APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0821837-39.2021.8.18.0140
APELANTE: DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO
APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
RELATOR(A): Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. POLÍTICA PÚBLICA AFIRMATIVA. RESERVA DE VAGAS PARA EGRESSOS DO SISTEMA PRISIONAL. INTERPRETAÇÃO DO ART. 1º DA LEI ESTADUAL Nº 6.344/2013. LIMITAÇÃO A CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Departamento Estadual de Trânsito do Piauí – DETRAN/PI contra sentença parcialmente procedente em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, que determinou a inclusão, nos contratos e editais de licitação para obras públicas promovidos pelo ente estadual, de cláusula exigindo reserva de 5% das vagas de emprego para egressos do sistema prisional e cumpridores de medidas de segurança e penas alternativas, nos termos do art. 1º da Lei Estadual nº 6.344/2013.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se a obrigação imposta pela Lei Estadual nº 6.344/2013, quanto à reserva de 5% das vagas de emprego para egressos do sistema prisional, se aplica apenas a contratos de obras públicas ou se alcança também contratos de prestação de serviços em geral firmados com a Administração Pública estadual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 1º da Lei Estadual nº 6.344/2013, interpretado teleologicamente, limita a exigência de cláusula de reserva de vagas aos contratos de obras públicas e aos serviços diretamente relacionados à sua execução, não se estendendo a contratos de prestação de serviços em geral.

4. A sentença recorrida se baseia no Parecer nº 5/2020/PGE-PI, que reconhece a inadequação redacional do termo “prestadora”, mas afasta a interpretação extensiva da norma, conferindo-lhe alcance restrito, conforme a intenção legislativa.

5. A decisão de 1º grau não impõe inovação legislativa, sanção ou penalidade ao DETRAN/PI, mas apenas reafirma o dever jurídico de observância expressa da cláusula de reserva nos contratos abrangidos pela norma, inexistindo comprovação de seu cumprimento efetivo.

6. O argumento recursal de ausência de descumprimento não prospera, uma vez que a ação civil pública possui natureza preventiva e normativa, voltada à proteção de interesses coletivos e transindividuais, e não se exige demonstração de dano concreto.

7. A manutenção da sentença é compatível com os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da função social do trabalho e da individualização da pena, bem como com a finalidade da Lei Estadual nº 6.344/2013, voltada à promoção da inclusão social.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A obrigação de inclusão de cláusula de reserva de 5% das vagas de emprego para egressos do sistema prisional, prevista no art. 1º da Lei Estadual nº 6.344/2013, se limita aos contratos administrativos de obras públicas e aos serviços diretamente relacionados à sua execução.

2. A atuação preventiva do Ministério Público em ação civil pública dispensa a comprovação de dano concreto para justificar a imposição de obrigações normativas à Administração Pública.

3. A Administração Pública deve cumprir expressamente a obrigação legal de inclusão da cláusula de reserva nos contratos abrangidos pela norma, sob pena de omissão administrativa.

_____________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, III; 5º, XLVI; 170, III. CPC, art. 85, § 2º. Lei Estadual nº 6.344/2013, art. 1º.
Jurisprudência relevante citada: TJ-PI, Apelação Cível nº 0821862-52.2021.8.18.0140, Rel. Des. Luiz Gonzaga Brandão de Carvalho, 2ª Câmara de Direito Público, j. 03.02.2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/02/2026 a 06/03/2026, acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível (ID. 25554852) interposta pelo DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO PIAUÍ – DETRAN/PI em face da sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, com o objetivo de compelir o ente estadual a adotar interpretação extensiva da Lei Estadual nº 6.344/2013, de forma a incluir, nas licitações e contratos administrativos promovidos por todos os órgãos estaduais, a obrigatoriedade de reserva de 5% (cinco por cento) das vagas de emprego para egressos do sistema prisional, cumpridores de medidas de segurança e penas alternativas, não apenas em contratos de obras públicas, mas também em quaisquer serviços prestados à Administração.

A r. sentença de ID. 25554848,  julgou parcialmente procedente o pleito autoral, para determinar que a ré exija em cláusula, somente nos editais de licitação e contratos de obras públicas, que a empresa contratada reserve 5% (cinco por cento) das vagas de emprego na área de construção para os egressos do sistema prisional e cumpridores de medidas de segurança e penas alternativas.

Em suas razões recursais, o DETRAN/PI sustenta que o Parecer nº 5/2020/PTCE/GAB/PGE-PI/GAB/PGE-PI é legal, sendo necessária a reforma da sentença, consubstanciada em novo julgamento, agora pela improcedência dos pleitos constantes na exordial, em virtude da ausência de demonstração de descumprimento da Lei nº 6.344/2013.

O Ministério Público do Estado do Piauí apresentou contrarrazões em ID. 25554857 na qual reitera integralmente os fundamentos jurídicos lançados na petição inicial, destacando: a vulnerabilidade social dos egressos do sistema penal; a necessidade de interpretação pro homine da norma estadual, de forma a ampliar a efetividade dos direitos fundamentais dos beneficiários da política afirmativa; a teleologia da Lei Estadual nº 6.344/2013, que visa à reinserção social por meio do trabalho digno. Ao final, requer a manutenção da sentença em todos os seus termos.

O Ministério Público Superior, atuando como fiscal da lei, apresentou parecer em ID. 28447884, reiterou os argumentos das contrarrazões supra e opinou pelo improvimento do recurso e manutenção da sentença. 

É o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, conheço da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares suscitadas pelas partes.

III. MÉRITO

A controvérsia recursal cinge-se quanto ao  alcance normativo do art. 1º da Lei Estadual nº 6.344/2013, especificamente quanto à obrigatoriedade de inclusão, nos contratos administrativos celebrados com a Administração Pública estadual, de cláusula que determine a reserva de 5% das vagas de emprego para egressos do sistema prisional e cumpridores de penas alternativas e medidas de segurança.

A insurgência do DETRAN/PI, ora apelante, gira em torno do argumento de que a referida norma limitar-se-ia às licitações e contratos que envolvam obras públicas, excluindo-se, assim, os contratos de prestação de serviços, nos quais, segundo seu entendimento e parecer da Procuradoria Geral do Estado (Parecer nº 05/2020/PTCE/PGE-PI), não haveria tal obrigatoriedade. Aponta, ainda, a legalidade do parecer retro e ausência de comprovação de descumprimento à Lei nº 6.344/2013.

Pois bem, sobre a matéria, o art. 1º, caput, da Lei nº 6.344/2013 dispõe que:

Art.1° Deverá constar em todos os editais de licitação de obras públicas e em todos os contratos diretos e indiretos realizados com mesmo fim, promovidos pela Administração Pública estadual, cláusula que trata a exigência de que a empresa contratada reserve 5% (cinco por cento) das vagas de emprego na área de construção e prestadora de serviços para os egressos do sistema prisional e cumpridores de medidas de segurança e penas alternativas, desde que a reserva seja compatível com o exercício das funções objeto dos contratos.

Da leitura do artigo mencionado, verifica-se que a sentença foi correta ao reconhecer a validade do entendimento da Procuradoria Geral do Estado quanto ao alcance do art. 1º da Lei nº 6.344/2013, limitando a reserva de vagas aos contratos e licitações que tenham por objeto obras públicas, afastando a pretensão ministerial de extensão da norma às contratações de prestação de serviços em geral.

Veja-se trecho da decisão de 1º grau:

A matéria em apreço versa acerca da contratação de empresas prestadoras de serviço pelo ente público mediante processo licitatório, e considerando a interpretação teleológica da norma, forçoso reconhecer que o legislador se ateve apenas às contratações voltadas para execuções de obras públicas.

Ora, as empresas prestadoras de serviços, ao efetivarem contratações para a realização de obras públicas, deverão reservar o percentual de 5%(cinco por cento) das vagas aos egressos do sistema prisional e cumpridores de medidas de segurança e penas alternativas. Assim é o entendimento fixado pelo Egrégio Tribunal de Justiça-PI, in verbis:

DIREITO PÚBLICO. EGRESSOS DO SISTEMA PRISIONAL. LEI ESTADUAL Nº 6.344/2013. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA DA VARA DE EXECUÇÕES PENAIS. INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA EM CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO. MERA DESCONFORMIDADE REDACIONAL. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Compete à Vara de Execuções Penais o processamento e julgamento de Ação Civil Pública que verse acerca do cumprimento de disponibilização de vagas de trabalho para egressos do sistema prisional e os que a eles se assemelham, como os cumpridores de medidas de segurança e apenados com penas alternativas, nos termos do art. 41, inciso VI, alínea b da Lei Estadual nº º 3.716/79. 2. Conforme exposto no parecer nº 5/2020/PCE/GAB/PGE-PI/GAB/PGE-PI (ID 6955221), a palavra “prestadora” contida no art. 1º da Lei Estadual nº 6.344/2013 deriva de redação legislativa inadequada. A interpretação que se pode extrair do contexto é que o termo correto seria “prestação de serviços”, adequando-o ao sentido de que a empresa contratada, ao efetivar contratações para a realização de obras públicas, deverá reservar percentual de 5% (cinco por cento) das vagas para os egressos do sistema prisional, conforme os requisitos legais. Contudo, essas vagas referem-se tão somente à execução da obra em si e aos serviços e atividades auxiliares a ela diretamente relacionados. 4. Levando em consideração o método teleológico normativo, a melhor interpretação que se pode atribuir à Lei nº 6.344/2013 é a de que a reserva de vagas de emprego a egressos do sistema prisional limita-se à execução de obras e das atividades auxiliares a ela diretamente relacionadas. 5. Recurso conhecido e parcialmente provido. (TJ-PI - Apelação Cível: 0821862 52.2021.8.18.0140, Relator: Luiz Gonzaga Brandão De Carvalho, Data de Julgamento: 03/02/2023, 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

Em que pese a relevância em incluir egressos do sistema prisional e cumpridores de penas alternativas ao mercado de trabalho, resta fixada a interpretação de que a obrigação contida no art.1°,caput da Lei nº 6.344/2013, limita-se tão somente às licitações e contratos para execução de obras públicas, não abrangendo as demais contratações.

Destarte, é inviável a imposição ao Departamento Estadual de Trânsito de fazer constar a referida cláusula de reserva em todos as suas licitações para obras e prestação de serviços, sob pena de estender indevidamente os efeitos normativos da Lei 6.344/2013.

Ademais, a parte ré requereu a condenação da autora ao pagamento de honorários advocatícios nos parâmetros previstos no art. 85, §2º do CPC. Quanto ao pleito, segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça, somente se condenará o autor da ação civil pública ao pagamento de honorários advocatícios se comprovada a má-fé: 

(...)

Nesse sentido, incabível a condenação do parquet ao recolhimento de valores a título de honorários, tendo em vista que na presente ação defende interesses difusos e coletivos em atuação inerente à natureza do Ministério Público, não se verificando má-fé.

Ante o exposto, julgo PROCEDENTE, EM PARTE, o pleito autoral, para determinar que a ré exija em cláusula, somente nos editais de licitação e contratos de obras públicas, que a empresa contratada reserve 5% (cinco por cento) das vagas de emprego na área de construção para os egressos do sistema prisional e cumpridores de medidas de segurança e penas alternativas.

(...)

No mesmo sentido é o Parecer nº 5/2020/PTCE/GAB/PGE-PI/GAB/PGE-PI constante no ID. 25554820:

(...)

Nesse sentido, destaco inicialmente que contratos para execução de obras , tal obrigação somente se refere a licitações e não abrangendo outros tipos de contratações. Além disso, o dispositivo legal em questão deverá ser observado em licitações e também em contratações diretas (dispensa ou inexigibilidade de licitação).

Quanto à palavra “prestadora”, contida no dispositivo acima, constata-se que se encontra deslocada no contexto do dispositivo, tratando-se de evidente equívoco. A interpretação que se pode extrair do contexto é que o termo correto seria “prestação de serviços”, contratada, ao efetivar contratações para a realização de obras públicas, no sentido de que a empresa deverá reservar percentual de 5% (cinco por cento) das vagas para os egressos do sistema prisional. Tais vagas referem-se tanto à execução da obra em si quanto aos serviços e atividades auxiliares diretamente relacionados à obra.

(...)

Não obstante, a r. sentença observou, ainda, que se o texto legal exige a inclusão da cláusula de reserva nos contratos de obras públicas, cumpre à Administração Pública, inclusive ao DETRAN/PI, cumprir o comando normativo de maneira clara, expressa e documentada, o que não restou comprovado nos autos.

Ou seja, a sentença não condena por descumprimento, mas apenas reafirma o dever jurídico da Administração em cumprir o disposto legalmente, determinando que o DETRAN exija, nos contratos de obras públicas, a cláusula de reserva legal, o que é medida consentânea com o ordenamento jurídico e não impõe inovação, sanção ou interpretação extensiva.

O argumento recursal de que não haveria descumprimento comprovado ou omissão administrativa não tem o condão de afastar a sentença, pois o objeto da ação civil pública não é indenizatório, mas preventivo e normativo, em defesa de interesse coletivo e transindividual.

Ademais, a sentença apenas determinou a efetiva inclusão da cláusula legal já existente na legislação estadual, o que não implica qualquer inovação prejudicial ao apelante. Se já havia o cumprimento, como alega o DETRAN, caberia à autarquia comprovar documentalmente nos autos a adoção da cláusula em todos os contratos de obras celebrados, ônus do qual não se desincumbiu.

Ressalte-se que o juízo a quo não acolheu a interpretação extensiva pretendida na inicial, razão pela qual não há que se falar em reforma da sentença por ampliação indevida do alcance da norma legal.

Com efeito, a interpretação conferida ao art. 1º da Lei Estadual nº 6.344/2013 encontra respaldo na jurisprudência recente do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, cuja orientação tem se firmado no sentido de que a obrigatoriedade de reserva de vagas para egressos do sistema prisional, cumpridores de medidas de segurança e penas alternativas restringe-se aos contratos administrativos voltados à execução de obras públicas e às atividades auxiliares diretamente a elas vinculadas. Tal conclusão decorre de uma interpretação teleológica da norma estadual, em correção a vício redacional contido no dispositivo legal, sobretudo no uso impreciso do termo “prestadora”, compreendido como equívoco de redação.

A esse respeito, colhe-se da jurisprudência local que “a melhor interpretação que se pode atribuir à Lei nº 6.344/2013 é a de que a reserva de vagas de emprego a egressos do sistema prisional limita-se à execução de obras e das atividades auxiliares a ela diretamente relacionadas” (TJ-PI, Apelação Cível nº 0821862-52.2021.8.18.0140, 2ª Câmara de Direito Público, julgado em 2024).

No mesmo sentido, decidiu a 6ª Câmara de Direito Público deste Egrégio Tribunal, ao afirmar que “a obrigação de reservar 5% das vagas de emprego para egressos limita-se somente a licitações e contratos para execução de obras, não abrangendo outros tipos de contratações”, reconhecendo, inclusive, a inadequação da redação legislativa original (TJ-PI, Apelação Cível nº 0821662-45.2021.8.18.0140, julgado em 2024).

Trata-se, portanto, de entendimento jurisprudencial consolidado no âmbito desta Corte, que prestigia a segurança jurídica, a legalidade estrita na atuação administrativa e a correta aplicação da política pública prevista na Lei nº 6.344/2013.

Isto posto, a sentença recorrida encontra-se em consonância com os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88), da função social do trabalho (art. 170, III), da individualização da pena (art. 5º, XLVI), e com a própria Lei Estadual nº 6.344/2013, que tem por finalidade a promoção da justiça social e o combate à marginalização de pessoas vulneráveis, historicamente excluídas do mercado formal de trabalho.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, em consonância com o parecer ministerial, CONHEÇO da presente Apelação Cível e, no mérito, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a sentença de primeiro grau incólume.

Sem fixação de honorários.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator