APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0000483-60.2017.8.18.0033
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI, MUNICIPIO DE PIRIPIRI 
Advogado do(a) APELANTE: INGRA LIBERATO PEREIRA SOUSA - MA21454-A
APELADO: LUIZ CAVALCANTE E MENEZES
Advogado do(a) APELADO: GUSTAVO GONCALVES LEITAO - PI12591-A
RELATOR(A): Desembargador AGRIMAR RODRIGUES DE ARAÚJO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXTRAPOLAÇÃO DE DESPESA COM PESSOAL. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Município de Piripiri contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada contra ex-prefeito municipal, imputando-lhe violação ao art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação original, em razão da extrapolação reiterada dos limites legais de despesa com pessoal nos exercícios de 2009, 2010 e 2011, nos termos da LRF (art. 20, III, "b").

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a extrapolação reiterada dos limites legais de despesa com pessoal, sem adoção eficaz de medidas corretivas, configura ato de improbidade administrativa à luz da nova redação da LIA; e (ii) estabelecer se a conduta do gestor subsume-se ao art. 11 da Lei nº 8.429/1992, mesmo após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, com exigência de dolo específico.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, não sendo suficiente a existência de culpa, ainda que grave, nem o dolo genérico.

4. A nova redação do art. 11 da LIA passou a prever um rol taxativo de condutas e afastou a responsabilização por violação genérica a princípios da administração pública.

5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989/PR), firmou entendimento no sentido da aplicação retroativa das normas mais benéficas da nova LIA a processos em curso sem condenação transitada em julgado.

6. No caso concreto, a conduta do ex-prefeito, embora caracterizada pela extrapolação dos limites de despesa com pessoal, não foi acompanhada de provas que evidenciem dolo específico, má-fé, desvio de finalidade ou intenção de causar dano ao erário.

7. Os percentuais de extrapolação foram progressivamente reduzidos, demonstrando esforço da gestão municipal na contenção dos gastos e ausência de conduta dolosa.

8. A ausência de demonstração do especial fim de agir, indispensável no novo regime da improbidade, impede a subsunção da conduta ao tipo legal vigente.

9. As razões recursais não indicam elementos concretos capazes de comprovar a existência de dolo específico, limitando-se à alegação de descumprimento reiterado da LRF.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A configuração de ato de improbidade administrativa após a Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico, consistente na vontade deliberada de atingir finalidade ilícita ou obter vantagem indevida.

2. A extrapolação dos limites legais de despesa com pessoal, por si só, sem prova do especial fim de agir, não configura ato de improbidade administrativa segundo o art. 11 da LIA vigente.

3. A nova Lei de Improbidade Administrativa aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que mais benéfica e ausente o trânsito em julgado da condenação.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, § 2º, 11, §§ 1º e 2º; Lei nº 14.230/2021; LC nº 101/2000, arts. 20 a 23.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, Pleno, j. 18.08.2022, DJe 12.12.2022; STF, RE 1.539.309 AgR-ED-EDv-AgR, Rel. Min. André Mendonça, Pleno, j. 11.11.2025; STF, ARE 1.543.951 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 15.09.2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Sessão do Plenário Virtual da 3ª Câmara de Direito Público de 13/02/2026 a 25/02/2026 - Des. Agrimar Rodrigues, acordam os componentes do(a) 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE PIRIPIRI contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Piripiri que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa n° 0000483-60.2017.8.18.0033, proposta em desfavor de LUIZ CAVALCANTE E MENEZES, julgou improcedentes os pleitos autorais da seguinte forma, ipsis litteris:

(…)

A ação foi ajuizada com base na redação originária da Lei nº 8.429/1992, imputando ao requerido, ex-prefeito municipal, a prática de ato de improbidade administrativa consistente na extrapolação reiterada dos limites legais de despesa com pessoal, nos exercícios de 2009, 2010 e 2011, conforme o art. 20, inciso III, “b”, da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF). Tal conduta foi enquadrada como violação aos princípios da administração pública, nos termos do caput do art. 11 da LIA.

