O contrato teve como objeto a prestação de serviços técnicos contábeis, com valor global de R$ 278.240,00.

A sentença recorrida julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais (ID. 25952080), declarando a nulidade do contrato supramencionado e, de modo complementar, impôs ao ente público obrigação de não fazer consistente na vedação de novas contratações por inexigibilidade de licitação para serviços contábeis ordinários, determinando que tais contratações, doravante, sejam precedidas de regular processo licitatório. Também foi deferida tutela de urgência para suspensão imediata dos pagamentos decorrentes do referido contrato. 

Nas razões recursais (ID. 25952083), o MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR alega, preliminarmente, nulidade da sentença por violação ao princípio da congruência, sob o argumento de que o juízo a quo ultrapassou os limites da lide ao impor obrigação genérica não requerida pelo Ministério Público, o que caracterizaria julgamento ultra petita. Aduz que tal imposição extrapola o pedido delimitado na inicial, o qual se restringia à declaração de nulidade do contrato específico, sem qualquer pretensão quanto a condutas administrativas futuras.

No mérito, defende a legalidade da contratação por inexigibilidade de licitação, argumentando que os serviços contratados possuem natureza singular e exigem notória especialização, circunstância que se amolda às hipóteses autorizadoras previstas no art. 25, II, da Lei nº 8.666/93 e no art. 74 da Lei nº 14.133/2021. Invoca ainda a Lei nº 14.039/2020, que reconhece expressamente a natureza técnica e singular dos serviços contábeis quando prestados por profissionais de notória especialização, sustentando que tal presunção legal não foi considerada pela sentença recorrida. Pugna, ao final, pela reforma integral da sentença, com o reconhecimento da legalidade do contrato celebrado.

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, por sua vez, apresentou contrarrazões pugnando pela manutenção da sentença (ID. 25952093). Sustenta que os serviços descritos no contrato são genéricos e ordinários, passíveis de serem prestados por diversos profissionais e empresas, o que afasta a singularidade exigida para a configuração da inexigibilidade de licitação. Ressalta que o contrato questionado não é inédito, tendo o município celebrado ajustes análogos com outras empresas em exercícios anteriores, o que evidencia a possibilidade de competição. Aduz que a sentença apenas reafirma o dever constitucional e legal da Administração Pública de observar o princípio da licitação como regra, e que a imposição de obrigação de não fazer reflete uma medida inibitória apta a prevenir reiteração de conduta ilegal.

O Ministério Público Superior, atuando como fiscal da lei, apresentou parecer em ID. 27725814, manifestando pelo acolhimento da preliminar de nulidade parcial da sentença por julgamento ultra petita, no tocante à fixação da obrigação não fazer, mediante julgamento imediato da causa, na forma do art. 1.013, §1º, inciso II do CPC, e pugnando, ao fim, pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, conheço da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Do julgamento ultra petita

Preliminarmente, a parte apelante suscitou a nulidade da sentença por julgamento ultra petita, pois impôs obrigação genérica não postulada na inicial, mais especificamente quanto a condenação do Município em obrigação de não fazer (tutela inibitória) de não mais inexigir processo licitatório para contratação de assessoria contábil, contrariando os arts. 492 do CPC.

Pois bem, sobre a matéria, entendo que a análise da preliminar demanda discussões acerca da caracterização dos serviços fixados no contrato a serem prestados pela assessoria contábil. Deste modo, tendo em vista que a preliminar se confunde com o próprio mérito da causa, com ele esta será analisada, sobretudo em razão do princípio da primazia da decisão de mérito disposto no art. 6º do Código de Processo Civil. 

Logo, por confundir-se com o mérito da demanda, rejeita-se a preliminar arguida. 

