APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0830226-81.2019.8.18.0140
APELANTE: CITELUZ SERVICOS DE ILUMINACAO URBANA S/A
Advogado(s) do reclamante: JOSE NORBERTO LOPES CAMPELO, ANDRE DE ALMEIDA RODRIGUES, ITALO FRANKLIN GALENO DE MELO
APELADO: JOÃO EMÍLIO LEMOS PINHEIRO, RAIMUNDO NONATO MOURA RODRIGUES, MUNICIPIO DE TERESINA
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE TERESINA
Advogado(s) do reclamado: CARLOS MARCIO GOMES AVELINO
RELATOR(A): Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA PARA ILUMINAÇÃO PÚBLICA. HABILITAÇÃO DE CONSÓRCIO. JUNTADA EXTEMPORÂNEA DE DOCUMENTOS. PODER DE DILIGÊNCIA. LIMITES. VINCULAÇÃO AO EDITAL. ISONOMIA. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSOS DO MUNICÍPIO E DO CONSÓRCIO DESPROVIDOS. RECURSO DA IMPETRANTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta por CITELUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S/A, pelo MUNICÍPIO DE TERESINA e pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ contra sentença proferida em Mandado de Segurança que declarou a nulidade do ato administrativo de habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ na Concorrência Pública nº 01/2019, destinada à concessão administrativa dos serviços de iluminação pública no Município de Teresina, determinando sua desclassificação e o prosseguimento do certame com a análise do segundo colocado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se a Comissão de Licitação extrapolou o poder de diligência ao incluir documentos obrigatórios ausentes na fase de habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ; (ii) estabelecer se as irregularidades apontadas na documentação de habilitação configuram vícios insanáveis aptos a ensejar a nulidade do ato administrativo, à luz da Lei nº 8.666/93 e dos princípios da licitação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. O art. 43, §3º, da Lei nº 8.666/93 autoriza diligências apenas para esclarecer ou complementar documentos já apresentados, vedando expressamente a inclusão posterior de documentos que deveriam constar originariamente da proposta ou da habilitação.

2. O edital da Concorrência Pública nº 01/2019 reproduz a vedação legal e vincula tanto os licitantes quanto a Administração Pública, impondo observância estrita às regras editalícias.

3. A emissão e juntada, pela própria Comissão de Licitação, de certidões fiscais imobiliárias não apresentadas pelo licitante configuram inclusão extemporânea de documentos obrigatórios, e não mero esclarecimento, violando os princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório.

4. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça distingue diligência saneadora de inclusão indevida de documentos essenciais, reputando ilegal a habilitação baseada em documentação apresentada ou produzida após a abertura dos envelopes.

5. As falhas adicionais apontadas pela impetrante, relativas à qualificação técnica e econômico-financeira do CONSÓRCIO TERESINA LUZ, reforçam o quadro de inobservância relevante das exigências editalícias, não se tratando de mero formalismo, mas de requisitos essenciais à segurança e à lisura do certame.

6. A decisão proferida em Suspensão de Segurança possui natureza contracautelar e não impede o exame do mérito da legalidade do ato administrativo em sede de apelação.

7. O acórdão do Tribunal de Contas do Estado, de natureza administrativa, não vincula o Poder Judiciário e reconhece a existência de falhas no procedimento licitatório.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recursos do Município de Teresina e do Consórcio Teresina Luz desprovidos. Recurso da impetrante provido.

Tese de julgamento:

1. A comissão de licitação não pode, a pretexto de diligência, incluir documento obrigatório ausente na fase de habilitação, sob pena de violação ao art. 43, §3º, da Lei nº 8.666/93.

2. A vinculação ao edital impõe observância estrita às regras do certame pela Administração e pelos licitantes, sendo nulo o ato de habilitação praticado em desconformidade.

3. Irregularidades relevantes na comprovação da qualificação técnica e econômico-financeira não configuram mero formalismo e comprometem a isonomia e a legalidade do procedimento licitatório.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XXI; Lei nº 8.666/93, arts. 3º, 41 e 43, §3º; Lei nº 11.079/2004, art. 12, IV; Lei nº 12.016/2009, art. 25; CPC, art. 85, §11º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.717.180/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13.11.2018; STJ, AgInt no REsp nº 1.942.316/SP, Rel. Min. Manoel Erhardt, Primeira Turma, DJe 29.10.2021.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/02/2026 a 06/03/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a), votar no sentido de: REJEITAR as preliminares suscitadas de falta de interesse de agir e cerceamento de defesa. CONHECER dos recursos de Apelação Cível interpostos por CITELUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S/A, pelo MUNICÍPIO DE TERESINA, e pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ. DAR PROVIMENTO ao recurso de Apelação Cível interposto por CITELUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S/A, para fins de confirmar a sentença e para que as ilegalidades adicionais apontadas em sua apelação sejam consideradas como reforço à nulidade da habilitação do Consórcio Teresina Luz. NEGAR PROVIMENTO aos recursos de Apelação Cível interpostos pelo MUNICÍPIO DE TERESINA e pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ, mantendo-se integralmente a r. Sentença de primeiro grau que concedeu a segurança e declarou a nulidade do ato administrativo de habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ no processo licitatório Concorrência Pública nº 01/2019 do Município de Teresina. DEIXAR DE FIXAR HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS RECURSAIS, haja vista a natureza da ação mandamental, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009, e, portanto, a ausência de honorários de sucumbência a serem majorados.

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por CITELUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S/A contra a r. Sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina (PI), que concedeu parcialmente a segurança pleiteada na Ação de Mandado de Segurança nº 0830226-81.2019.8.18.0140. Outras apelações foram interpostas pelo MUNICÍPIO DE TERESINA e pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ, através de sua líder BRASILUZ ELETRIFICAÇÃO E ELETRÔNICA LTDA, todos irresignados com a decisão de primeiro grau.

A ação mandamental original foi impetrada pela CITELUZ contra atos do Presidente da Comissão Especial de Iluminação Pública e do Secretário Municipal de Administração e Recursos Humanos do Município de Teresina, buscando a declaração de nulidade do ato administrativo que habilitou o CONSÓRCIO TERESINA LUZ na Concorrência Pública nº 01/2019, que visava a concessão administrativa para a prestação dos serviços de iluminação pública no Município de Teresina. A CITELUZ, terceira colocada no certame, alegou diversas irregularidades na habilitação do primeiro colocado, o CONSÓRCIO TERESINA LUZ.

Em 30/10/2019, o Juízo a quo concedeu liminar para suspender o processo licitatório (Id 2208287, p. 227).

Posteriormente, o Desembargador Vice-Presidente do TJPI, em 06/03/2020, em Suspensão de Segurança nº 0715761-91.2019.8.18.0000, suspendeu a eficácia da liminar e de eventual sentença a ser proferida, até o trânsito em julgado da decisão de mérito da ação principal, sob o fundamento de grave lesão à ordem e economia públicas, bem como de que a atuação da Comissão Licitante estaria dentro da legalidade (Id 2208287, p. 571-581).

Em 30/05/2020, a r. Sentença de primeiro grau concedeu a segurança, declarando a nulidade do ato administrativo de habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ e determinando sua desclassificação. A decisão judicial ordenou que o Município procedesse à análise dos documentos de qualificação e da proposta comercial do segundo colocado. O Juízo fundamentou que a "juntada extemporânea de documentos exigidos nos envelopes de habilitação dos licitantes importa em tratamento desigual, ofendendo o princípio da igualdade e vinculação ao instrumento convocatório" (Id 2208287, p. 456).

Irresignada com a Sentença, a CITELUZ opôs Embargos de Declaração, alegando omissões quanto a outras ilegalidades apontadas na inicial, relativas à capacidade técnica e financeira do Consórcio vencedor (Id 2208287, p. 550-553). Os embargos foram rejeitados em 16/07/2020, sob o fundamento de que a pretensão da impetrante já havia sido integralmente acolhida, e que a suspensão de segurança impedia a produção de efeitos da sentença até o trânsito em julgado (Id 2208287, p. 587).

O CONSÓRCIO TERESINA LUZ também interpôs Apelação (em 09/06/2020, Id 2208287, p. 494) contra a sentença, defendendo a legalidade de sua habilitação, a ausência de irregularidades e a possibilidade de saneamento de eventuais falhas.

O MUNICÍPIO DE TERESINA interpôs sua Apelação em 08/09/2020 (Id 2247515), reiterando a tese de que houve excesso de formalismo na decisão de primeiro grau e que a Comissão atuou dentro de sua competência ao promover diligências. O Município alegou, ainda, preliminares de perda de objeto e falta de interesse de agir da CITELUZ.

Em 22/06/2020, o Desembargador Oton Mário José Lustosa Torres, em sede de Pedido de Atribuição de Efeito Suspensivo à Apelação (nº 0752620-72.2020.8.18.0000), deferiu o efeito suspensivo à apelação interposta pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ contra a Sentença de 1º grau, argumentando que a atuação da Comissão Licitação configurou "mera diligência" permitida pelo art. 43, §3º da Lei 8.666/93 e que o "excesso de formalismo não pode se sobrepor à busca da proposta mais vantajosa e ao interesse público" (Id 2208287, p. 605-612).

O processo foi marcado por sucessivas redistribuições neste Egrégio Tribunal de Justiça. Inicialmente sob a relatoria do Desembargador José Francisco do Nascimento, passou para a do Desembargador Oton Mário José Lustosa Torres (por prevenção), que se declarou suspeito. Em seguida, foi redistribuído ao Desembargador Antônio Reis de Jesus Nolleto, que, por sua vez, redistribuiu ao Desembargador Francisco Gomes da Costa Neto. Este último determinou o retorno dos autos ao Desembargador Olímpio José Passos Galvão (Id 25344964), que havia previamente determinado a redistribuição ao Desembargador João Gabriel Furtado Baptista. Este último declarou-se impedido (Id 28591805), o que levou o Desembargador Lirton Nogueira Santos a determinar o retorno ao Desembargador Olímpio José Passos Galvão (Id 28823349). Finalmente, o Desembargador Olímpio José Passos Galvão determinou a redistribuição dos autos à 6ª Câmara de Direito Público por prevenção à Apelação Cível nº 0830280-47.2019.8.18.0140 (Id 28913328).

O Ministério Público Superior, em seu parecer de 22/03/2024 (Id 19926135), opinou, em preliminar, pelo NÃO CONHECIMENTO da Apelação interposta pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ (por ausência de interesse recursal, visto que a Sentença, ao anular a habilitação que eles defendiam, seria, em tese, desfavorável, não havendo interesse em recorrer de uma decisão que lhes foi desfavorável, se o objetivo era manter a habilitação) e, no mérito, pelo IMPROVIMENTO dos demais recursos (Município e CITELUZ), mantendo-se a Sentença de primeiro grau que anulou a habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ, por entender que esta se adequa aos princípios constitucionais e à Lei nº 8.666/93.

É o relatório.

VOTO

Os recursos interpostos pelas partes, devolvem a esta Corte a análise da conformidade do ato de habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ na Concorrência Pública nº 01/2019 com a legislação vigente, especialmente a Lei nº 8.666/93, e os princípios norteadores do processo licitatório.

Analisemos, inicialmente, as preliminares suscitadas, para então adentrar ao mérito da controvérsia.

I. DAS PRELIMINARES

I.1. Da Tempestividade e Admissibilidade dos Recursos

Verifica-se que todos os recursos foram interpostos tempestivamente e preenchem os requisitos de admissibilidade previstos no Código de Processo Civil. A discussão sobre o interesse recursal será tratada a seguir.

I.2. Da Preliminar de Falta de Interesse de Agir (Suscitada pelo Município contra a CITELUZ e pelo Ministério Público contra o CONSÓRCIO TERESINA LUZ)

O Município de Teresina, em suas informações (Id 2208287, p. 259-260) e em sua apelação, alegou que a CITELUZ carecia de interesse de agir sob dois prismas: (a) a homologação do resultado do processo licitatório teria acarretado a perda do objeto da ação; e (b) a CITELUZ, como terceira colocada, estaria pleiteando direito de terceiro (o segundo colocado, CONSÓRCIO CONSILUX), sem a devida legitimidade.

A preliminar de perda de objeto, fundamentada na homologação do resultado do certame, não merece acolhimento. Conforme expressamente consignado na Sentença de 1º Grau (Id 2208287, p. 447), "ainda que tenha havido a homologação do processo licitatório este ato não possui o condão de validar atos eivados de vícios". De fato, a homologação de um procedimento eivado de nulidade não o convalida, e a Sentença de Mandado de Segurança tem o condão de desconstituir tal ato. Adicionalmente, a eficácia da própria Sentença foi suspensa, o que mantém a controvérsia judicialmente ativa e o interesse na sua resolução em definitivo.