Ocorre que, com o advento da Lei nº 14.230/2021, o regime jurídico da improbidade administrativa foi substancialmente alterado. Especificamente quanto ao art. 11 da LIA, houve revogação do seu caput, que anteriormente previa uma cláusula geral para enquadramento de atos que atentassem contra os princípios da administração pública. O dispositivo passou a conter rol taxativo de condutas, exigindo tipicidade estrita, além da comprovação de dolo para fins de responsabilização.

Com isso, restou abolida a possibilidade de condenação por violação genérica a princípios, sendo imprescindível que a conduta do agente público esteja expressamente prevista em um dos incisos do novo art. 11, o que não ocorre no presente caso.

(…)

Assim, não se admite mais responsabilização a título de culpa, negligência ou inobservância formal.

Ressalta-se que o § 3º, do mencionado artigo, passou a dispor que “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”.

(…)

No caso concreto, observa-se que a inicial não descreve nenhuma conduta que possa ser subsumida aos incisos do atual art. 11, tampouco há qualquer elemento nos autos que demonstre a existência de dolo específico do agente público.

Ademais, ainda que se reconheça o descumprimento dos limites da LRF, a responsabilidade por improbidade exige mais do que a violação de norma fiscal: requer a demonstração de intenção consciente de violar os deveres de honestidade, lealdade e boa-fé no trato da coisa pública, o que não foi sequer alegado de forma concreta.

Conforme atestado pelo próprio Ministério Público em suas alegações finais, os percentuais de extrapolação foram reduzidos ano a ano, o que demonstra que, embora os limites legais não tenham sido imediatamente restabelecidos, houve intenção e esforço da gestão municipal para controlar os gastos, sem qualquer indício de má-fé, desvio de finalidade ou conivência com o descumprimento legal.

A isso se soma o fato de que as contas do gestor foram aprovadas com ressalvas pelo TCE/PI (ID: 24358633 - fls. 31), não havendo pronunciamento de irregularidade insanável ou de dano ao erário. Repisa-se que o simples descumprimento da LRF, por si só, não configura ato de improbidade administrativa, sobretudo na ausência de comprovação de dolo e de efetiva lesão ao patrimônio público.

Como também bem destacado na manifestação final do Ministério Público, a revogação do caput do art. 11 implica a abolição da tipicidade da infração originalmente imputada, não sendo possível a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa, por ausência de correspondência entre os fatos narrados e os tipos legais atualmente vigentes. Nesse sentido:

(…)

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE a presente ação, por não ter sido constatada a existência de ato doloso de improbidade administrativa, conforme fundamentação supra, o que faço com fulcro no art. 487, I, do CPC.

Sem condenação ao pagamento de custas e honorários advocatícios eis que não foi comprovada a má-fé (art. 23-B e §§1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992). (Id. Num. 27324047).

Irresignada, a edilidade-mirim interpôs o presente recurso (Id. Num. 27324049). Nas suas razões, sustenta que: i) a extrapolação dos limites de despesa com pessoal nos exercícios de 2009, 2010 e 2011 violou normas da Lei de Responsabilidade Fiscal e comprometeu a saúde fiscal do município; ii) houve omissão deliberada do gestor municipal em adotar as medidas corretivas exigidas pela LRF, evidenciando a existência de dolo específico; iii) a omissão reiterada em relação aos alertas dos órgãos de controle comprometeu o erário e demonstrou desrespeito aos princípios da legalidade e moralidade administrativa; iv) o dolo não precisa ser confessado ou diretamente provado, podendo ser extraído do conjunto probatório, sendo cabível o prosseguimento da ação com base no princípio do in dubio pro societate. Requereu, ao fim, o provimento do recurso para reforma da sentença, de modo a julgar procedentes os pleitos autorais.

Em contrarrazões recursais (Id. Num. 27324055), a parte recorrida alegou que: i) não houve demonstração de dolo específico na conduta do gestor, o que inviabiliza a responsabilização por improbidade administrativa conforme a nova redação da Lei nº 8.429/92; ii) os limites de despesa foram gradualmente reduzidos, revelando esforço da gestão municipal para adequação fiscal, sem indícios de má-fé ou dano ao erário; iii) as contas do gestor foram aprovadas com ressalvas pelo TCE/PI, não havendo pronunciamento de irregularidade insanável; iv) o simples descumprimento da LRF, por si só, não configura improbidade sem prova de dolo e lesão ao patrimônio público. Pugnou, ao fim, pelo desprovimento do recurso.

O Ministério Público Superior, em parecer de mérito (Id. Num. 28903640), opinou pelo desprovimento do recurso e a manutenção da sentença vergastada.

VOTO 

1. CONHECIMENTO DA APELAÇÃO CÍVEL

Ao analisar os pressupostos objetivos, verifica-se que o recurso é cabível, adequado e tempestivo. Além disso, não se verifica a existência de algum fato impeditivo de recurso, e não ocorreu nenhuma das hipóteses de extinção anômala da via recursal (deserção, desistência e renúncia).

Da mesma forma, não há como negar o atendimento dos pressupostos subjetivos, pois a parte Apelante é legítima e o interesse, decorrente da sucumbência, é indubitável.

Deste modo, conheço do presente recurso.

2. FUNDAMENTAÇÃO 

Versa a matéria dos autos, em suma, sobre Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, ora apelante, em face de Luiz Cavalcante e Menezes, ex-prefeito do Município de Piripiri, na qual se imputa ao requerido a prática de ato ímprobo consubstanciado na extrapolação reiterada dos limites legais de despesa com pessoal durante os exercícios financeiros de 2009, 2010 e 2011, conforme disposto no art. 20, inciso III, “b”, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).

Segundo a inicial, a aludida conduta representaria afronta aos princípios da administração pública, nos termos do caput do art. 11 da redação originária da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), notadamente por ausência de adoção de medidas corretivas após os alertas dos órgãos de controle, como determina o ordenamento jurídico.

No entanto, o Juízo de origem julgou improcedente a demanda, ao fundamento de que “os percentuais de extrapolação foram reduzidos ano a ano, o que demonstra que, embora os limites legais não tenham sido imediatamente restabelecidos, houve intenção e esforço da gestão municipal para controlar os gastos, sem qualquer indício de má-fé, desvio de finalidade ou conivência com o descumprimento legal”.

Sobreveio, então, a Apelação Cível aqui analisada (razões ao Id. Num. 27324049), na qual o recorrente, MUNICÍPIO DE PIRIPIRI, sustenta que a sentença merece reforma, por entender que restou comprovado o dolo do ex-prefeito LUIZ CAVALCANTE E MENEZES ao extrapolar, de forma reiterada e consciente, os limites de despesa com pessoal nos exercícios de 2009, 2010 e 2011, em afronta aos arts. 20 a 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Argumenta, outrossim, que a conduta omissiva do gestor, mesmo após alertas dos órgãos de controle, evidencia descumprimento intencional das obrigações legais, configurando, assim, improbidade administrativa com base no novo regime da Lei nº 8.429/1992, mesmo após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021.

Aduz, ainda, que o não cumprimento das medidas previstas para recondução dos gastos causou prejuízos operacionais e reputacionais a edilidade-mirim, comprometendo sua capacidade de gestão e acesso a recursos públicos. Por fim, defende que a sentença ignorou o conjunto probatório que evidencia a omissão dolosa e sua repercussão sobre o interesse público.

Pois bem.

De início, cumpre assinalar que a edição da Lei nº 14.230/2021 promoveu profundas e relevantes alterações no regime jurídico da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), o que naturalmente ensejou intenso debate quanto à sua incidência nos processos em curso, sobretudo naqueles ainda não alcançados pelo trânsito em julgado. A controvérsia central reside na delimitação do alcance da aplicação das normas mais benéficas introduzidas pelo novo diploma legal, especialmente à luz do princípio da retroatividade da lei mais favorável (lex mitior), assim como dos limites constitucionais impostos à sua retroação no âmbito do Direito Administrativo Sancionador.

Entre as inovações de maior importância trazidas pela Lei nº 14.230/2021 destaca-se a exigência inequívoca de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, com a expressa exclusão da modalidade culposa, anteriormente admitida. A novel legislação, ao revogar a possibilidade de punição por atos meramente culposos, redefiniu o núcleo de imputação subjetiva da improbidade, além de estabelecer contornos mais rigorosos e precisos para a caracterização de determinadas condutas típicas.

No tocante aos atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, previstos no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, cuja redação também foi substancialmente reorganizada, o legislador ordinário buscou afastar a possibilidade de incriminações genéricas fundadas exclusivamente em violações abstratas a princípios, desprovidas de resultado concreto ou de finalidade ilícita claramente demonstrada.

Com efeito, a reforma introduziu elementos subjetivos especiais em diversos tipos, passando a exigir, de forma expressa, o dolo específico, consubstanciado na intenção deliberada de obter resultado ilícito ou de conferir benefício indevido a si ou a terceiro, conforme delineado nos §§ 1º e 2º do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

Após a entrada em vigor do novo diploma, o Supremo Tribunal Federal passou a enfrentar, de modo sistemático, a problemática da aplicação intertemporal da nova Lei de Improbidade Administrativa. Nesse contexto, o Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, assumiu a condição de leading case, tendo sido reconhecida a repercussão geral da matéria.

A controvérsia submetida à apreciação da Corte envolvia, entre outros aspectos, a possibilidade de aplicação do novo regime prescricional e a incidência da revogação da improbidade culposa sobre fatos ocorridos anteriormente à vigência da Lei nº 14.230/2021. O julgamento plenário resultou na fixação de diretrizes relevantes e vinculantes para todo o sistema jurisdicional pátrio, nos seguintes termos:

(…)

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022).

A Suprema Corte, desse modo, reforçou de forma expressiva as garantias conferidas aos demandados em ações de improbidade administrativa, ao determinar a aplicação imediata das novas exigências relativas ao dolo, com a consequente inviabilidade de prosseguimento das ações fundadas exclusivamente em culpa, desde que ainda pendentes de julgamento definitivo.

A jurisprudência atualmente consolidada no âmbito da Excelsa Corte revela, portanto, a adoção de uma retroatividade mitigada da Lei nº 14.230/2021, reconhecendo-se a incidência da lei mais benéfica nos processos em curso, sem qualquer afronta à autoridade da coisa julgada, a qual permanece integralmente preservada.

Cito, por oportuno, os recentes julgados sobre o tema:

Ementa: Agravo Regimental nos Embargos de Divergência nos Embargos de Declaração no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. Entendimento do plenário firmado no mesmo sentido da decisão embargada. Art. 332 do RISTF. Descabimento dos embargos de divergência. Provimento negado.

I. Caso em exame

1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual não foram admitidos os embargos de divergência interpostos pela mesma parte, sob o fundamento de que não ficou configurado o dissenso jurisprudencial interna corporis. II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se foi demonstrada a existência de divergência jurisprudencial entre o acórdão prolatado pela Segunda Turma, no caso ora em julgamento, e o precedente indicado pelo agravante, oriundo do Tribunal Pleno.

III. Razões de decidir

3. O Colegiado de origem anunciou a demonstração do dolo específico, eis que houve explícita indicação de que o agravante atuou com intenção expressa de praticar ato sabidamente ilegal, objetivando alcançar resultados contrários ao previsto na legislação, o que levou à confirmação da condenação por improbidade administrativa.

4. Nesse sentido, verifica-se que o acórdão prolatado pela Segunda Turma, neste feito, está em harmonia com o precedente indicado pelo agravante, inexistindo a alegada divergência jurisprudencial interna.

IV. Dispositivo

5. Agravo regimental a que se nega provimento.

(RE 1539309 AgR-ED-EDv-AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, julgado em 11-11-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 15-12-2025 PUBLIC 16-12-2025).

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. CULPA GRAVE INSUFICIENTE. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravos regimentais interpostos por Airton José de Souza e Avanex Indústria e Comércio Ltda. contra decisão que negara seguimento aos respectivos recursos extraordinários, os quais impugnavam acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul que manteve a condenação dos agravantes por ato de improbidade administrativa com fundamento no art. 10 da Lei nº 8.429/1992. A controvérsia envolve a revogação de licitação supostamente sem motivação plausível, seguida de nova contratação com preços superiores, reputando-se como causa de prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se a condenação por improbidade administrativa fundada exclusivamente em culpa grave ou dolo genérico subsiste à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; e (ii) verificar se, no caso concreto, a conduta dos agravantes configura dolo específico, nos termos exigidos pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo, para configuração dos atos ímprobos previstos nos arts. 9º, 10 e 11, a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a presença de culpa, ainda que grave, ou de dolo genérico.

2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989/PR), firmou entendimento no sentido de que a nova lei aplica-se retroativamente aos atos culposos praticados sob a vigência anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado, exigindo-se, nesses casos, a demonstração de dolo específico.

3. O acórdão recorrido baseou-se na demonstração de culpa grave e na prescindibilidade de dolo para condenar os réus por improbidade, o que conflita com o novo regime jurídico e com o entendimento vinculante do STF.

4. A revaloração jurídica da moldura fática constante do acórdão permite concluir que não há nos autos demonstração de conduta orientada por dolo específico de causar lesão ao erário, sendo referida apenas atuação desidiosa e imprudente no exercício da função pública.

5. A conduta de gestão imprudente, sem comprovação de dolo específico, não se subsume às hipóteses de improbidade administrativa segundo o novo regime jurídico, podendo ensejar responsabilização em outras esferas, como a administrativa ou perante Tribunais de Contas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recursos providos.

Tese de julgamento:

1. A Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para a condenação por atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

2. A nova exigência de dolo específico aplica-se retroativamente aos processos em curso, sem condenação transitada em julgado, inclusive àqueles baseados em culpa grave ou dolo genérico.

3. A revaloração jurídica da moldura fática do acórdão recorrido permite concluir pela ausência de dolo específico, tornando insubsistente a condenação por improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 2º e 3º, 10, caput; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022; STF, RE 1.446.991/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Red. p/ Acórdão Min. André Mendonça, j. 5.6.2024, p. 26.7.2024; STF, Rcl 68.309/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 7.5.2025; STF, Rcl 73.734/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 22.2.2025.

(ARE 1543951 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 15-09-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 24-09-2025 PUBLIC 25-09-2025).

À luz desse panorama, insere-se, com clareza, o enquadramento dos casos anteriormente subsumidos ao art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, desde que não apresentem correspondência com outros tipos de improbidade mantidos ou criados pela nova legislação, à luz da continuidade típico-normativa.

Incluem-se, igualmente, as hipóteses revogadas dos incisos I e II do referido artigo, bem como aquelas situações em que o julgador se limitou a reconhecer a tipicidade formal da conduta e a presença de dolo genérico, sem a necessária demonstração do especial fim de agir, consistente na intenção de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, elemento subjetivo específico atualmente exigido pelos §§ 1º e 2º do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

Dito tudo isto, da leitura atenta da petição inicial (Id. Num. 27323434), observa-se que a edilidade-mirim busca enquadrar a conduta do ex-gestor municipal na hipótese prevista no art. 11 da Lei nº 8.429/1992, ao sustentar que “a existência do dolo do Gestor Municipal é evidente, uma vez que sabendo da obrigatoriedade de adequação da LRF, realizou despesas com pessoal reiteradas vezes e desrespeito ao que preceitua a lei, ferindo, inegavelmente, como corolário disso, o princípio da legalidade”.