Consta da petição inicial (ID. 25952015) os seguintes pedidos pela parte autora:

“Posto isso, requer-se:

a) a confirmação da liminar, caso antecipadamente deferida, na

forma acima aludida;

b) a citação do MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR/PI, na pessoa de seu representante legal – Sr. João Félix de Andrade Filho - e da Empresa J M VIANA CONTABILIDADE LTDA., inscrita no CNPJ. Nº 39.923.090/0001-28, na pessoa de seu sócio administrador JOAQUIM MENDES VIANA, para, querendo, apresentarem resposta no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de confissão ficta e revelia, julgando ao final procedente o pedido destinado a ANULAR O CONTRATO ADMINISTRATIVO Nº 01.1101/2021, FIRMADO ENTRE A MUNICIPALIDADE E A MENCIONADA EMPRESA, REFERENTE AO PROCESSO DE JUSTIFICAÇÃO DE Nº 001/2021 – SEFIN, impondo, em caso de recalcitrância, multa diária no importe de R$50.000,00 por dia de atraso, sem prejuízo de eventual apuração de responsabilidade civil, administrativa e penal;

c) a realização dos atos processuais, nos termos do art. 212 e § 2º do CPC;

d) a produção de todos os meios de prova em direito admitidos, notadamente provas documentais, periciais e testemunhais e demais provas previstas no ordenamento jurídico, mormente os documentais.”.

Assim, verifica-se que o Ministério Público requereu a nulidade do Contrato Administrativo n.º 01.1101/2021 e, de fato, não formulou pedido expresso de obrigação de não fazer quanto a futuras contratações por inexigibilidade. 

Na sentença, a condenação foi imposta da seguinte forma:

“Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a AÇÃO CIVIL PÚBLICA ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO para condenar MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR/PI em não mais inexigir o regular processo de licitação para a contratação de prestação de serviços de assessoria contábil para serviços ordinários, devendo eventual contratação desse serviço, ser levada a efeito por meio de processo licitatório regular.

DECLARAR nulo, por vício de legalidade, o Contrato Administrativo nº 01.1101/2021 firmado entre os réus, bem como seus aditivos, pois alheio aos ditames previstos no art. 25, II, da Lei 8.666/93.

Outrossim, JULGO EXTINTO o feito, com resolução demérito, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.”.

Contudo, a referida obrigação ao Município não extrapola o pedido da inicial, mas é medida inibitória de caráter pedagógico, diretamente ligada ao pedido principal e à prevenção de novas ilegalidades, como autoriza o art. 497 do CPC. Isso porque, conforme explicitado anteriormente, restringiu-se aos serviços ordinários de assessoria contábil.

III. MÉRITO

Cinge-se a controvérsia à legalidade da contratação direta por inexigibilidade do contrato administrativo nº 01.1101/2021, celebrado entre o Município de Campo Maior/PI e a empresa J M Viana Contabilidade Ltda., bem como ao alegado excesso da sentença ao impor obrigação genérica de não contratação futura via inexigibilidade.

Quanto ao mérito, observa-se que a contratação foi realizada com fundamento no art. 25, II, da Lei nº 8.666/93, o qual permite a inexigibilidade de licitação para contratação de "serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização".

No mesmo sentido, o art. 74, III, "c" da Lei nº 14.133/2021 admite a inexigibilidade para contratação de assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias. No âmbito da contabilidade, o §2º do art. 2º da Lei nº 14.039/2020, são considerados de notória especialização “(...) o profissional ou a sociedade de profissionais de contabilidade cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.

Nesse contexto, a natureza singular do serviço configura-se a partir da análise da necessidade específica da Administração Pública, sendo caracterizada pela excepcionalidade da demanda administrativa e pela inviabilidade de atendimento satisfatório por profissional ou empresa com atuação genérica na área. Imprescindível, pois, distinguir entre serviços contábeis ordinários, corriqueiros e amplamente disponíveis no mercado que, por sua generalidade e padronização, são plenamente licitáveis e serviços contábeis técnicos-especializados, voltados à solução de demandas incomuns, com alto grau de complexidade ou especificidade. 

Dessa premissa, deflui que não se pode, sob pena de esvaziamento do instituto da licitação, presumir a singularidade de todos os serviços contábeis pelo simples fato de serem de natureza intelectual, sob pena de admitir-se exceção como regra.

A notória especialização, por sua vez, é o critério que delimita o sujeito apto a executar o serviço singular, sendo pressuposto indissociável da contratação direta por inexigibilidade. Para tanto, exige-se a demonstração de dois aspectos fundamentais: (i) a especialização técnica objetiva, revelada pela posse de atributos que elevam o profissional ou empresa acima da média do mercado em termos de qualificação técnica, experiência comprovada e atuação pregressa em temas análogos; e (ii) a notoriedade, caracterizada pelo reconhecimento público e inequívoco, no meio profissional respectivo, da excelência técnica do contratado, de forma a justificar a inviabilidade de competição. Ausente qualquer desses elementos, a contratação direta carece de fundamento legal.

