poder judiciário 
tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DO Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

PROCESSO Nº: 0762245-57.2025.8.18.0000
CLASSE: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689)
ASSUNTO(S): [Abuso de Poder, Pedido de Liminar ]
EMBARGANTE: HUGO DANIEL DE CARVALHO NETO
EMBARGADO: SECRETARIO DE FAZENDA DO ESTADO DO PIAUÍ, GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAUI

DECISÃO TERMINATIVA

Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por Hugo Daniel de Carvalho Neto contra supostos atos praticados pelo Secretário da Fazenda do Estado do Piauí e pelo Governador do Estado do Piauí, consistentes na cobrança de ICMS sobre energia elétrica produzida mediante sistema de microgeração fotovoltaica e compensada para autoconsumo.

A decisão liminar proferida (id. 27920307) deferiu parcialmente o pedido, suspendendo a exigibilidade do tributo em relação à unidade de geração vinculada à instalação n.º 18363326. Posteriormente, a impetrante opôs embargos de declaração, requerendo a extensão dos efeitos da liminar às demais unidades consumidoras interligadas ao mesmo sistema.

O Estado do Piauí apresentou contestação, sustentando, em sede preliminar, a ilegitimidade passiva das autoridades apontadas como coatoras e, por consequência, a incompetência absoluta do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, requerendo a extinção do feito sem resolução do mérito.

É o relatório. Decido. 

Nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei n.º 12.016/2009, “Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.”. Assim, é condição de validade da impetração a correta indicação da autoridade que efetivamente praticou o ato tido como ilegal.

No presente caso, o ato impugnado refere-se à exigência de ICMS incidente sobre energia elétrica compensada entre unidades consumidoras de titularidade do impetrante. A impetração foi dirigida contra o Secretário de Fazenda e o Governador do Estado do Piauí.

Contudo, conforme entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça, essas autoridades não possuem competência funcional para o lançamento, cobrança ou fiscalização de tributos, atos esses atribuídos aos agentes fazendários da administração tributária (auditores fiscais).

O STJ já consolidou entendimento no sentido de que:

“O Governador e o Secretário de Estado da Fazenda não ostentam legitimidade para figurar no polo passivo do mandado de segurança que questione a exigibilidade de tributos.”
(AgInt no RMS 73.573/AM, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 24/02/2025)

No mesmo sentido, decisões reiteradas do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí em mandados de segurança com objeto idêntico reconheceram a ilegitimidade passiva do Secretário de Fazenda e do Governador, afirmando que a autoridade coatora há de ser o auditor fiscal responsável pelo ato de lançamento ou cobrança tributária:

• MS n.º 0761469-57.2025.8.18.0000: processo extinto por ilegitimidade passiva e incompetência do TJPI;

• MS n.º 0761831-59.2025.8.18.0000: reiterado o mesmo entendimento.

Ademais, o Tribunal Pleno em sede de Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) no processo n.º 0760469-56.2024.8.18.0000, entendeu que a autoridade legítima para figurar no polo passivo em demanda em que se pretende afastar a incidência de tributo é o agente diretamente responsável pela prática do ato impugnado.

Portanto, não restando demonstrada atuação direta do Secretário de Fazenda ou do Governador na prática do ato tributário questionado, impõe-se o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva.

Ademais, importante ressaltar a inaplicabilidade da teoria da encampação na hipótese. Isso porque a exclusão das autoridades referenciadas da lide gerariam alteração da competência, conforme dispõe o enunciado de Súmula nº 628 do STJ:

A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal. - grifou-se.

No mesmo sentido, eis os julgados:

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. INSURGÊNCIA CONTRA COBRANÇA DO TRIBUTO. SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA APONTADO COMO AUTORIDADE COATORA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. SÚMULA 626/STJ. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. PARTE DISPOSITIVA DA DECISÃO. CORREÇÃO. NECESSIDADE. 1. O Secretário de Estado de Fazenda não ostenta legitimidade para figurar no polo passivo do mandado de segurança que questione a exigibilidade de tributos, no caso, o ICMS. Precedentes: Precedentes: AgInt no RMS n. 70.010/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/5/2023; AgInt no RMS n . 69.657/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 15/12/2022; RMS n. 68.200/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 15/3/2022; e AgInt no RMS n. 63.558/MA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 31/5/2021.2. "A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal" (Súmula 626/STJ). 3. Não é possível valer-se da teoria da encampação na espécie, uma vez que haveria alteração de competência jurisdicional, pois cabe originariamente ao Tribunal de Justiça Estadual o julgamento de mandado de segurança contra ato de Secretário de Estado (art. 81, VI, da Constituição do Estado do Maranhao), prerrogativa de foro não extensível a servidor responsável pelo lançamento. 4. A ilegitimidade da autoridade coatora é questão que antecede a análise do mérito da controvérsia e passível de conhecimento em qualquer grau de jurisdição, em sede ordinária, sendo causa de extinção da ação sem resolução do mérito (art. 485, VI, § 3º, do CPC). 5. Agravo interno parcialmente provido, para corrigir a parte dispositiva da decisão agravada.

(STJ - AgInt no RMS: 71261 MA 2023/0140060-5, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 13/11/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/11/2023) – grifou-se.

DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS-DIFAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE COATORA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. MODIFICAÇÃO DA COMPETÊNCIA PARA PROCESSAMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA. VEDAÇÃO. SÚMULA 628/STJ. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A teoria da encampação relativiza a indicação equivocada da autoridade coatora na ação mandamental, possibilitando, assim, a continuidade do processo sem que haja a necessidade de extinção dos autos sem resolução do mérito. Sua aplicação, todavia, carece do preenchimento dos requisitos delineados na Súmula 628/STJ. 2. Considerando que a autoridade coatora apontada não possui legitimidade para compor o polo passivo, e que possui prerrogativa de foro no Tribunal local, a aplicação da teoria da encampação, com correção do polo passivo, ocasionaria a modificação da competência originária, expediente vedado conforme estabelecido pela Súmula 628/STJ. 3. Recurso conhecido e não provido.

(STJ - RMS: 72996 RO 2024/0041363-0, Relator.: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 23/04/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/04/2024) – grifou-se.

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. DIREITO À APURAÇÃO DO CRÉDITO PRESUMIDO DE ICMS. LEI ESTADUAL 14.985/2006. ILEGITIMIDADE DO SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AGRAVO INTERNO DO CONTRIBUINTE A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário da Fazenda do Estado do Paraná, no qual se pretende a abstenção, por parte da referida autoridade coatora, da aplicação da obrigação prevista nos arts. 615 e 616 do RICMS/PR, com a redação dada pelo Decreto Estadual 6.891/2012, mantendo seu direito à apuração do crédito presumido, na forma prescrita pela Lei Estadual 14.985/2006. 2. Observa-se que, na petição inicial, não há indicação de qualquer notificação ou ato praticado, ou que esteja na iminência de ser praticado, pelo Secretário de Estado da Fazenda, capaz de violar suposto direito líquido e certo do contribuinte, apto a justificar a impetração, ainda que na forma preventiva, limitando-se a impetrante a discorrer sobre o direito a garantir que os créditos presumidos de ICMS, a título de benefício fiscal instituído pela Lei 14.985/2006, sejam contabilizados no momento da apuração do crédito tributário. 3. O Secretário de Estado, agente político titular da pasta responsável pela administração tributária e implantação de políticas fiscais, no âmbito estadual, não detém atribuição legal específica para o exercício de função de arrecadação, fiscalização ou lançamento do ICMS. 4 . Sobre o tema, a orientação jurisprudencial do STJ é firme no sentido de que o Secretário de Estado não possui legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança em que se pretende evitar o lançamento de tributos estaduais, haja vista que a autoridade coatora, no mandado de segurança, é aquela que pratica o ato, não a que genericamente orienta os órgãos subordinados a respeito da aplicação da lei no âmbito administrativo; mal endereçado o writ, o processo deve ser extinto sem julgamento de mérito ( MS 4.839/DF, Rel. Ministro ARI PARGENDLER). Precedentes: AgInt no RMS 64 .072/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/11/2020, DJe 24/11/2020; RMS 54.996/RN, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 17/06/2019. 5. De outro lado, inexiste possibilidade de aplicação da teoria da encampação em face da hierarquia do Secretário de Estado sobre agentes fiscais vinculados à pasta, na medida em que compete originariamente ao Tribunal de Justiça Estadual o julgamento de mandado de segurança contra Secretário de Estado, prerrogativa de foro não extensível ao servidor responsável pelo lançamento tributário. 6. Importante consignar, por fim, que os recursos em mandado de segurança dirigidos ao Superior Tribunal de Justiça são apreciados em sede de jurisdição ordinária, o que enseja o conhecimento de ofício de questões de ordem pública, entre elas a alusiva às condições da ação, no caso, especificamente, a relacionada com a legitimidade passiva da autoridade apontada como coatora (AgInt no RMS 53 .867/MG, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe 3.4 .2019). 7. Em caso absolutamente idêntico, inclusive envolvendo as mesmas partes, cita-se, ainda, o RMS 58.703/PR, da relatoria do eminente Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 12/08/2022. 8. Nesse contexto, mantém-se, na íntegra, a decisão agravada, que extinguiu o processo sem resolução do mérito, pela ilegitimidade passiva da autoridade coatora. 9. Agravo interno do contribuinte a que se nega provimento .

(STJ - AgInt no RMS: 51711 PR 2016/0207608-2, Relator.: MANOEL ERHARDT, Data de Julgamento: 05/12/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/12/2022) – grifou-se.

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. ICMS. INSURGÊNCIA CONTRA COBRANÇA DO TRIBUTO. SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA APONTADO COMO AUTORIDADE COATORA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. SÚMULA 628/STJ. EMENDA DA INICIAL. IMPOSSIBILIDADE. ALTERAÇÃO DA COMPETÊNCIA JURISDICIONAL. 1. O Secretário de Estado de Fazenda não ostenta legitimidade para figurar no polo passivo de mandado de segurança que questione a exigibilidade de tributos, no caso, o ICMS. Precedentes: AgInt no RMS n . 66.768/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 11/5/2023; REsp n. 1.656 .756/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 5/5/2017; e REsp n. 818.473/MT, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 17/12/2010.2. "O Secretário da Fazenda, sob a réstia de simples comando geral, por si, não aplica as leis e resoluções e não tem competência para lançar, inscrever e exigir tributos, atividades atribuídas a outras autoridades fiscais. Demais, saldo em grau de recurso administrativo, obedecido o devido processo legal, não pode impedir o lançamento tributário previsto em lei (art. 142 e parágrafo único, ctn - lei 6.830/80, art. 2., parágrafo 3.)"(REsp n. 37 .448/MT, relator Ministro Milton Luiz Pereira, Primeira Turma, DJe de 23/10/1995, p. 35.621). 3. "A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal" (Súmula 628/STJ). 4. Não é possível valer-se da teoria da encampação na espécie, uma vez que haveria alteração de competência jurisdicional, pois o Secretário de Estado possui foro especial de julgamento, prerrogativa não extensível ao servidor responsável pelo lançamento. Nesse sentido: AgInt no RMS n . 69.657/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 15/12/2022; e AgInt no AREsp n. 478.881/MG, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 15/4/2019. 5. A jurisprudência desta Corte não autoriza a emenda da petição inicial para correção da autoridade coatora quando tal indicação implique alteração da competência jurisdicional. A propósito: AgInt no RMS n. 70 .010/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/5/2023; e AgInt no REsp n. 1.505.709/SC, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 19/8/2016. 6. Agravo interno não provido.

(STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 2050950 RJ 2023/0037954-4, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 21/11/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/11/2023) – grifou-se.

Por conseguinte, impõe-se o acolhimento da preliminar arguida pelo Estado do Piauí, com a extinção do feito, sem resolução do mérito, haja vista a impossibilidade de emenda da inicial para correção da autoridade coatora, notadamente porque implicaria a alteração de competência, nos termos da orientação firmada pela colenda Corte Superior.

Por fim, destaca-se que os embargos de declaração opostos pelo impetrante, que visavam à extensão dos efeitos da liminar a outras unidades consumidoras, restam prejudicados, diante do reconhecimento da ilegitimidade passiva e da consequente extinção do feito sem resolução do mérito, por incompetência absoluta do Tribunal de Justiça.

Não subsiste interesse processual na análise do pedido aclaratório, haja vista a perda de objeto.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, acolho a preliminar de ilegitimidade passiva e denego a segurança, julgando extinto o feito, sem resolução do mérito, a teor do disposto no art. 485, inciso VI, do CPC.

Revogo, por consequência, a decisão liminar (Id. 27920307).

Declaro prejudicados os embargos de declaração de id. 28163562, diante da perda superveniente do objeto.

Custas pelo impetrante. Sem honorários. 

Intimações necessárias.

Teresina, data registrada no sistema.

Desembargador José Vidal de Freitas Filho

Relator