EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689) Nº 0000007-16.2016.8.18.0111
EMBARGANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

EMBARGADO: JULIMAR PEREIRA BORGES, ROMARIO ALVES DE FIGUEIREDO, DELANO DE OLIVEIRA PARENTE SOUSA, ARNILTON PEREIRA DO LAGO
Advogado(s) do reclamado: FRANCISCO EVALDO SOARES LEMOS MARTINS, FRANCISCO NUNES DE BRITO FILHO, LEONARDO ANDRADE DE CARVALHO, JOSE MIGUEL LIMA PARENTE, SYNARA LEMOS DA ROCHA
RELATOR(A): Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO

EMENTA

Direito Administrativo. Embargos de Declaração. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Lei nº 14.230/2021. Exigência de dolo específico. Suposta omissão quanto à análise de provas oriundas de inquéritos civis. Inexistência. Acórdão que enfrentou expressamente o conjunto fático-probatório, reconhecendo a ausência de prova robusta de dolo, enriquecimento ilícito ou dano efetivo ao erário. Pretensão de rediscussão do mérito. Inadequação da via eleita. Prequestionamento. Desnecessidade de enfrentamento literal de todos os dispositivos legais. Artigos 489, §1º, 1.022 e 1.025 do CPC. Embargos rejeitados.

I. Caso em exame:
Embargos de declaração opostos pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra acórdão da 4ª Câmara de Direito Público que, ao julgar apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, negou provimento ao recurso ministerial e manteve sentença de improcedência dos pedidos condenatórios, diante da ausência de prova de dolo específico, dano ao erário ou enriquecimento ilícito após a vigência da Lei nº 14.230/2021.

II. Questão em discussão:
I – Existência de omissão no acórdão quanto à análise das provas constantes dos inquéritos civis nº 04/2014, 05/2014 e 07/2014.
II – Possibilidade de revaloração do conjunto fático-probatório em sede de embargos de declaração.
III – Configuração de dolo específico, prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito à luz da nova disciplina da Lei de Improbidade Administrativa.
IV – Necessidade de prequestionamento expresso de dispositivos legais.

III. Razões de decidir:

1. Os embargos de declaração possuem fundamentação vinculada, sendo cabíveis apenas para sanar omissão, contradição, obscuridade ou erro material (art. 1.022 do CPC), não se prestando à rediscussão do mérito.

2. O acórdão embargado enfrentou de forma expressa e fundamentada as provas produzidas nos inquéritos civis, formando juízo crítico acerca de sua insuficiência para caracterizar dolo específico, dano ao erário ou enriquecimento ilícito.

3. A mera existência de irregularidades formais, indícios administrativos ou fragilidades procedimentais não supre a exigência legal de prova robusta do elemento subjetivo doloso, conforme a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

4. As alegações relativas a empresas de fachada, subcontratação, suposto superfaturamento e utilização de recursos do FUNDEB foram expressamente analisadas, tendo o colegiado consignado a inexistência de prova técnica idônea de fraude, sobrepreço ou desvio patrimonial.

5. A pretensão ministerial, sob o rótulo de omissão, revela inconformismo com o resultado do julgamento e busca indevida revaloração probatória, finalidade incompatível com a via dos aclaratórios.

6. O dever de fundamentação não exige o enfrentamento literal de todos os dispositivos legais invocados, bastando a análise das teses essenciais ao julgamento, reputando-se prequestionadas as matérias nos termos dos arts. 489, §1º, e 1.025 do CPC.

IV. Dispositivo e tese:
Embargos de declaração rejeitados.
Tese:

1. “Após a Lei nº 14.230/2021, a configuração do ato de improbidade administrativa exige prova inequívoca de dolo específico, não sendo suficientes irregularidades formais ou indícios desacompanhados de demonstração de má-fé, dano efetivo ao erário ou enriquecimento ilícito.”

2. “Os embargos de declaração não constituem via adequada para rediscussão do mérito ou revaloração do conjunto fático-probatório, quando o acórdão enfrentou de forma clara e fundamentada as questões relevantes ao deslinde da controvérsia.”

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Sessão do Plenário Virtual da 4ª Câmara de Direito Público de 13/02/2026 a 25/02/2026 - Des. Olímpio Galvão, acordam os componentes do(a) 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e não acolher os Embargos de Declaração, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Trata-se de embargos de declaração opostos pelo Ministério Público do Estado do Piauí em face de acórdão proferido por esta 4ª Câmara de Direito Público que, ao julgar apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, negou provimento ao recurso ministerial, mantendo a sentença de improcedência dos pedidos condenatórios.

Conforme se extrai do acórdão, a controvérsia originária envolvia supostas irregularidades em licitações realizadas pelo Município de Redenção do Gurguéia/PI, notadamente contratações para merenda escolar, produtos de higiene e locação de veículos, com alegações de empresas de fachada, notas fiscais inidôneas e dano estimado ao erário.

O colegiado assentou, de forma expressa, que, após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, a configuração do ato de improbidade administrativa exige dolo específico, não sendo suficientes meras irregularidades formais ou falhas procedimentais desacompanhadas de prova robusta de má-fé ou enriquecimento ilícito.

O acórdão registrou inexistirem elementos técnicos idôneos que comprovassem efetivo prejuízo ao erário ou desvio patrimonial, tampouco evidências de vantagem indevida percebida pelos réus, circunstância que inviabilizou a responsabilização sancionatória.

Nos aclaratórios, o Ministério Público sustenta omissão no acórdão, afirmando que o colegiado teria deixado de enfrentar provas constantes dos inquéritos civis nº 04/2014, 05/2014 e 07/2014, que, segundo a tese ministerial, evidenciariam fraude licitatória, superfaturamento e empresas fictícias.

Alega o embargante que tais elementos demonstrariam a existência de dolo específico, enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, pleiteando, sob o rótulo de integração, a revaloração do conjunto fático-probatório e a consequente reforma do resultado do julgamento.

Os embargados apresentaram impugnações sustentando, em síntese, que o acórdão enfrentou adequadamente todas as teses relevantes, inexistindo qualquer lacuna decisória a justificar integração.

Alegam que os embargos configuram tentativa de rediscussão probatória, incompatível com a finalidade do recurso declaratório, e que o Ministério Público busca, por via transversa, novo julgamento do mérito.

Defendem que o colegiado examinou detidamente os elementos dos inquéritos civis, concluindo, com motivação suficiente, pela ausência de prova do dolo específico exigido pela legislação vigente.

Sustentam, ainda, que não há comprovação de dano efetivo ao erário nem de enriquecimento ilícito, sendo incabível condenação fundada em presunções ou conjecturas.

Vieram os autos conclusos para julgamento. Inclua-se em pauta virtual.

VOTO

O Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO (Relator): 

1 DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO 

Os presentes Embargos Declaratórios foram opostos tempestivamente, por parte legítima, bem como é o instrumento idôneo para prequestionar o artigo de lei apontado expressamente pelo embargante em suas recursais. Assim, satisfeitos os pressupostos recursais de admissibilidade, conheço do presente recurso. 

2 MÉRITO 

De início, destaca-se que os embargos de declaração são cabíveis quando houver na decisão omissão, contradição, obscuridade ou erro material. Assim, o recurso em questão tem como finalidade a integração da sentença, por meio do saneamento de vícios, tendo a incumbência de complementar, esclarecer ou corrigir decisão, sentença ou acórdão.

O art. 1.022, incisos I, II e III, do CPC, prevê o recurso dos embargos de declaração. Vejamos. 

Art. 1.022. Cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para:

I - esclarecer obscuridade ou eliminar contradição;

II - suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento;

III - corrigir erro material.

Sobre o recurso de embargos de declaração, lecionam Fredie Didier Jr. e Leonardo Carneiro da Cunha.

“Os casos previstos para manifestação dos embargos declaratórios são específicos, de modo que somente são admissíveis quando se apontar a existência de somente são admissíveis quando se apontar a existência de erro material, obscuridade, contradição ou omissão em questão (ponto controvertido) sobre a qual deveria o juiz ou o tribunal pronunciar-se necessariamente. Os embargos de declaração são, por isso, espécie de recurso de fundamentação vinculada. Cabe ao embargante, nas suas razões, alegar a existência de omissão, obscuridade, contradição ou erro material. A simples alegação já é suficiente para que os embargos sejam conhecidos. Se efetivamente houve ou não a omissão, obscuridade, a contradição ou o erro material, aí a questão passa a ser de mérito recursal, sendo hipótese de acolhimento ou de rejeição.”(DIDIER, Fredie, CUNHA, Leonardo Carneiro, Curso de Direito Processual Civil, V. III, Salvador: Ed. JusPodivm, 2018 , pág. 294/295)

A principal alegação do embargante consiste na suposta omissão do acórdão quanto à análise das provas colhidas nos inquéritos civis nº 04/2014, 05/2014 e 07/2014, sustentando que tais elementos demonstrariam fraude licitatória, empresas de fachada, superfaturamento e dano ao erário.

A alegação de omissão pressupõe, nos termos do art. 1.022, II, do CPC, que o órgão julgador deixou de se pronunciar sobre questão relevante e capaz de alterar o resultado do julgamento.

Aqui, porém, a leitura do acórdão demonstra que o colegiado não apenas conheceu a narrativa probatória, como a transcreveu e a enfrentou, formando juízo explícito sobre a sua insuficiência para condenação por improbidade após a Lei nº 14.230/2021.

O que houve, na verdade, foi juízo crítico de suficiência probatória. O colegiado reconheceu que as irregularidades possuíam natureza predominantemente formal e indiciária, reputando-as insuficientes para demonstrar dolo específico e dano efetivo, requisitos indispensáveis à configuração do ilícito ímprobo após a Lei nº 14.230/2021.

O MP sustenta, nos embargos, que o acórdão foi omisso ao reconhecer a inexistência de dolo específico, porque, segundo o embargante, as provas dos inquéritos evidenciariam fraude e desvio.

O acórdão, porém, parte de premissa jurídica expressa. Após a Lei 14.230/2021, a responsabilização por improbidade exige dolo, sendo indispensável vontade consciente e deliberada de violar a legalidade ou causar dano, e a imputação requer prova robusta do dolo específico.

No caso do núcleo MP Borges Supermercado – ME, o acórdão registra o contexto de empresa sem empregados/estoque e aponta contradições do sócio, mas conclui que tais elementos não fazem prova de que JULIMAR (e demais) tenham atuado com vontade livre e consciente de fraudar, nem de que tenham se beneficiado do contrato.

O acórdão também fixa o elemento de nexo subjetivo para dolo específico, seria necessário demonstrar que os requeridos atuaram para beneficiar indevidamente a empresa, com consciência e finalidade de violar princípios, o que não foi demonstrado.

Outra frente dos embargos é a afirmação de que o acórdão teria sido omisso ao negar comprovação efetiva de lesão ao erário.

Aqui, novamente, o voto oferece resposta direta ao tratar de nota fiscal com divergência entre produto e recibo. O voto afirma que não foi realizada perícia documental que demonstrasse pagamento superior ao valor real ou ausência de entrega, e conclui inexistir prova de recebimento de valores públicos indevidos ou concorrência consciente para produzir dano.

Esse trecho é de altíssima carga decisória, pois ele indica o tipo de prova que seria apta a demonstrar dano (perícia/auditoria/documento conclusivo sobre sobrepreço ou inexistência de entrega) e afirma expressamente que ela não foi produzida.

O acórdão também ressalta que, apesar de se reconhecerem fragilidades formais na licitação e fiscalização, inexiste qualquer prova de recebimento indevido e de dano ao erário atribuível aos requeridos.

No núcleo do Inquérito 05/2014 (merenda escolar/A&M do Lago), o acórdão registra a narrativa do MP sobre empresa de fachada e suposta desproporção entre número de alunos e valores.

Todavia, o voto trouxe dado documental que contrapõe a alegação Ministerial, porquanto, o Censo Escolar para 2013 apontava quantitativo superior a 1.000 alunos, fragilizando a assertiva de excesso. Ou seja, o voto enfrenta a tese de dano e explica por que ela não se sustenta tecnicamente.

Ainda nesse ponto, o acórdão explicita que o julgador não pode fixar valor ideal por suposição genérica, considerando variáveis de logística, sazonalidade, estocagem etc., e que a ausência de sede funcional e fotos/visitas pontuais não bastam para provar fraude dolosa e dano na ausência de prova do não fornecimento.

No que tange ao núcleo específico da locação de veículos, o Ministério Público sustenta, nos embargos de declaração, que o acórdão teria sido omisso ao deixar de examinar a existência de subcontratação vedada, ausência de frota própria da empresa vencedora (ASS Serviços de Construções e Locações Ltda.), valores reputados excessivos do contrato e utilização indevida de verbas do FUNDEB, circunstâncias que, segundo o embargante, evidenciariam dolo específico, superfaturamento e lesão ao erário.

Todavia, a leitura atenta do voto condutor revela que o colegiado não apenas conheceu essas alegações, como as transcreveu de forma detalhada, reproduzindo os trechos do procedimento investigatório em que se descrevem a inexistência de frota própria.

Após registrar integralmente o contexto fático apresentado pelo Parquet, o acórdão não silencia, mas formula juízo valorativo explícito, consignando que a circunstância de a empresa não possuir frota própria e eventualmente subcontratar veículos de terceiros não constitui, por si só, prova de fraude dolosa ou enriquecimento ilícito, sobretudo quando inexistente demonstração técnica de que os serviços não tenham sido prestados ou de que os valores pagos estejam acima do preço de mercado.

Quanto à subcontratação, importa salientar, e aqui reside ponto central ignorado pelo embargante, que o próprio Edital nº 004/2014 não estabelecia vedação absoluta à subcontratação, mas apenas condicionava sua regularidade ao prévio conhecimento e expressa autorização da Administração.

Consta, textualmente, da cláusula 11, alínea “e”, que constitui motivo para rescisão a subcontratação sem prévio conhecimento e expressa autorização da contratante. Logo, o instrumento convocatório admitia subcontratação parcial, não sendo juridicamente possível tratar a mera terceirização como ilícito automático.

No tocante à utilização de recursos do FUNDEB, o voto igualmente enfrentou a matéria de forma explícita, apontando jurisprudência e registrando que

“(…) a simples circunstância de recursos provenientes de diferentes fontes terem custeado o contrato não demonstra prática dolosa de improbidade, sobretudo diante da complexidade contábil dos orçamentos municipais.

(…)

Também não procede a tese de enriquecimento ilícito, pois não há qualquer elemento probatório que demonstre que valores oriundos dos contratos foram transferidos aos réus, tampouco que tenham sido repassados a pessoas interpostas. Nenhum extrato bancário, registro contábil ou documento fiscal comprova benefício patrimonial, pessoal ou familiar em decorrência do ajuste contratual celebrado.

Diante de todo o conjunto probatório produzido nos autos, verifica-se que, embora possam ter ocorrido inconsistências formais e eventuais fragilidades administrativas no trâmite de alguns processos licitatórios e na execução contratual, não restou demonstrado que qualquer um dos demandados tenha atuado com vontade livre e consciente de violar os princípios que regem a Administração Pública.

A mera irregularidade documental ou a limitação operacional das empresas contratadas, desacompanhada de elementos concretos que evidenciem ajuste prévio, conluio ou intuito de obtenção de proveito econômico indevido, não é suficiente para configurar ato de improbidade administrativa, sobretudo à luz da nova disciplina legal trazida pela Lei nº 14.230/2021.

Também não foi produzida prova robusta de que os serviços contratados tenham deixado de ser efetivamente prestados ou que os valores pagos pelo Município tenham excedido os preços de mercado, tampouco se comprovou qualquer enriquecimento ilícito por parte dos réus ou repasse de quantias a terceiros.

A imputação de prejuízo ao erário baseou-se em presunções e estimativas genéricas, sem o suporte de perícia contábil ou auditoria independente que comprovasse de forma cabal o alegado dano financeiro.”

Não se verificou qualquer elemento indicativo de que os agentes tenham atuado com vontade livre, consciente e deliberada de desviar recursos vinculados ou de afrontar os princípios da administração, o que afasta, inclusive, a tipificação pelo art. 11 da LIA.

A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (Tema 1199) e do Superior Tribunal de Justiça é firme ao afirmar que a improbidade administrativa não se presume, não sendo suficiente a constatação de falhas procedimentais ou impropriedades na execução orçamentária.

Exige-se demonstração inequívoca de dolo específico, sob pena de indevida objetivação da responsabilidade, incompatível com o direito sancionador.

Desse modo, o acórdão enfrentou expressamente o tema, afastando a existência de prejuízo patrimonial e, sobretudo, a presença do elemento subjetivo doloso, concluindo pela insuficiência probatória para caracterização de ato ímprobo.

Por fim, quanto ao pedido de prequestionamento formulado pelo embargante, cumpre registrar que o acórdão apreciou de forma integral e fundamentada todas as questões jurídicas relevantes ao deslinde da controvérsia, inexistindo qualquer omissão apta a justificar a oposição de novos aclaratórios.

Ressalte-se que não se exige do órgão julgador o enfrentamento literal, artigo por artigo, de todos os dispositivos legais invocados pelas partes, bastando que a decisão exponha, de maneira clara e coerente, as razões jurídicas suficientes para sustentar a conclusão adotada.

O dever de fundamentação previsto no art. 489, §1º, do Código de Processo Civil impõe a análise das teses essenciais ao julgamento, e não a elaboração de catálogo exaustivo de normas.

Assim, consideram-se devidamente prequestionadas as matérias constitucionais e infraconstitucionais pertinentes, ainda que não haja menção expressa a cada artigo indicado, porquanto o debate jurídico foi integralmente travado e resolvido.

De todo modo, nos termos do art. 1.025 do CPC, reputam-se incluídos no acórdão os dispositivos suscitados pelas partes, para fins de acesso às instâncias superiores, mesmo quando os embargos de declaração são rejeitados.

Dessa forma, afasta-se qualquer alegação de negativa de prestação jurisdicional ou deficiência de fundamentação.

3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, REJEITO OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO opostos, nos termos do art. 1.022, do CPC, por inexistência de omissão, contradição ou obscuridade no acórdão embargado.

Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição.

Teresina/PI, data e assinatura registradas no sistema.

Desembargador Olímpio José Passos Galvão

Relator