No caso concreto, verifica-se que o serviço contratado abrange: elaboração da LOA, LDO, prestações de contas mensais ao TCE/PI, por meio dos sistemas SIOPS, SIOPE e SAGRES.

Desse modo, o objeto do contrato descreve o núcleo das atividades ordinárias de contabilidade de qualquer município. Portanto, a contratação por inexigibilidade de licitação para esses serviços apresenta um risco jurídico muito elevado.

A justificativa para a contratação direta teria que ser extremamente robusta, demonstrando que a realidade do município possui alguma particularidade tão excepcional que nenhum outro escritório, além do contratado, teria condições de atender à demanda. Logo, sem essa prova contundente, a contratação é considerada irregular.

Desse modo, constata-se que as atividades listadas no contrato em questão são de cunho rotineiro, sem comprovação de singularidade ou de exclusividade técnica a justificar a inexigibilidade do certame.

Corroborando com esse entendimento, segue jurisprudência da Corte Especial:

ADMINISTRATIVO.IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO PELA CORTE DE ORIGEM DO ÓBICE DO ENUNCIADO N. 7/STJ . ASSESSORIA TRIBUTÁRIA. ALEGAÇÃO DE HIPÓTESE DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. NÃO INCIDÊNCIA NO ENUNCIADO N. 7/STJ . REVALORAÇÃO DE FATOS. NÃO CONFIGURAÇÃO DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ATO DE IMPROBIDADE QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. I - A Corte de origem entendeu pela inadmissibilidade do recurso especial interposto com fundamento na Súmula n . 7/STJ. II - Insurge-se o recorrente, com relação à não tipificação da conduta de ex-gestor público municipal como ato de improbidade administrativa, violador aos princípios da administração pública (art. 11, caput, da Lei n. 8 .429/92), consubstanciada em decretação de inexigibilidade de licitação para contratação de serviços ordinários e rotineiros de assessoria em contabilidade tributária. III - Dispõe o art. 25, II e § 1º, da Lei n. 8 .666/92: "Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: [...] II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação; [...] § 1º Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato." IV - No tocante à inexigibilidade de licitação, o Tribunal a quo apreciou referida matéria e constou expressamente no acórdão impugnado que os serviços de assessoria tributária seriam de trato diário e ordinário. Veja-se: "[...] Ao que ressai dos autos, o segundo apelante, na qualidade de prefeito do Município de São Simão, ao argumento de necessidade de contratação de empresa técnica em contabilidade tributária para a recuperação de créditos referentes a ICMS, entabulou contratos de prestação de serviços com a empresa Astal Assessoria Tributária e Auditoria S/A Ltda, representada por seu sócio, José Everaldo Pires Teixeira, no período compreendido entre 2005 e 2008, mediante inexigibilidade de licitação, motivo de ajuizamento da ação civil pública primeva. [...] O caso em análise, cuida-se de contratação de serviço de consultoria tributária com o escopo de majorar a arrecadação municipal. [...] Nesse contexto, embora sejam os serviços de assessoria tributária de trato diário e ordinário, possíveis de serem prestados, a princípio, por qualquer profissional habilitado, sua natureza intelectual e singular e a relação de confiança entre contratante e contratado legitimam a inexigibilidade de licitação para a contratação, de modo que o administrador pode, desde que movido pelo interesse público, fazer uso da prerrogativa que lhe foi garantida pela Lei das Licitações para escolher o melhor profissional. (fls. 1159/1661)." V - Sem a necessidade do revolvimento da matéria de fato, fica evidente a contratação de serviços ordinários de assessoria tributária, sem demonstrar qualquer caráter singular do objeto contratado . VI - O conhecimento do recurso especial, portanto, não encontra óbice na Súmula n. 7 do Superior Tribunal de Justiça, uma vez que se procede apenas à revaloração dos fatos efetivamente levados em conta no acórdão recorrido para se chegar a uma conclusão jurídica diversa. Nesse sentido: REsp n. 1 .326.597/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 12/12/2017, DJe 18/12/2017. VII - Relativamente à caracterização como ato de improbidade administrativa da contratação de serviços ordinários de assessoria tributária, sem demonstrar qualquer caráter singular do objeto contratado . Neste sentido: REsp n. 1.505.356/MG, Rel . Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/11/2016, DJe 30/11/2016; REsp n. 1.377.703/GO, Rel . Ministra Eliana Calmon, Rel. p/ acórdão Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/12/2013, DJe 12/3/2014. VIII - Queda configurada a prática de improbidade administrativa causadora de violação aos princípios da administração pública, nos termos do art. 11, caput, da Lei n . 8.429/92. IX - Agravo interno improvido.

(STJ - AgInt no AREsp: 1169603 GO 2017/0236025-5, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 18/05/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/05/2020)

Por fim, quanto à alegação de julgamento ultra petita pelo magistrado, consta da petição inicial (ID. 25952015) os seguintes pedidos pela parte autora:

“Posto isso, requer-se:

a) a confirmação da liminar, caso antecipadamente deferida, na

forma acima aludida;

b) a citação do MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR/PI, na pessoa de seu representante legal – Sr. João Félix de Andrade Filho - e da Empresa J M VIANA CONTABILIDADE LTDA., inscrita no CNPJ. Nº 39.923.090/0001-28, na pessoa de seu sócio administrador JOAQUIM MENDES VIANA, para, querendo, apresentarem resposta no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de confissão ficta e revelia, julgando ao final procedente o pedido destinado a ANULAR O CONTRATO ADMINISTRATIVO Nº 01.1101/2021, FIRMADO ENTRE A MUNICIPALIDADE E A MENCIONADA EMPRESA, REFERENTE AO PROCESSO DE JUSTIFICAÇÃO DE Nº 001/2021 – SEFIN, impondo, em caso de recalcitrância, multa diária no importe de R$50.000,00 por dia de atraso, sem prejuízo de eventual apuração de responsabilidade civil, administrativa e penal;

c) a realização dos atos processuais, nos termos do art. 212 e § 2º do CPC;

d) a produção de todos os meios de prova em direito admitidos, notadamente provas documentais, periciais e testemunhais e demais provas previstas no ordenamento jurídico, mormente os documentais.”.

Assim, verifica-se que o Ministério Público requereu a nulidade do Contrato Administrativo n.º 01.1101/2021 e, de fato, não formulou pedido expresso de obrigação de não fazer quanto a futuras contratações por inexigibilidade. 

Por outro lado, na sentença, a condenação foi imposta da seguinte forma:

“Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a AÇÃO CIVIL PÚBLICA ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO para condenar MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR/PI em não mais inexigir o regular processo de licitação para a contratação de prestação de serviços de assessoria contábil para serviços ordinários, devendo eventual contratação desse serviço, ser levada a efeito por meio de processo licitatório regular.

DECLARAR nulo, por vício de legalidade, o Contrato Administrativo nº 01.1101/2021 firmado entre os réus, bem como seus aditivos, pois alheio aos ditames previstos no art. 25, II, da Lei 8.666/93.

Outrossim, JULGO EXTINTO o feito, com resolução demérito, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.”.

Contudo, a referida obrigação ao Município não extrapola o pedido da inicial, mas é medida inibitória de caráter pedagógico, diretamente ligada ao pedido principal e à prevenção de novas ilegalidades, como autoriza o art. 497 do CPC. Isso porque, conforme explicitado anteriormente, restringiu-se aos serviços ordinários de assessoria contábil. 

Ou seja, a sentença não impôs uma vedação absoluta e genérica à utilização do instituto da inexigibilidade em serviços contábeis, o que seria, de fato, indevido, mas apenas coibiu a reiterada prática de contratar, por inexigibilidade, serviços ordinários, desprovidos dos requisitos legais, o que revela-se compatível com o conteúdo e os limites da tutela jurisdicional pretendida pelo Ministério Público

Portanto, não merece provimento o presente recurso.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, em consonância com o parecer ministerial, CONHEÇO da presente Apelação Cível e, no mérito, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a sentença de primeiro grau incólume.

Sem fixação de honorários, dada a não constatação de má-fé nos moldes do art. 18 da Lei n.º 7.347/85.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator