APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0802026-54.2022.8.18.0077
APELANTE: CONTPLAN - CONTABILIDADE, PLANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA, CONTPLAN-CONTABILIDADE, PLANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA
Advogado(s) do reclamante: YURE NUNES DA SILVA, HENRIQUE ALVES DA SILVA FERNANDES
APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO PARA IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO POR ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. LEI ANTICORRUPÇÃO (LEI Nº 12.846/2013). CONTRATAÇÃO DIRETA POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. SERVIÇOS CONTÁBEIS. NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE ATO LESIVO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta contra sentença que julgou procedente Ação para Imposição de Sanção por Ato Lesivo à Administração Pública, ajuizada pelo Ministério Público Estadual, condenando empresa de contabilidade pela suposta prática de atos previstos no art. 5º, IV, “a”, “b” e “d”, da Lei nº 12.846/2013, em razão de contratação direta por inexigibilidade de licitação pelo Município de Uruçuí, com imposição de sanções e ressarcimento ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se é necessária a instauração de prévio processo administrativo para a responsabilização judicial com base na Lei Anticorrupção; (ii) estabelecer se a contratação direta de serviços contábeis por inexigibilidade de licitação configurou ato lesivo à Administração Pública, diante da alegada ausência de notória especialização; (iii) determinar se subsistem as sanções aplicadas diante do julgamento improcedente da ação de improbidade administrativa conexa, fundada nos mesmos fatos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A responsabilização judicial da pessoa jurídica por ato lesivo à Administração Pública independe de prévia instauração de processo administrativo, em razão do princípio da independência das instâncias, nos termos do art. 18 da Lei nº 12.846/2013 e da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

4. A análise da tipicidade do ato lesivo exige a verificação da ilicitude da contratação direta, especialmente quanto à presença dos requisitos legais da inexigibilidade de licitação, notadamente a natureza singular do serviço e a notória especialização do contratado.

5. A contratação de serviços de contabilidade pública pode ser enquadrada como serviço técnico especializado, desde que demonstrada a complexidade das atividades e a qualificação diferenciada da empresa contratada.

6. A notória especialização pode ser comprovada por desempenho anterior, experiências, organização, aparelhamento e equipe técnica, não se restringindo à apresentação de títulos formais ou certificações específicas.

7. No caso concreto, o procedimento administrativo contou com parecer jurídico e manifestação da Comissão Permanente de Licitação reconhecendo a notória especialização da empresa contratada, com base em vasta experiência na prestação de serviços contábeis a diversos municípios.

8. O julgamento da ação de improbidade administrativa conexa, fundada nos mesmos fatos, reconheceu a regularidade da inexigibilidade de licitação, a efetiva prestação dos serviços, a inexistência de dano ao erário e a presença de notória especialização, afastando as sanções impostas ao gestor público.

9. A inexistência de ilicitude na contratação direta afasta a configuração de ato lesivo previsto no art. 5º da Lei nº 12.846/2013, tornando incabível a responsabilização objetiva da pessoa jurídica.

10. A fim de evitar decisões contraditórias e diante da ausência de subsunção dos fatos à norma sancionadora, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Recurso provido.

Tese de julgamento:

1. A responsabilização judicial da pessoa jurídica por ato lesivo à Administração Pública independe de prévio processo administrativo, em razão da independência das instâncias.

2. A contratação direta por inexigibilidade de licitação é válida quando demonstradas a natureza singular do serviço e a notória especialização do contratado, aferida por elementos objetivos como experiência e desempenho anterior.

3. Reconhecida a regularidade da contratação e a ausência de dano ao erário, não se configura ato lesivo à Administração Pública nos termos da Lei nº 12.846/2013.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 12.846/2013, arts. 2º, 5º, IV, “a”, “b” e “d”, 18 e 19, IV; CPC, art. 487, I; Lei nº 8.666/1993, art. 25, § 1º; Lei nº 14.133/2021, art. 74, § 3º; Decreto-Lei nº 9.295/1946, art. 25, §§ 1º e 2º; Lei nº 7.347/1985, arts. 17 e 18.

 Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.803.585/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 22.09.2020, DJe 01.07.2021; STJ, REsp nº 1.808.378/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 22.02.2022, DJe 26.09.2022; TJPI, Apelação nº 0801989-27.2022.8.18.0077, 5ª Câmara de Direito Público.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 23/04/2026, acordam os componentes do(a) 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, CONHECER da apelação, para DAR-LHE PROVIMENTO, a fim de julgar improcedentes os pedidos autorais. Sem honorários advocatícios. Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição, com a consequente remessa dos autos ao juízo de origem, na forma do voto da Relatora.

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação interposta por CONTPLAN – CONTABILIDADE, PLANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA. contra a r. sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Uruçuí nos autos da AÇÃO PARA IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO POR ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA  ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, nos seguintes termos (Id 21245201):

(...) Ante o exposto, julgo procedente o pedido, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil, para o fim de condenar a ré CONTPLAN - Contabilidade, Planejamento e Assessoria LTDA, conforme fundamentação supra, pela prática da conduta prevista noart. 5º, IV, “a”, “b” e “d”, da Lei Anticorrupção, nas sanções consistentes em:

a) proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo de 1 (um) ano, levando-se em conta as condutas demonstradas nesse feito e a expressiva quantidade de negócios jurídicos congêneres pactuados com entes municipais (id. 43519443 a 43518635), nos termos do artigo 19, IV, da Lei 12.846/13.

b) ressarcimento ao erário, adstrito ao limite do dano, o que será calculado em fase de cumprimento de sentença, conforme fundamentação do processo conexo (0801989-27.2022.8.18.0077). 

Ainda, ressalto que, consoante comando legal insculpido no artigo 24 da Lei 12.846/13, as multas e o perdimento serão destinados à Prefeitura Municipal de Uruçuí.

Por via de consequência, julgo extinto o processo, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Deixo de condenar a ré ao pagamento de honorários advocatícios, com fulcro no art. 17 da Lei nº 7.347/85.

Considerando a amplitude da condenação, bem como o envolvimento da Fazenda Pública, após o decurso de prazo para recurso, ao reexame necessário.

Com o trânsito em julgado e, feitas as anotações necessárias, arquivem-se os autos.

Em síntese, a parte recorrente alegou, preliminarmente, (i) ausência de prova do dolo, descabendo falar em responsabilidade objetiva baseada na Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), e (ii) violação da ampla defesa, por carência de prévio processo administrativo. No mérito, argumentou que (iii) não há prova do nexo causal entre a sua conduta e o dano apontado, bem como que ocorreu o cumprimento integral do contrato. Também, aduziu a (iv) ausência de fraude, sopesando que fora realizada licitação antes de sua contratação, com participação de outros interessados. Ademais, destacou que (v) era inexigível a licitação para a contratação dos serviços, porque eram singulares, e que goza de notória especialização. Subsidiariamente, (vi) arguiu a necessidade de revisão das sanções impostas, devendo ser observada a proporcionalidade e a razoabilidade. Requer a reforma da sentença.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Parquet.

Num primeiro momento, esta Relatoria recebeu o recurso no duplo efeito (Id 27601040).

Após, a parte recorrente juntou aos autos cópia do acórdão proferido pela 5ª Câmara de Direito Público deste eg. Tribunal quando do julgamento das Apelações interpostas nos autos de Ação de Improbidade Administrativa (Processo nº 0801989-27.2022.8.18.0077). Na oportunidade, aquele colegiado deu provimento aos recursos, a fim de julgar improcedente a ação, afastando as sanções impostas ao gestor do Município de Uruçuí (Id 28763296).

Ao final, neste processo, o Ministério Público Superior reiterou os termos das contrarrazões (Id 29411283).

Preenchidos os requisitos, DETERMINO a inclusão do processo em pauta para julgamento virtual em sessão colegiada.

É o relatório.

Teresina, datado e assinado eletronicamente.

Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO 

Relatora

VOTO

REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE

O recurso foi interposto tempestivamente.

Preparo recursal e taxa judiciária recolhidos.

Presentes, ainda, os demais requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, quais sejam: cabimento, legitimidade, interesse para recorrer, inexistência de fato impeditivo ou extintivo e regularidade formal.

Assim sendo, CONHEÇO do apelo. 

PRELIMINARES

Ausência de dolo

Em que pese o esforço argumentativo da parte recorrente, confunde-se a discussão sobre a presença, ou não, de dolo no presente caso com o mérito, de forma que com ele será(ão) a(s) alegação(ões) analisadas(s).

Violação da ampla defesa

A parte apelante alega que a falta de prévio processo administrativo representou violação da ampla defesa.

De plano, frise-se que o artigo 18 da Lei nº 12.846/2013 dispõe que, “Na esfera administrativa, a responsabilidade da pessoa jurídica não afasta a possibilidade de sua responsabilização na esfera judicial”. 

O referido dispositivo vai em sentido oposto à alegação da parte recorrente, vez que positiva o consagrado princípio da independência das instâncias.

Esse, aliás, é o entendimento do col. Superior Tribunal de Justiça (STJ):

ADMINISTRATIVO. LEI ANTICORRUPÇÃO. EMPRESA CONSTITUÍDA PARA DIFICULTAR A FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA. ENQUADRAMENTO NO ART. 5º, V, DA LEI 12.846/2013. FATOS MINUDENTEMENTE DESCRITOS NA PETIÇÃO INICIAL. PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE.

 HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra Premolds Indústria & Comércio Ltda., imputando-lhe a conduta descrita no art. 5º, V, da Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção).

2. O Tribunal de origem manteve a sanção de "dissolução compulsória da pessoa jurídica", sob o fundamento de que a recorrente foi "mais uma empresa paper company do Grupo Líder" (fl. 345, e-STJ) e "nunca funcionou de fato, foi única e simplesmente criada para ocultar e branquear seus reais ganhos, sonegando e ludibriando a Receita Federal, o que gerou um prejuízo ao erário na monta de R$ 527.869.928,06 (quinhentos e vinte e sete milhões, oitocentos e sessenta e nove mil e novecentos e vinte e oito reais e seis centavos)" (fl. 346, e-STJ). CLAREZA DAS IMPUTAÇÕES E PEDIDOS

 DEDUZIDOS NA PETIÇÃO INICIAL

3. Formulou-se na demanda expresso requerimento de condenação nas penalidades do art. 19 da Lei Anticorrupção, bem como minudente descrição das condutas imputadas (nas palavras utilizadas na Petição Inicial, à fl. 17, e-STJ, "se constituir como mera empresa de fachada apta a auxiliar todo o Grupo Líder na sonegação de tributos").

4. Enunciados assim os fatos, a recorrente teve toda a chance de se defender, "na medida em que o réu se defende dos fatos descritos na petição inicial" (REsp 1.375.840/MA, Relator Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 13.6.2018).

 PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

5. Não merece acolhimento a alegação de que a instauração de processo administrativo é "conditio sine qua non para apurar eventual infração à Lei nº 12.846/2013", tese que a recorrente baseia no art. 18 da Lei 12.846/2013, segundo o qual, "Na esfera administrativa, a responsabilidade da pessoa jurídica não afasta a possibilidade de sua responsabilização na esfera judicial."

6. O preceito invocado na verdade vai em sentido oposto, positivando o consagrado princípio da independência das instâncias, não explicando a recorrente de que modo se poderia justificar o inverso.

Incide a Súmula 284/STF, aplicável por analogia: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia."

 ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO AO DIREITO DE DEFESA

7. Afirma a recorrente que houve na tramitação do processo cerceamento de defesa, uma vez que a instrução fora encerrada com determinação de que se apresentassem alegações finais, sem, no entanto, possibilitar à parte a manifestação de desejo de produzir provas.

8. Esse, no entanto, não é o quadro fático apresentado pelas instâncias ordinárias, como se lê no seguinte trecho do julgamento dos Embargos de Declaração opostos contra o acórdão recorrido: "há uma decisão (id. 4058401.1884193) posterior ao despacho de id. 4058401.1573185 e anterior à sentença que concedeu à ora embargante o prazo de 15 (quinze) dias para se manifestar acerca da prova documental que o MPF viesse a juntar aos autos; bem como apresentar outras provas que entendesse necessárias. Em resposta a essa decisão (id. 4058401.2045522), a recorrente ficou restrita ao argumento de extemporaneidade dos documentos trazidos pelo MPF e de ausência de provas, sem se manifestar acerca da necessidade de produção de prova pericial" (fl. 438, e-STJ).

9. Impossível considerar a versão fática alternativa apresentada pela recorrente, por força do que estabelece a Súmula 7/STJ. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.157.852/RS, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 9/4/2018; REsp 1.706.625/RN, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 18/9/2018; AgRg no REsp 1.488.762/ES, Rel. Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª Região, Segunda Turma, DJe 12/2/2016. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NA LEI 12.486/2013

10. Aponta-se nas razões recursais ofensa ao art. 5º, V, da Lei 12.486/2013, sob o argumento de que "a paper company que dificulta atividades de investigação e fiscalização tributária não lesa o patrimônio público" (fls. 473-474, e-STJ).

11. A previsão do art. 5º, V, da Lei 12.486/2013, que caracteriza como ato atentatório contra o patrimônio público nacional a conduta consistente em "dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos", abrange a constituição das chamadas "empresas de fachada" com o fim de frustrar a fiscalização tributária.

 CONCLUSÃO

12. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido.

(REsp n. 1.803.585/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/9/2020, DJe de 1/7/2021.) (negritou-se)

Assim sendo, REJEITO a alegação

Passo ao mérito.

MÉRITO

Tipicidade da conduta

Narrou a parte autora que “O Município de Uruçuí celebrou com o requerido CONTPLAN o Contrato n° 098/2021. Tal contrato tinha prazo de doze meses a um custo mensal de R$ 32.000,00 (trinta e dois mil reais). Posteriormente, o contrato recebeu aditivo, prorrogando-o por mais doze meses, mantido o valor dos pagamentos mensais” (Id 21245080 - p. 1).

O órgão ministerial defendeu que “o requerido submeteu-se a contratação direta em contrariedade às determinações legais, firmando contrato sem licitação fora das hipóteses legais de dispensa/inexigibilidade. Além disso, desta contratação resultou lesão ao erário” (Id 21245080 - p. 1). Em complemento, arguiu: 

(...) A contratação foi indevida pois o requerido foi contratado para prestar serviços genéricos e corriqueiros de contabilidade e assessoria contábil. O objeto do contrato é a prestação de serviços de contabilidade inerentes a qualquer ente público, inclusive obrigatórios por lei, sendo, portanto, serviços sem qualquer singularidade e que fazem parte do cotidiano da Administração Pública.

Portanto, a contratação, sem licitação, do escritório de contabilidade contraria as disposições da art. 25, II, da lei nº 8.666/93, que exige a natureza singular dos serviços a serem contratados.

Também, não há no procedimento administrativo qualquer menção à composição do preço praticado, não se sabendo o que levou ao estabelecimento do preço e nem mesmo a comparação deste preço com outras contratações semelhantes. A única referência existente é a juntada de uma única outra proposta de um escritório de contabilidade, diligência insuficiente para determinar se a contratação se deu por valor de mercado.

Portanto, descumpriu-se a determinação legal imposta pelo inciso III do mesmo Art. 26, que exige a justificativa do preço nas contratações diretas.

Mas, a indevida contratação direta gerou também lesão ao erário já que verificou-se, em consulta ao mural de contratos do TCE-PI1, que municípios com população análoga a Uruçuí-PI, no mesmo ano de 2021, realizaram contratos com objeto semelhante mas em valores inferiores ao do contrato aqui analisado. Com efeito, valor médio dos contratos foi de R$ 17.708,00 (dezessete mil setecentos e oito reais), o que, considerado o valor do contrato investigado (R$ 32.000) resulta em um prejuízo de R$ 14.292,00 (catorze mil e duzentos e noventa e dois reais) por mês decorrente do sobrepreço, o que no período todo, de vinte e dois meses até o momento, configurou um sobrepreço total de R$ 314.424,00 (trezentos e quatorze mil, quatrocentos e vinte e quatro reais), acrescidos juros e correção monetária, conforme tabela de cálculo anexa, o montante do prejuízo chega a R$ 372.507,29 (trezentos e setenta e dois mil, quinhentos e sete reais e vinte e nove centavos).

Ver-se-á que esta lesão ao erário foi agravada posteriormente quando da prorrogação do contrato, já que, não houve a verificação de preços e condições favoráveis que motivassem a prorrogação, atestando a sua vantajosidade (o que viola o disposto no inciso II do art. 57 da Lei 8.666/1993).

No caso a ilegal contratação direta e a lesão ao erário trouxeram evidente benefício à requerida. Assim, restou configurado o lesivo à Administração Pública previsto no Art. 5º, IV, a) da Lei n° 12.846/2013, bem como lesão ao erário no montante de R$ 372.507,29 (trezentos e setenta e dois mil, quinhentos e sete reais e vinte e nove centavos). (...).

A inicial veio acompanhada de documentos (Id 21245081, 21245082,  21245083, 21245084, 21245085, 21245086, 21245087, 21245088, 21245089, 21245090, 21245092, 21245093, 21245094, 21245095, 21245096, 21245097, 21245098, 21245099, 21245100, 21245101, 21245102, 21245103 e 21245104), inclusive cópia de Inquérito Civil instaurado pelo ente recorrido.

Após a apresentação de contestação (Id 21245112) e de réplica (Id 21245188), o juízo a quo reconheceu a “identidade de causa de pedir entre a presente demanda e aquela deduzida nos autos da ação de improbidade administrativa nº 0801989-27.2022.8.18.0077” (Id 21245190).

As partes não requereram a produção de provas complementares. 

Sobreveio, então, a sentença recorrida. 

Sopesou o juízo sentenciante o quanto segue (Id 21245201): 

(...) Na espécie, conforme fundamentação apresentada nos autos do processo conexo, 0801989-27.2022.8.18.0077, reconhecida a ilegalidade do procedimento de Inexigibilidade de Licitação n°. 001/2021, no bojo do Processo Administrativo n°. 017/2021.

Isso porque, não obstante a existência de procedimento formal para subsidiar a inexigibilidade licitatória, o Município de Uruçuí não logrou êxito em demonstrar a presença dos requisitos que condicionam a contratação direta de Contplan - Contabilidade, Planejamento e Assessoria Ltda. Explico.

O art. 74 da Lei de Licitações assevera que é inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial, para a contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização. Por sua vez, o art. 74, § 3°, define a notória especialização:

(...)

No mesmo sentido, e de forma específica, o art. 25, §§ 1º e 2º, do Decreto-Lei nº 9.295/46 (ato normativo que cria o Conselho Federal de Contabilidade e define as atribuições do Contador) conceitua a notória especialização da sociedade de profissionais de contabilidade, ao asseverar que a qualidade decorre “de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.

O que a norma exige é que a escolha recaia sobre profissional dotado de especialização notória, ou seja, incontroversa. Não basta, portanto, que goze da confiança pessoal do gestor público, sendo necessário que a sua qualificação diferenciada seja aferida por elementos objetivos, reconhecidos pelo mercado. Esses elementos podem residir, a título exemplificativo, na formação acadêmica e profissional do contratado e de sua equipe, na autoria de publicações pertinentes ao objeto da contratação, na experiência singular em atuações pretéritas semelhantes, dentre outros fatores demonstrativos da expertise e capacidade técnica do profissional.

Não se pode negar que esses indicadores continuam permitindo certa margem de discricionariedade na análise do que seja um profissional capacitado a prestar o serviço mais adequado ao interesse público. Mas, mesmo assim, eles parecem suficientes para delimitar uma faixa de opções aceitáveis, tornando ilegítimas as avaliações puramente pessoais dos administradores públicos.

Em artigo destinado ao tema, Luciano Taques Ghignone e Rita Tourinho salientam que a notória especialização – enquanto requisito definido no §3º do art. 74 da Lei n. 14.133 – consiste no reconhecimento da qualificação do interessado no contrato por parte de um certo setor da comunidade, através do desempenho pessoal de ser humano dotado de capacidade especial de aplicar conhecimento, o conhecimento teórico para solução de problema (https://www.mprj.mp.br/documents/20184/2587299/Luciano%20Taques%20Ghignone__Rita%20Tourinho.pdf).

Segundo Ronny Charles, o profissional contratado deve ser considerado como de “notória especialização” pela comunidade especializada de prestadores de serviços e/ ou pelos destinatários do serviço, ao ponto de ele se diferenciar dos profissionais em geral. Ou seja, não basta que apenas a Administração tenha para com o profissional uma relação de confiança específica, sendo necessária uma constatação impessoal da sua notoriedade (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. Salvador: JusPodivm, 2018. p. 394).

Mirando os documentos que acompanham o procedimento de Inexigibilidade de Licitação n° 001/2021, não foi possível extrair notória especialização da sociedade contratada, para os fins listados na Lei de Licitações. 

Na tentativa de demonstrar a notória especialização enquanto permissivo da contratação direta, a demandada Contplan - Contabilidade, Planejamento e Assessoria Ltda acostou aos autos certidões de capacidade técnica referentes aos serviços prestados para a Secretaria Municipal de Educação de Campo Maior-PI, Câmaras dos Municípios de Piracuruca-PI, Nossa Senhora de Nazaré-PI, Campo Maior-PI, Uruçuí-PI e Boqueirão do Piauí-PI, além das Prefeituras de Morro Cabeça no Tempo, Curitimatá, Colônia do Piauí-PI, Joaquim Pires-PI e Uruçuí-PI (id. 37943431, fls. 25 a 56).

Não obstante o esforço da sociedade contratada, reputo que o requisito de notória especialização não é demonstrado a partir da juntada de certidões de capacidade técnica oriundas por determinados entes públicos, pois tais documentos apontam apenas a prestação de serviço contábil anterior, incapaz, portanto, de objetivamente denotar reconhecimento da qualificação do interessado no contrato por parte de um certo setor da comunidade.

Nesse ponto, registro que, apesar de o Termo de Inexigibilidade de Licitação (id. 37943431, fls. 87) indicar a necessidade de que o "contratado possua especialização na realização do objeto pretendido", verifica-se que os documentos acostados ao Processo de Inexigibilidade de Licitação n° 001/2021 são insuficientes para aferir a capacidade técnica específica da empresa demandada. 

Isso porque não consta do procedimento administrativo Certificados de Especialista emitido por entidade de especialidade da classe profissional, Certificação emitida por órgãos nacionais e/ou internacionais, comprovação de publicação de Livros e artigos em Revista Especializada de circulação nacional sobre a matéria a ser contratada, ou outros documentos correlatos. 

Em verdade, o procedimento foi instruído exclusivamente com "Atestados de Capacidade Técnica" emitidos por entes públicos, sendo certo que sequer são suficientes para a comprovação de atuação anterior em serviço com complexidade igual ou superior ao objeto da licitação em comento. 

Afinal, é possível observar que a experiência da contratada na prestação de serviços de contabilidade para Prefeituras limita-se aos Municípios de Morro Cabeça no Tempo, Curimatá, Colônia do Piauí e Joaquim Pires, cuja população máxima corresponde à metade do município de Uruçuí e o PIB per capita sequer alcança 10% (dez por cento), conforme dados do IBGE, o que indica grau de desenvolvimento econômico absolutamente inferior.  

Ademais, o Termo de Inexigibilidade de Licitação indica que "o integrante da empresa CONTPLAN - CONTABILIDADE, PLANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA, contador José Gerardo Alves de Melo Gomes, inscrito no CRC-PI 7.4477/O-2, possui notória especialização profissional", sem que haja qualquer certificação que o confira o Título de Especialista.

Desse modo, está certo que a empresa requerida, ao simular sua notória especialização, frustrou o caráter competitivo do procedimento licitatório, com vistas à obtenção de vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação.

Não se discute nestes autos a correta prestação do serviço licitado e adjudicado, uma vez que a fraude ao caráter competitivo das licitações é anterior à execução do contrato administrativo dela decorrente. Nesse sentido, destaco:

(...) 

Verifica-se, pois, que a Lei nº 12.846/13 disciplina o combate de atos lesivos à Administração Pública, visando a preservação dos princípios da própria Administração, sendo acessória a discussão acerca dos reflexos no patrimônio público nacional, entendimento que se coaduna com a regra do art. 5º, caput, da referida norma.

Nesse cenário, está configurada a responsabilidade objetiva da ré, que praticou ato lesivo contra a Administração Pública, decorrente do arranjo licitatório descrito, nos moldes do art. 5º, IV, “a”, “b” e “d”, da Lei Anticorrupção. Vale destacar que a responsabilização em âmbito administrativo não afasta a possibilidade da responsabilização judicial, conforme prescreve o art. 18 da Lei em comento.

Passo a análise da penalidade a ser aplicada. (...).

Pois bem. 

Inicialmente, mencione-se que, “Como se sabe, em boa hora a Lei 12.846/2013 foi promulgada para ampliar e fortalecer, no ordenamento brasileiro, os mecanismos de combate administrativo e judicial a comportamentos ‘contra a administração pública’, fazendo-o sob um duplo regime de responsabilidade objetiva (para a pessoa jurídica) e responsabilidade subjetiva (culpa, para a pessoa física), consoante os arts. 1º, 2º e 3º, § 2º. Nela, a responsabilização se realiza no âmbito administrativo (art. 6 e segs.) e no âmbito judicial (art. 18 e segs), sem prejuízo de medidas adicionais fixadas em outras esferas e regimes jurídicos aplicáveis. São estipuladas três classes de atos de presumida lesividade à Administração Pública, nacional ou estrangeira. Os atentatórios, primeiro, contra o patrimônio público material e imaterial, nacional ou estrangeiro; segundo, contra os princípios da administração pública; e, terceiro, contra compromissos internacionais assumidos pelo Brasil (art. 5º)” (REsp n. 1.808.378/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/2/2022, DJe de 26/9/2022).

Todavia, não se pode concluir que houve ato passível de sanção no presente caso.

Conquanto o juízo de base tenha fundamentado a suposta falta de notória especialização da empresa contratada pela Municipalidade, recentemente, a 5ª Câmara de Direito Público desta eg. Corte reconheceu que a contratação direta, por inexigibilidade de licitação, foi válida.

Vale transcrever, nesse ponto, trechos do acórdão relatado pela Exma. Desa. MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS (Id 28681164 - Processo nº 0801989-27.2022.8.18.0077):

(...) No caso em análise, o objeto contratual em apreço envolve serviços de contabilidade pública mediante diversas atividades de média e de alta complexidade conforme listagem extensa constante do Contrato nº 098/2021 (ID n. 22461009, p. 95 - 103): orientação e elaboração de documentos de Planejamento Orçamentário Financeiro (LDO, PPA e LOA); assessoramento às secretarias para aprimoramento de controles internos; supervisão e orientação da escrituração contábil; participação em audiências públicas como instrumento de Transparência da Gestão Fiscal municipal; acompanhamento de despesas discricionárias e obrigatórias bem como acompanhamento dos índices constitucionais no âmbito da Educação e Saúde; emissão de relatórios legalmente exigidos pela Lei nº 4.320/64 e Lei de Responsabilidade Fiscal; elaboração e alimentação de sistemas eletrônicos próprios da contabilidade pública, além da consolidação do balanço geral municipal e da disponibilização no Portal da Transparência, entre outros serviços eventuais.

Extrai-se, portanto, que a empresa contratada demonstra a notória especialização por meio de diversos documentos comprobatórios da capacidade técnica emitida por variados municípios que testemunham a prestação de serviços para municípios piauienses com a devida singularidade de cada ente federativo ante as especificidades econômicas e administrativas.

Portanto, tenha havido dispensa legal de licitação quando das contratações diretas, é incontroverso nos autos que os serviços foram prestados e a contento. Pertinente ao preço, denota-se que o valor atribuído ao serviço contratado não se revela abusivo nem desproporcional quanto às peculiaridades socioeconômicas do Município de Uruçuí com infraestrutura contábil e administrativa mais complexa como, por exemplo, à gestão tributária e ao controle do volume de trabalho administrativo maior. Logo, não há nos autos provas de que houve dano material ao erário, motivo pelo qual não merece guarida o pedido de reparação do patrimônio público.

Nesse sentido:

(...) 

Assim sendo, levando em consideração a retroatividade da norma mais benéfica ao réu, é mister reconhecer que não há subsunção dos fatos à norma, ante a ausência de prova do efetivo dano suportado pelo erário.

De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo Ministério Público aos réus tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

Desse modo, não se pode deduzir que as condutas do gestor possam ser consideradas como a de alguém que as praticou voluntariamente, almejando o resultado lesivo (dolo) ao Poder Público.

Aqui pontuo a lição do eminente jurista Carlos Maximiliano, in verbis:

(...)

Quanto à legalidade da contratação direta do escritório de contabilidade pela urbe, convém rememorar que o procedimento licitatório tem por finalidade selecionar a melhor proposta para a Administração Pública, sendo esta a regra para as contratações.

Contudo, a legislação autoriza a inexigibilidade de licitação para a contratação de profissional especializado, o qual, mediante justificação, pode ser contratado diretamente, nos termos do art. 74, III, da Lei nº 14.133/21, a seguir colacionado:

(...)

Conforme se infere, tal possibilidade exige que o serviço técnico especializado seja de natureza singular, executado por profissional de notória especialização. 

Com efeito, deve ser comprovada a notória especialização do contador no que diz respeito a sua experiência na prestação deste serviço para a Administração Pública Municipal ou mesmo a complexidade da demanda.

Deve-se ter sempre em mente que a contratação direta é a exceção que somente é excepcionada diante de situações legais bem específicas, devidamente comprovadas. 

No caso dos autos, a prestação do serviço contratado exige a singularidade no serviço de assessoria contábil, ou seja, fora demonstrado que o trabalho deve ser executado por contadores com notável expertise na área contábil pública, não sendo bastante a alegação de que os preços praticados eram menores em contratações realizadas por outros municípios menores com uma gama de serviços contábeis em menor quantidade.

Nesse sentido, é de se colacionar o entendimento dos tribunais sobre o tema:

(...)

Conforme se observa, não obstante a previsão legal de inexigibilidade da licitação, somente pode ser admitida quando se verificar a efetiva inviabilidade de competição, pela natureza singular do serviço e notoriedade do profissional, o que, após detida análise, entendo ser o caso dos autos, haja vista o serviço ser de alta complexidade orçamentária e financeira.

Nesta esteira, mutatis mutandis, aplicando-se o entendimento supracitado e sabendo-se que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aplicam-se aos atos de improbidades administrativas praticados na vigência do texto anterior, nos casos em que não tenha ainda havido o trânsito em julgado, deve ser reformado o decisum vergastado, considerando não haver ato ímprobo apontado pelo parquet, tendo em vista a inexistência da comprovação do necessário dolo específico para subsunção às condutas previstas no art. 11 da LIA.

Neste mesmo sentido, colaciono os seguintes arestos deste Egrégio Tribunal de Justiça:

(...)

Há, de fato, particularidades administrativas e econômicas do referido município em razão da sua peculiaridade como centro agroeconômico regional do Piauí, não implicando a contratação direta em reconhecimento automático de ato de improbidade. Nesse sentido, "A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador" (STJ, REsp 937.985/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.09.2009). E esta má intenção não está provada nos autos.

À vista desses fundamentos, impõe-se a reforma da sentença hostilizada para se amoldar às novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal, bem como aos precedentes desta Corte, pois não restou configurada a improbidade administrativa ante a ausência de dolo específico na conduta do agente. (negritou-se)

Com base nesse entendimento, aquele órgão colegiado reformou a sentença da ação conexa a esta, a fim de julgar improcedente a ação, afastando as sanções impostas ao gestor do Município de Uruçuí.

Veja-se que o reconhecimento da notória especialização da parte recorrente é o ponto fulcral da discussão, porque a sua suposta ausência foi o fundamento da condenação. 

Com o julgamento acima colacionado, fica evidenciado que a notória especialização estava presente no caso.

De toda forma, passo a analisar o tema.

O artigo 25, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 dispunha: “Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.

Do mesmo modo, o artigo 74, § 3º, da Lei 14.133/2021 estabelece: “(...) considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato”. 

Mais especificamente, o artigo 25, § 2º, do Decreto-lei nº 9.295/1946 impõe: “Considera-se notória especialização o profissional ou a sociedade de profissionais de contabilidade cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.

No processo administrativo que subsidiou a contratação da empresa recorrente, houve parecer jurídico que reconheceu a comprovação dos requisitos legais, inclusive a notória especialização. Veja-se (Id 21245092 - p. 11/12): 

(...) o Prefeito procedeu a realização do presente processo para possibilitar a contratação da empresa CONTPLAN - CONTABILIDADE, PANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA, que se apresentou como idônea, de confiança e dotada de qualificações técnicas que induzem sua contratação. 

Em análise à escolha do escritório da empresa CONTPLAN- CONTABILIDADE, PANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA, cumpre ao crivo deste parecer examinar se esta empresa de contabilidade pública possui qualificações técnicas suficientes para suprir com a demanda jurídica existente. 

Denota-se que a empresa tem 32 (trinta e dois) atestados de capacidade técnica, todos emitidos por Município relevante do Estado do Piauí, o que demonstra sua qualificação técnica singular e a confiança depositada. 

Os outros aspectos concernentes à justificativa de preço e disponibilidade orçamentária estão nos autos e parece contemplar as exigências da Lei 8.666/93 sobre tais aspectos. 

Em suma, com base nas razões supra expostas, é possível, salvo melhor juízo, respeitando possível entendimento em contrário, a contratação direta (...). 

Ainda, a Comissão Permanente de Licitação - CPL elaborou termo com o seguinte teor (Id 21245093 - p. 2/3): 

(...) Nesse tocante, com grande percentual de êxito na citada demanda, e existência de qualidade e eficiência nos serviços, o que inspira confiança por parte desse Município figura a empresa CONTPLAN - CONTABILIDADE, PLANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA., através de sua equipe técnica, que reúne larga experiência em matéria de Contabilidade Pública, com atuação em diversos Municípios, possuindo um excelente histórico de prestação de serviços contábeis, especializados em consultoria e assessoria técnica na área de Contabilidade Pública. 

Conforme está informado no pedido inicial, a documentação da empresa CONTPLAN - CONTABILIDADE, PLANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA, juntada aos autos, indicam que o profissional que integra o quadro técnico da referida empresa, o contador José Gerardo Alves de Melo Gomes, inscrito no CRC-PI 7.4477/O-2, possui especialização e experiência na área de Contabilidade Pública, sendo de fundamental importância ao cumprimento das leis e resoluções que normatizam a Contabilidade Pública e atendimento aos controles interno, externo e sociais. 

Além da devida habilitação, outro requisito importante para a contratação por inexigibilidade do serviço técnico especializado é que o contratado possua especialização na realização do objeto pretendido. 

Destaca-se que no presente caso, o integrante da empresa CONTPLAN - CONTABILIDADE, PLANEJAMENTO E ASSESSORIA LTDA, contador José Gerardo Alves de Melo Gomes, inscrito no CRC-PI 7.4477/O-2, possui notória especialização profissional e que os serviços contábeis, especializados em consultoria e assessoria técnica na Área de Contabilidade Pública por ele prestado tem natureza singular. 

Não há notícias de, nessa mesma linha, outro escritório de contabilidade com tão vasta experiência nessa matéria específica, o que dá um grau de notoriedade e singularidade à empresa proponente. Além disso, conforme observado pela Secretaria Municipal de Fazenda, é um serviço deveras singular, bastante individualizado ante os demais serviços contábeis, da mesma espécie, fazendo com que sua prática requeira alta especialização, e seja até mesmo desconhecida da maioria dos escritório contábeis. (...). 

Assim, entendo que, no presente caso, era possível concluir pela notória especialização da contratada.

Isso porque a notória especialização pode ser comprovada por desempenho anterior, experiências, organização, aparelhamento e equipe técnica, não se restringindo à apresentação de títulos formais ou certificações específicas.

Destarte, não havendo mácula na inexigibilidade de licitação, descabe tratar do dolo no presente caso.

Aliás, cite-se que, por força do artigo 2º da Lei Anticorrupção, “As pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não”. 

De toda forma, inclusive para evitar decisões contraditórias em relação ao desfecho do julgamento dos apelos na Ação de Improbidade Administrativa conexa a esta (Processo nº 0801989-27.2022.8.18.0077), deve-se concluir pela inexistência de ilicitude na contratação direta.

Afasta-se, nessa toada, a configuração de ato lesivo previsto no artigo 5º da Lei nº 12.846/2013, tornando incabível a responsabilização objetiva da pessoa jurídica.

Diante da ausência de subsunção dos fatos à norma sancionadora, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

Saliente-se, por derradeiro, que, conforme assentado pelo Tribunal da Cidadania, “o julgador não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos invocados pelas partes quando, por outros meios que lhes sirvam de convicção, tenha encontrado motivação satisfatória para dirimir o litígio” (AgInt no REsp n. 2.114.474/PE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 22/5/2024).

Honorários advocatícios

Descabe a condenação do Parquet ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais.

Inclusive, o artigo 18 da Lei nº 7.437/1985 deixa certo que, “Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais. 

Tal circunstância, contudo, não se verifica no caso posto.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, CONHEÇO da apelação, para DAR-LHE PROVIMENTO, a fim de julgar improcedentes os pedidos autorais. 

Sem honorários advocatícios.

Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição, com a consequente remessa dos autos ao juízo de origem.

Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO

Relatora