APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0801041-97.2021.8.18.0052
APELANTE: ROSENILDE LEAL DOS SANTOS
Advogado(s) do reclamante: RENATO COELHO DE FARIAS
APELADO: MUNICIPIO DE MONTE ALEGRE DO PIAUI
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE MONTE ALEGRE DO PIAUI


RELATOR(A): Desembargador MARIO BASILIO DE MELO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. MAGISTÉRIO. PLANO DE CARREIRA. ENQUADRAMENTO FUNCIONAL. DIFERENÇAS SALARIAIS. GRATUIDADE DA JUSTIÇA. VALIDADE DE LEIS MUNICIPAIS. VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM. CUMULAÇÃO DE PROGRESSÃO COM ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. TEMA 1.075/STJ. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que julgou procedente ação ordinária de servidora do magistério, para determinar (i) a correção do enquadramento funcional (classe e nível) conforme

2. Plano de Carreira do Magistério previsto em leis municipais e (ii) o pagamento das diferenças remuneratórias retroativas, observada a prescrição quinquenal, além de manter a gratuidade da justiça e condenar o ente público em honorários.

II. Questão em discussão

3. Há três questões em discussão: (i) saber se deve ser revogada a gratuidade da justiça deferida à autora; (ii) saber se são válidas e aplicáveis as leis municipais que instituem e regem o Plano de Carreira do Magistério, diante da alegação de ausência de publicação e de vetos não derrubados, bem como do comportamento contraditório da Administração; e (iii) saber se é lícita a cumulação da progressão funcional/salarial com adicional por tempo de serviço, e se limitações orçamentárias e a Lei de Responsabilidade Fiscal podem afastar o direito às diferenças, observada a prescrição.

III. Razões de decidir

4. A declaração de hipossuficiência da pessoa natural goza de presunção relativa, não elidida por prova robusta do Município, sendo insuficiente a análise apenas do valor bruto do contracheque para afastar a gratuidade da justiça.

5. Comprovada, por documentos do processo, a apreciação legislativa e a derrubada de vetos, e evidenciado que o próprio Município aplicou as normas ao efetuar pagamentos lastreados nelas, é inadmissível a pretensão de negar sua vigência em prejuízo da servidora, em afronta à boa-fé objetiva e à vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium).

6. Progressão funcional/salarial e adicional por tempo de serviço possuem natureza jurídica e fatos geradores distintos, inexistindo bis in idem na percepção cumulativa quando ausente incompatibilidade normativa.

7. Por se tratar de relação de trato sucessivo, aplica-se a prescrição quinquenal das parcelas anteriores, sem atingir o fundo de direito, e a superação de limites de despesa com pessoal não justifica o não cumprimento de progressão funcional prevista em lei, conforme orientação vinculante do STJ (Tema 1.075).

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso conhecido e desprovido. Majoração dos honorários sucumbenciais.

Tese de julgamento: “1. A impugnação à gratuidade da justiça exige prova concreta da capacidade econômica do beneficiário, não bastando a indicação de remuneração bruta. 2. É vedado ao ente público negar a aplicação de leis municipais que instituiu e aplicou ao longo do tempo, em prejuízo do servidor, por configurar comportamento contraditório. 3. É lícita a cumulação de progressão funcional/salarial com adicional por tempo de serviço, por incidirem sobre fatos geradores diversos. 4. A progressão funcional prevista em lei constitui direito subjetivo do servidor e não pode ser afastada por alegação de limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, observada a prescrição quinquenal das parcelas.”

Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, § 11, e 99, § 3º; LC nº 101/2000, art. 22, p.u., I.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema 1.075 (recursos repetitivos); STJ, AgInt no AREsp 1.775.357/RN, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 12.09.2023; TJ-PB, ApC nº 00810770-48.2023.8.15.0251, Rel. Des. Onaldo Rocha de Queiroga, 1ª Câmara Cível; TJ-RN, AC nº 20170183186, Rel. Des. Ibanez Monteiro, j. 06.03.2018; TJ-RJ, Apelação nº 0802230-32.2023.8.19.0014, Rel. Des(a). Rose Marie Pimentel Martins, 5ª Câmara de Direito Público, j. 28.08.2025; TJ-PR, RI nº 0002786-05.2022.8.16.0170, Rel. Juíza Giovana Ehlers Fabro Esmanhotto, 4ª Turma Recursal, j. 11.10.2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Sessão do Plenário Virtual da 1ª Câmara de Direito Público de 13/02/2026 a 25/02/2026, acordam os componentes do(a) 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer do recurso de Apelação, mas, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença de primeiro grau em todos os seus termos, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

1. Reconhecer a validade e vigência das Leis Municipais nº 36/1998, 25/2009 e 25/2011.

2. Confirmar o direito da autora ao correto enquadramento e recebimento das diferenças salariais, respeitada a prescrição quinquenal.

3. Majorar os honorários advocatícios sucumbenciais em desfavor do Município para 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE MONTE ALEGRE DO PIAUÍ em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Gilbués, nos autos da Ação Ordinária ajuizada por ROSENILDE LEAL DOS SANTOS.

Na origem, a parte autora, servidora pública ocupante do cargo de professora, pleiteou a correção de seu enquadramento funcional e o pagamento de diferenças salariais com base no Plano de Carreira, Cargos e Vencimentos do Magistério (Leis Municipais nº 36/1998, 25/2009 e 25/2011).

O juízo a quo julgou PROCEDENTE o pedido, reconhecendo a validade da legislação municipal e determinando a correção do desenvolvimento funcional (classe e nível), bem como o pagamento das diferenças retroativas, respeitada a prescrição quinquenal. A sentença também condenou o Município ao pagamento de honorários advocatícios e rejeitou a impugnação à gratuidade da justiça.

Inconformado, o Município apelou, alegando preliminarmente a indevida concessão da justiça gratuita. No mérito, sustentou a inexistência/invalidade das leis citadas por falta de publicação e existência de vetos, a impossibilidade de acumulação de progressão com adicional por tempo de serviço (bis in idem) e limitações orçamentárias.

A Apelada apresentou contrarrazões refutando as teses municipais e apontando comportamento contraditório da Administração (venire contra factum proprium).

O Ministério Público Superior devolveu os autos sem manifestação de mérito, por entender tratar-se de direito individual disponível.

É breve o relatório. Passa-se à análise.

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, notadamente a tempestividade, conheço do recurso de Apelação.

PRELIMINAR DE IMPUGNAÇÃO À GRATUIDADE DA JUSTIÇA

O Município Apelante requer a revogação do benefício da justiça gratuita concedido à autora, argumentando que o valor bruto recebido indicaria capacidade econômica,.

Entretanto, mantenho o entendimento da sentença. A análise da hipossuficiência deve considerar os descontos e a capacidade real de subsistência. Conforme destacado pelo juízo a quo, "na análise do próprio contracheque anexado pela parte autora, verifica-se que o valor líquido é de pouco mais da metade do valor apontado" (ID 16295650). Ademais, a declaração de pobreza firmada por pessoa natural goza de presunção relativa de veracidade (art. 99, § 3º, CPC), não tendo o Município trazido prova robusta em contrário.

Rejeito a preliminar.

MÉRITO

O cerne da questão reside na validade das leis municipais que fundamentam o Plano de Carreira do Magistério e no direito da servidora às progressões funcionais e salariais.

a) Da Validade Legislativa e do Comportamento da Administração

O Município sustenta que as Leis nº 36/1998 e 25/2009 não teriam validade por ausência de publicação no Diário Oficial e existência de vetos não derrubados.

Compulsando os autos, verifica-se que a tese defensiva não se sustenta. O juízo de origem constatou, mediante prova documental (Ata de Sessão Extraordinária e Ofício nº 42/2010, presentes no ID 16295568), que houve a devida apreciação e derrubada dos vetos pela Câmara Legislativa.

Mais grave ainda, e decisivo para este julgamento, é a constatação do comportamento contraditório da Administração Pública, o chamado venire contra factum proprium. Este instituto, derivado da boa-fé objetiva, proíbe que se adote um comportamento contraditório capaz de frustrar expectativas legítimas geradas anteriormente, vedando o abuso de direito em prol da lealdade processual. 

No caso em tela, conforme demonstrado pela Apelada e verificado nos contracheques acostados, o próprio Município realizou pagamentos de rubricas fundamentadas nessas leis ao longo dos anos (como "Graduação" e "Adicional"), reconhecendo a vigência das normas que agora, contraditoriamente, tenta invalidar (ID 16295635).

Não pode o ente público beneficiar-se de sua própria torpeza, aplicando a lei quando lhe convém e alegando sua inexistência para negar a integralidade do direito do servidor posteriormente. A jurisprudência pátria é firme ao repelir tal postura, conforme se observa nos precedentes do Tribunal de Justiça do Paraná e da Paraíba em casos análogos de negativa de direitos estatutários:

RECURSO INOMINADO. [...] ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE ALMEJA SE BENEFICIAR DE SUA PRÓPRIA TORPEZA, VISTO QUE É CONHECEDORA DA NORMA [...] 2. Em verdade, pretende o recorrente se beneficiar de sua própria torpeza, haja vista se enriqueceu ilicitamente às expensas da recorrida. [...] 5. Assim sendo, não merece guarida qualquer das súplicas da municipalidade, inclusive a subsidiária, porquanto o inadimplemento das diferenças retroativas, tal como anteriormente consignado caracteriza enriquecimento sem causa e viola direito subjetivo da recorrida. (TJ-PR - RI: 00027860520228160170 Toledo, Relator: Giovana Ehlers Fabro Esmanhotto, Data de Julgamento: 11/10/2024, 4ª Turma Recursal)

APELAÇÃO CÍVEL. [...] IMPOSSIBILIDADE DE O ENTE PÚBLICO UTILIZAR-SE DE SUA PRÓPRIA TORPEZA PARA NEGAR A ASCENSÃO FUNCIONAL. [...] Todavia, entendo que a mesma deve ser realizada levando-se em consideração apenas o tempo de serviço, enquanto não disciplinada as demais exigências, posto que a ninguém é dado o direito de se beneficiar da sua própria torpeza. (TJ-PB - AC: 0809573-51.2020.8.15.2001, Relator: Des. José Ricardo Porto, 1ª Câmara Cível)

Portanto, a lei é clara ao prever que, na ausência de disposições específicas no Plano do Magistério, aplica-se o regramento geral, não havendo o conflito de normas alegado, tampouco respaldo para a conduta ambivalente da Municipalidade.

b) Da Acumulação de Vantagens (Inexistência de Bis in Idem)

O Apelante alega que a concessão de progressão salarial cumulada com adicional por tempo de serviço configuraria bis in idem.

A tese merece ser rechaçada de plano. Há nítida distinção ontológica e teleológica entre os institutos adicional por tempo de serviço (quinquênio), em que a  vantagem ex facto temporis, devida a todos os servidores pelo simples decurso do tempo de serviço público, independente de carreira e o instituto da progressão funcional/salarial, onde a evolução vertical ou horizontal na carreira, decorrente de critérios específicos cumulativos (tempo no cargo E qualificação/avaliação), visam o incentivo à capacitação e eficiência profissional.

Como bem pontuou a sentença, não existe conflito de normas. A legislação específica do magistério não exclui a aplicação do Estatuto dos Servidores no que não for conflitante. Portanto, a percepção cumulativa é perfeitamente lícita, pois remuneram fatos geradores distintos.

Nesse sentido é a jurisprudência atualizada e pacífica do Tribunal de Justiça da Paraíba e do Rio Grande do Norte, que reconhecem a compatibilidade entre as verbas:

DIREITO ADMINISTRATIVO. [...] CUMULAÇÃO COM GRATIFICAÇÃO POR TEMPO DE SERVIÇO (QUINQUÊNIO). COMPATIBILIDADE ENTRE OS BENEFÍCIOS. [...] 3. A progressão funcional horizontal e o adicional por tempo de serviço (quinquênio) são institutos jurídicos distintos, possuindo fundamentos e finalidades diferentes. A progressão funcional é baseada na valorização da carreira profissional dentro do plano de cargos e salários, enquanto o quinquênio visa recompensar o tempo de serviço público em geral, sendo plenamente compatíveis. (TJ-PB - Apelação Cível nº 00810770-48.2023.8.15.0251, Relator: Des. Onaldo Rocha de Queiroga, 1ª Câmara Cível)

ADMINISTRATIVO [...] DISTINÇÃO ENTRE ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO E PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE. NATUREZAS JURÍDICAS DIVERSAS. BASES LEGAIS PRÓPRIAS. [...] O transcurso do tempo, embora comum a ambas parcelas, está relacionado a causas diversas. Para a progressão funcional, acresce-se a remuneração em razão do tempo ocupado no cargo; enquanto no adicional, diz respeito ao serviço público em geral, independente do cargo ocupado. (TJ-RN - AC: 20170183186 RN, Relator: Des. Ibanez Monteiro, Data de Julgamento: 06/03/2018)

Destarte, sendo a progressão funcional condicionada a requisitos que vão além do mero tempo de serviço (como a avaliação ou titulação prevista na lei de regência), não há que se falar em duplicidade de pagamento sob o mesmo título.

c) Da Prescrição e Limitações Orçamentárias

Quanto à prescrição, a sentença observou com acerto a aplicação da Súmula 85 do STJ, limitando a condenação apenas às parcelas vencidas nos cinco anos anteriores ao ajuizamento da ação (a partir de 16/12/2016). 

Não há que se falar em prescrição do "fundo de direito", uma vez que a relação jurídica é de trato sucessivo. A omissão da Administração em conceder a progressão renova-se mês a mês, não fulminando o direito em si, mas apenas as prestações mais antigas. Nada há, portanto, a reparar neste ponto.

No tocante à alegação de limitação orçamentária e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a tese defensiva encontra óbice intransponível no entendimento vinculante do Superior Tribunal de Justiça (Tema Repetitivo 1.075).

É firme a jurisprudência de que limites orçamentários não podem servir de escusa para o descumprimento de direitos subjetivos de servidores assegurados por lei. O ente público não pode se furtar a cumprir a norma que ele mesmo editou sob o argumento de falta de recursos, sob pena de violação à legalidade e à segurança jurídica.

Para afastar qualquer dúvida, colaciona-se a Tese Firmada no Tema 1.075 do STJ:

É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.

A jurisprudência atualizada dos Tribunais Superiores e Estaduais (incluindo o STJ em sede de Agravo Interno e o TJ-RJ) ratifica integralmente esse posicionamento, afastando tanto a prescrição do fundo de direito quanto a escusa da LRF:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. [...] PROGRESSÃO FUNCIONAL. PRESCRIÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO [...] TRATO SUCESSIVO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 85/STJ. [...] OFENSA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR. TEMA 1.075/STJ. [...] II - O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a omissão do Estado quanto a progressão do servidor público não atinge o fundo do direito, mas, por se tratar de relação de trato sucessivo, atinge somente as parcelas relativas ao quinquênio anterior ao ato, nos termos da Súmula 85/STJ [...] IV - O Tema 1.075/STJ, é expresso ao afirmar que "É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público [...] a despeito de superados os limites orçamentários [...]". (STJ - AgInt no AREsp: 1775357 RN, Relator: Min. Francisco Falcão, Julgamento: 12/09/2023, T2 - Segunda Turma)

DIREITO ADMINISTRATIVO. [...] PROGRESSÃO FUNCIONAL. [...] TEMA 1.075 DO STJ. [...] 3. A progressão funcional configura relação de trato sucessivo, alcançada apenas pelas parcelas vencidas nos cinco anos anteriores à propositura da ação, não incidindo a prescrição sobre o fundo de direito, conforme a Súmula 85 do STJ. [...] 7. A limitação orçamentária não constitui justificativa legal válida para descumprimento de obrigação legal de progressão funcional, conforme entendimento consolidado no Tema 1.075 do STJ. (TJ-RJ - APELAÇÃO: 08022303220238190014, Relator: Des(a). Rose Marie Pimentel Martins, Julgamento: 28/08/2025, Quinta Câmara de Direito Público)

Portanto, demonstrado o preenchimento dos requisitos legais pela Apelada, a alegação de crise financeira ou limites da LRF é inócua para afastar o direito subjetivo à progressão e aos pagamentos retroativos respeitantes ao quinquênio legal.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, conheço do recurso de Apelação, mas, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença de primeiro grau em todos os seus termos, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

1. Reconheço a validade e vigência das Leis Municipais nº 36/1998, 25/2009 e 25/2011.

2. Confirmo o direito da autora ao correto enquadramento e recebimento das diferenças salariais, respeitada a prescrição quinquenal.

3. Majoro os honorários advocatícios sucumbenciais em desfavor do Município para 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

É como voto.

Sessão do Plenário Virtual da 1ª Câmara de Direito Público de 13/02/2026 a 25/02/2026, presidido(a) pelo(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Desembargador(a) DIOCLECIO SOUSA DA SILVA.

 Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): DIOCLECIO SOUSA DA SILVA, HILO DE ALMEIDA SOUSA e MARIO BASILIO DE MELO.

 Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, CLEANDRO ALVES DE MOURA.

 SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 25 de fevereiro de 2026.

Des. Mário Basílio de Melo

Relator