Quanto à alegação de que a CITELUZ pleitearia direito alheio, a Sentença de 1º Grau, com acerto, rechaçou tal tese (Id 2208287, p. 447). O interesse da CITELUZ não se limita à eventual ascensão automática à segunda colocação, mas à garantia da observância dos princípios da legalidade e da isonomia no certame licitatório. A irregularidade na habilitação do primeiro colocado afeta diretamente o direito da impetrante de competir em condições equânimes, independentemente de sua posição final no ranking. A anulação da habilitação do Consórcio Teresina Luz abre a possibilidade de análise da proposta do segundo colocado e, subsequentemente, da própria CITELUZ, caso o segundo também seja inabilitado. Portanto, há interesse próprio e direto da CITELUZ na lisura do procedimento.

Por sua vez, o Ministério Público Superior, em seu parecer (Id 19926135, p. 7), opinou pelo NÃO CONHECIMENTO da Apelação interposta pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ por ausência de interesse recursal. A tese ministerial é que a Sentença de primeiro grau concedeu a segurança pleiteada pela CITELUZ, declarando a nulidade do ato de habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ. Assim, o CONSÓRCIO TERESINA LUZ, que foi o objeto da anulação e defendia a manutenção de sua habilitação, não teria interesse em recorrer de uma decisão que lhe foi desfavorável e que anula o ato que ele próprio buscava defender. No entanto, o CONSÓRCIO TERESINA LUZ, ao apelar, busca justamente reformar a sentença para restabelecer a validade de sua habilitação, configurando, portanto, um interesse recursal legítimo em reverter um resultado que lhe foi prejudicial. A tese do MP, neste ponto, não se coaduna com a finalidade do recurso de apelação por parte de quem sofre um gravame. Portanto, rejeito a preliminar de falta de interesse recursal do CONSÓRCIO TERESINA LUZ. Conheço do recurso.

I.3. Do Alegado Cerceamento de Defesa e Tumulto Processual (Suscitado pelo Município)

O Município de Teresina, em sua apelação (Id 2247515) e em petição de "chamamento do feito à ordem" (Id 2208050), alegou cerceamento de defesa e tumulto processual, sob o argumento de que os autos foram remetidos ao TJPI sem que o prazo para interposição de sua apelação e contrarrazões fosse esgotado.

A questão do "chamamento do feito à ordem" ou de cerceamento de defesa por remessa prematura dos autos ao Tribunal, embora relevante em tese, encontra-se superada pela própria interposição da Apelação pelo Município (Id 2247515) e pela apresentação de contrarrazões por outras partes (Id 2091012). O processo tramitou, as partes exerceram seus direitos recursais, e a ausência de prejuízo efetivo para a defesa do Município descaracteriza o alegado cerceamento. A mera alegação de "tumulto processual" não é suficiente para anular atos que foram, de fato, praticados pelas partes sem demonstração de prejuízo concreto.

I.4. Da Competência e Prevenção

O longo e tortuoso caminho processual do presente feito, marcado por sucessivas redistribuições e declarações de impedimento e suspeição de eminentes Desembargadores, demonstra a complexidade da matéria. A última decisão sobre a competência (Id 28913328) determinou a redistribuição à 6ª Câmara de Direito Público por prevenção à Apelação Cível nº 0830280-47.2019.8.18.0140, ambas relativas ao mesmo procedimento licitatório, mesmas partes e idêntica sentença de primeiro grau, nos termos do art. 930, parágrafo único, do CPC e art. 135-A do RITJPI. Esta decisão, devidamente fundamentada, define a competência desta Câmara para o julgamento, visando evitar decisões conflitantes e assegurar a unidade de julgamento entre processos conexos.

Rejeitadas as preliminares, passo ao exame do mérito recursal.

II. DO MÉRITO RECURSAL

A questão central posta à análise deste Egrégio Tribunal diz respeito à legalidade do ato administrativo que habilitou o CONSÓRCIO TERESINA LUZ na Concorrência Pública nº 01/2019, que tem como objeto a concessão administrativa dos serviços de iluminação pública no Município de Teresina. A Sentença de primeiro grau entendeu pela nulidade de tal ato, o que gerou as presentes apelações.

Os apelantes (Município de Teresina e CONSÓRCIO TERESINA LUZ) defendem a legalidade do ato de habilitação, argumentando que a Comissão de Licitação apenas exerceu o poder de diligência para sanar meras formalidades, que o princípio do formalismo moderado deve prevalecer em nome do interesse público e da proposta mais vantajosa, e que o CONSÓRCIO TERESINA LUZ preencheu os requisitos editalícios.

Por outro lado, a apelada (CITELUZ) e o Ministério Público, em seu parecer, sustentam a manutenção da sentença, afirmando que as falhas na habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ eram substanciais e insanáveis, e que a atuação da Comissão violou os princípios da vinculação ao edital e da isonomia.

Para uma análise pormenorizada, é crucial reexaminar os fundamentos da sentença e os argumentos recursais à luz dos princípios da licitação e da prova constante dos autos.

II.1. Do Poder-Dever de Diligência da Comissão de Licitação e da Vedação à Juntada Extemporânea de Documentos

Um dos pontos mais controversos reside na atuação da Comissão de Licitação, que, após a abertura dos envelopes, "emitiu CERTIDÕES ELETRÔNICAS DAS EMPRESAS CONSORCIADAS, COLACIONANDO TAIS DOCUMENTOS NOS AUTOS, com intuito de certificar que as consorciadas do CONSÓRCIO TERESINA LUZ detinham regularidade fiscal no que se refere aos tributos imobiliários" (Id 2208287, p. 6).

O Município e o CONSÓRCIO TERESINA LUZ defendem que tal conduta se enquadra no poder de diligência previsto no art. 43, §3º, da Lei nº 8.666/93, que faculta à Comissão "promover diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo". Argumentam que o objetivo era sanar falhas meramente formais e que as informações obtidas eram de conhecimento público e notório (Id 2208287, p. 263-264). A decisão que deferiu o efeito suspensivo à apelação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ (Id 2208287, p. 605-612) acolheu essa tese, ressaltando que "o formalismo excessivo não pode se sobrepor à busca da proposta mais vantajosa à Administração Pública".

Contudo, a parte final do §3º do art. 43 da Lei nº 8.666/93 é categórica ao estabelecer uma vedação: "... vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta".

O edital da Concorrência Pública nº 01/2019, em seu item 11.3 (ii), replica essa vedação: "Promover diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução da CONCORRÊNCIA, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente nos documentos apresentados pela PROPONENTE" (Id 2208287, p. 104). Mais adiante, o item 16.2.2 do mesmo edital reitera: "Para fins do saneamento de falhas formais não será aceita a inclusão de documento obrigatório, nos termos do Edital, originalmente ausente nos DOCUMENTOS DE QUALIFICAÇÃO e nas PROPOSTAS COMERCIAIS apresentadas pelas PROPONENTES" (Id 2208287, p. 126).

A Sentença de 1º Grau (Id 2208287, p. 456) e o Parecer Ministerial (Id 19926135, p. 7) convergem no entendimento de que a Comissão de Licitação, ao emitir e juntar certidões negativas de débitos de tributos imobiliários que deveriam ter sido apresentadas pelo licitante, violou a clareza da norma editalícia e legal. Não se tratou de "esclarecer" um documento existente, mas de "incluir" um documento ausente, que era de apresentação obrigatória. Tal conduta desvirtua a competitividade e a isonomia do certame. O princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Art. 41 da Lei nº 8.666/93) impõe que tanto os licitantes quanto a Administração Pública devem estrita observância às regras do edital, que é a "lei interna da licitação".

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme nesse sentido, distinguindo "diligência para esclarecer" de "inclusão de documento que deveria constar originariamente da proposta". A simples ausência de um documento obrigatório não pode ser suprida pela Comissão, sob pena de ferir a paridade entre os concorrentes.

• STJ. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. ILEGALIDADES NO PROCESSO LICITATÓRIO. APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTAÇÃO. (...) AUSÊNCIA DE DOCUMENTO EXIGIDO PELA NORMA DISCIPLINADORA DO CERTAME. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. (...) Nos termos do art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, é facultado à comissão licitatória, em qualquer fase, promover diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta, sob pena de ofensa de ofensa ao princípio da vinculação ao edital. (REsp 1.717.180/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/11/2018)

Este precedente do STJ, inclusive citado na própria sentença de 1º grau (Id 2208287, p. 452), demonstra a consolidação do entendimento de que a "diligência" não pode ser utilizada como subterfúgio para suprir a ausência de documentação que deveria ter sido apresentada na fase de habilitação. A Administração Pública está vinculada às regras do edital, que constituem a "lei da licitação", e qualquer flexibilização não prevista ou em contradição com a lei macula o princípio da isonomia.

• STJ. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. EXIGÊNCIA DE DOCUMENTO NÃO APRESENTADO. HABILITAÇÃO. INADMISSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO E DA ISONOMIA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE HARMONIZA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (AgInt no REsp 1.942.316/SP, Rel. Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, DJe 29/10/2021)

Ainda que o art. 12, IV, da Lei nº 11.079/2004 (Lei das PPPs) permita maior flexibilidade para o saneamento de falhas de caráter formal, esta flexibilidade está condicionada a que o licitante possa satisfazer as exigências "dentro do prazo fixado no instrumento convocatório" (Id 2208287, p. 576). A interpretação que permite à própria Comissão produzir e anexar documentos essenciais que deveriam ter sido apresentados pelo licitante desvirtua a competitividade e a isonomia do certame.

II.2. Das Alegações de Falhas na Documentação de Habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ

A CITELUZ, em sua Petição Inicial e em sua apelação, detalhou diversas outras falhas na documentação apresentada pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ, que, segundo ela, deveriam ter levado à sua inabilitação. Embora a Sentença de 1º Grau tenha se baseado principalmente na "juntada extemporânea de documentos", é relevante analisar se as demais falhas alegadas seriam de fato substanciais e se poderiam ser consideradas "omissões" que a sentença deveria ter abordado, conforme pretendido nos Embargos de Declaração da CITELUZ.

Conforme os pareceres técnicos anexados pela CITELUZ (RSM Brasil Auditores Independentes e Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr. e Quiroga Advogados, Id 11400432, 11400433, 2091015, 2091016), as irregularidades vão além de meros formalismos:

1. Ausência de Recibo de Entrega da Escrituração Contábil Digital (ECD) ao SPED: Alegada pela CITELUZ (Id 2208287, p. 550) para a CONASA, integrante do CONSÓRCIO TERESINA LUZ, que estaria submetida ao regime de lucro real e, portanto, obrigada à apresentação de recibo de entrega de ECD. O parecer da RSM Brasil (Id 11400432, p. 11) aponta que "não houve comprovação da autenticação dos livros contábeis da CONASA por meio do recibo de entrega ao SPED". Embora a defesa do Consórcio tenha alegado que a Comissão fez uma consulta na internet para verificar (Id 10185784, p. 7), a exigência era de apresentação do recibo, não de verificação pela Comissão.

2. Ausência de CND de Tributos Imobiliários: Conforme discutido, a Comissão emitiu e juntou esse documento, o que é vedado. A própria resposta da Comissão a questionamentos durante o certame estabeleceu a obrigatoriedade da comprovação de tributos de natureza imobiliária (Id 2208287, p. 198, Quesito 54), o que torna sua ausência e posterior inclusão pela Comissão uma clara violação à isonomia.

3. Demonstrações Financeiras da Instituição Financeira Incompletas: O edital (item 13.3.1) exigia que a instituição financeira que atestasse a viabilidade da proposta (Banco Santander) tivesse patrimônio líquido mínimo e que isso fosse comprovado pelas "últimas demonstrações financeiras disponíveis devidamente publicadas" (Id 2208287, p. 109). A CITELUZ alegou que o CONSÓRCIO TERESINA LUZ não trouxe tais demonstrações (Id 2208287, p. 550). O parecer da RSM Brasil (Id 11400432, p. 13) corrobora a ausência. A "notoriedade" do Banco Santander, alegada pela defesa, não substitui a exigência formal do edital.

4. Ausência de Organograma Societário da FM RODRIGUES: O item 14.2.4.5.2 do Edital exigia organograma explicativo da relação societária quando documentos de qualificação técnica fossem apresentados em nome de empresas controladas (Id 2208287, p. 118). A CITELUZ apontou a ausência desse organograma para a FM RODRIGUES (Id 2208287, p. 550). O parecer do Mattos Filho (Id 11400433, p. 15) também destaca essa falha.

5. Ausência de Aprovação do Conselho de Administração da CONASA para Concessão da Garantia de Proposta: A CITELUZ alegou que o Estatuto Social da CONASA exigia aprovação do Conselho para outorga de garantia a terceiros, e que tal aprovação não foi comprovada, tornando a garantia nula (Id 2208287, p. 550). A defesa argumentou que a garantia era para a própria CONASA no consórcio, não para terceiro, e, portanto, não exigiria a aprovação específica (Id 10185784, p. 16).

6. Inadequação dos Atestados de Comprovação de Investimento: A CITELUZ alegou que os atestados foram emitidos pelas próprias empresas controladas da CONASA, e não pelos contratantes dos empreendimentos, em desacordo com o item 14.2.4.1.1 (i) do edital (Id 2208287, p. 551). Os pareceres técnicos reforçam a falta de credibilidade de atestados emitidos "em nome próprio" (Id 11400433, p. 8).

7. Uso Vedado de Contrato de Empreitada para Comprovação de Investimento: O edital (item 14.2.4.1 (iii)) expressamente vedava a consideração de desembolsos em regime de empreitada como investimento (Id 2208287, p. 113). A CITELUZ apontou que o CONSÓRCIO TERESINA LUZ utilizou um contrato de empreitada para comprovação (Id 2208287, p. 552). O parecer do Mattos Filho (Id 11400433, p. 16-17) detalha como essa vedação foi ignorada.

8. Emissão de Debêntures Inconsistentes: A CITELUZ alegou incongruências e ausência de comprovação de subscrição e efetivo investimento em relação às debêntures da SANESALTO e ÁGUAS DE ITAPEMA, além de a emissão da SANESALTO ter ocorrido antes da CONASA ter participação social na empresa (Id 2208287, p. 552-553). O parecer do Mattos Filho (Id 11400433, p. 13-15) detalha por que as escrituras de emissão de debêntures, por si só, não comprovam o efetivo investimento.

9. Conflito de Informações de Valores de Integralização: A CITELUZ apontou divergência entre o valor de integralização de capital declarado pela ETENE em atestado e o constante em Ata de Assembleia Geral Extraordinária (Id 2208287, p. 553).

O conjunto dessas alegações, muitas delas corroboradas pelos pareceres técnicos e pela própria análise do Ministério Público de Contas (que constatou "falhas que se revestem de natureza formal", ainda que as tenha considerado insuficientes para invalidar administrativamente o certame — Id 2247522), aponta para um cenário de não conformidade significativa com as exigências do edital. A "celeridade espantosa" da Comissão de Licitação, mencionada pela CITELUZ (Id 2208287, p. 8), pode ter contribuído para a superficialidade na análise da documentação.

A tese do "excesso de formalismo" deve ser vista com cautela. Embora seja inquestionável a busca pela proposta mais vantajosa e a desnecessidade de apego a formalismos irrelevantes, não se pode confundir formalismo com a inobservância de requisitos essenciais que garantem a isonomia, a seleção qualificada e a segurança jurídica de um procedimento licitatório de vulto, como é uma Parceria Público-Privada (PPP). As exigências de qualificação técnica e econômico-financeira têm como objetivo assegurar que o contratado tenha a real capacidade de executar o objeto do contrato. Falhas graves na comprovação desses requisitos, como a ausência de demonstrações financeiras ou a apresentação de atestados inadequados, não são meros vícios sanáveis por "diligência" da Administração, especialmente quando o edital e a lei o vedam.

A Comissão de Licitação, ao emitir documentos que deveriam ter sido apresentados pelos licitantes, ultrapassou os limites do seu poder de diligência, que se restringe a esclarecer dúvidas sobre documentos já apresentados, e não a suprir a ausência de documentos obrigatórios. Tal conduta, se permitida, desequilibraria a competição e violaria o princípio da isonomia, que exige tratamento igualitário a todos os participantes do certame.

Desse modo, a Sentença de 1º Grau, ao declarar a nulidade do ato de habilitação, pautou-se na correta interpretação do art. 43, §3º, da Lei nº 8.666/93 e dos princípios da licitação, que exigem a vinculação da Administração ao Edital. As falhas apontadas pela CITELUZ, e não contestadas substancialmente pelos apelantes com a produção de prova em contrário, demonstram que a habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ não se deu em conformidade com as regras estabelecidas.

II.3. Do Papel da Decisão em Suspensão de Segurança e do Acórdão do TCE

A decisão de Suspensão de Segurança proferida pelo Desembargador Vice-Presidente (Id 2208287, p. 571-581) teve o condão de suspender a eficácia da sentença de 1º grau até o trânsito em julgado. Contudo, tal decisão de contracautela não adentra o mérito da legalidade do ato administrativo em discussão, mas apenas avalia o risco de grave lesão à ordem ou economia públicas. A presente Apelação Cível, ao contrário, examina o mérito da legalidade do ato em profundidade. A decisão desta Corte, uma vez proferida, substituirá a Sentença de 1º Grau e poderá, eventualmente, servir de base para a revogação da suspensão de segurança, caso se entenda pela manutenção da nulidade.

Quanto ao Acórdão do TCE/PI nº 879/2020 (Id 2247522), embora tenha considerado as falhas como "de natureza formal e não possuindo lesividade suficiente para invalidar procedimento licitatório" administrativamente, é importante notar que tal decisão é de natureza administrativa e foi condicionada ao resultado da decisão judicial, com o adendo de que deveria prevalecer a decisão de 1ª instância enquanto não houvesse reforma em 2ª instância. Este posicionamento do TCE, portanto, não vincula o Poder Judiciário na sua análise de legalidade e apenas reforça a existência de irregularidades no processo. A análise judicial é mais abrangente e visa a estrita conformidade com o ordenamento jurídico, que inclui não apenas a eficiência, mas também a legalidade e a isonomia.

II.4. Conclusão sobre o Mérito

Diante do exposto, os argumentos apresentados pelos apelantes MUNICÍPIO DE TERESINA e CONSÓRCIO TERESINA LUZ não são suficientes para reformar a Sentença de primeiro grau. As falhas na documentação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ e a conduta da Comissão de Licitação, ao suprir documentos que deveriam ter sido apresentados pelo licitante, configuram violação a princípios basilares da licitação pública, notadamente a legalidade (Art. 37, XXI, CF e Art. 3º e 43, §3º, Lei nº 8.666/93) e a isonomia entre os concorrentes.

Não se trata de mero excesso de formalismo, mas de inobservância de regras que visam garantir a probidade e a competitividade do certame, essenciais para a seleção da proposta verdadeiramente mais vantajosa para a Administração Pública, e não apenas a aparentemente mais barata.

Assim, a Sentença de 1º Grau deve ser integralmente mantida.

III. DA SUCUMBÊNCIA

Considerando o não provimento das apelações do MUNICÍPIO DE TERESINA e do CONSÓRCIO TERESINA LUZ, e a manutenção da sentença de primeiro grau, a sucumbência recursal se aplica. Conforme o art. 85, §11º, do CPC, os honorários advocatícios deverão ser majorados em razão do trabalho adicional realizado em grau recursal.

A Sentença de 1º Grau não fixou honorários de sucumbência, tratando-se de Mandado de Segurança, onde não são cabíveis honorários advocatícios (Lei nº 12.016/2009, art. 25). Portanto, não há que se falar em majoração de honorários de sucumbência no presente caso.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, com fundamento nas razões acima, o voto é no sentido de:

1. REJEITAR as preliminares suscitadas de falta de interesse de agir e cerceamento de defesa.

2. CONHECER dos recursos de Apelação Cível interpostos por CITELUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S/A, pelo MUNICÍPIO DE TERESINA, e pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ.

3. DAR PROVIMENTO ao recurso de Apelação Cível interposto por CITELUZ SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO URBANA S/A, para fins de confirmar a sentença e para que as ilegalidades adicionais apontadas em sua apelação sejam consideradas como reforço à nulidade da habilitação do Consórcio Teresina Luz.

4. NEGAR PROVIMENTO aos recursos de Apelação Cível interpostos pelo MUNICÍPIO DE TERESINA e pelo CONSÓRCIO TERESINA LUZ, mantendo-se integralmente a r. Sentença de primeiro grau que concedeu a segurança e declarou a nulidade do ato administrativo de habilitação do CONSÓRCIO TERESINA LUZ no processo licitatório Concorrência Pública nº 01/2019 do Município de Teresina.

5. DEIXAR DE FIXAR HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS RECURSAIS, haja vista a natureza da ação mandamental, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009, e, portanto, a ausência de honorários de sucumbência a serem majorados.

É como voto.

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

Teresina, 09/03/2026