Em síntese, a pretensão acusatória parte da premissa de que o conhecimento da obrigação legal, aliado à reiteração do descumprimento dos limites de despesa com pessoal, seria suficiente para caracterizar o elemento subjetivo exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública.

No entanto, esse raciocínio não se harmoniza com o atual regime jurídico da improbidade administrativa, nem com a interpretação consolidada pela doutrina e pela jurisprudência constitucional. Conforme assentado, a Lei nº 14.230/2021 promoveu verdadeira inflexão paradigmática ao exigir, de forma expressa, o dolo específico para a subsunção das condutas aos tipos previstos no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, afastando, de maneira inequívoca, qualquer possibilidade de responsabilização fundada em culpa, ainda que grave, ou em dolo genérico.

A doutrina é clara ao distinguir o dolo específico da mera atuação negligente, imprudente ou desidiosa do agente público. Nesse sentido, o dolo específico corresponde à vontade livre e consciente de praticar o ato com finalidade ilícita, que extrapola o agir descuidado ou sem cautela, caracterizando-se pela deliberada intenção de violar o ordenamento jurídico com má-fé, orientada à obtenção de vantagem indevida ou à produção de resultado ilícito.

Trata-se, portanto, de conduta qualificada por um especial fim de agir, incompatível com situações em que se verifica apenas gestão ineficiente ou dificuldades estruturais na condução da máquina administrativa. Como bem pontua a doutrina, o dolo específico, especialmente para fins de caracterização de ato de improbidade, é aquele ato eivado de má-fé, que revela a intenção deliberada de lesar o erário ou de atentar contra os princípios da Administração Pública, e não o simples descumprimento formal da norma sem esse conteúdo volitivo qualificado (CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo et al. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa: Lei 8.429/1992, com as alterações da Lei 14.230/2021. 5. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 46).

No caso concreto, não se verifica a presença desse elemento subjetivo especial. Ao revés, conforme se extrai da própria narrativa fática constante dos autos, os percentuais de extrapolação dos limites de despesa com pessoal foram sendo progressivamente reduzidos ao longo dos exercícios financeiros de 2009, 2010 e 2011, o que evidencia que, embora os limites legais não tenham sido imediatamente restabelecidos, houve intenção e esforço da gestão municipal no sentido de promover o controle das despesas, afastando qualquer presunção de má-fé, desvio de finalidade ou conivência deliberada com o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Esse contexto fático é incompatível com a ideia de uma atuação dolosa específica voltada à afronta consciente e deliberada aos princípios da Administração Pública. A redução gradual dos índices de extrapolação revela comportamento orientado à adequação fiscal possível dentro das limitações concretas enfrentadas pela administração municipal à época, não se podendo extrair, daí, a intenção de violar a legalidade como um fim em si mesmo, tampouco de obter benefício indevido ou causar dano ao erário.

Com efeito, a finalidade da Lei de Improbidade Administrativa não é punir o administrador inábil ou aquele que, diante de circunstâncias adversas, não logra êxito imediato na plena observância dos limites legais, mas sim responsabilizar o agente desonesto, que, de forma consciente e deliberada, pratica condutas direcionadas à corrupção ou à violação intencional dos deveres fundamentais da função pública. Nesse sentido, é elucidativo o magistério doutrinário do Ministro Alexandre de Moraes, segundo a qual “a responsabilização objetiva do servidor público é incompatível com o sistema da improbidade administrativa, pois a finalidade da lei é responsabilizar e punir o administrador desonesto, que, deliberadamente, pratique condutas direcionadas à corrupção” (MORAES, Alexandre. A necessidade de ajuizamento ou de prosseguimento de ação civil de improbidade administrativa para fins de ressarcimento ao erário público, mesmo nos casos de prescrição das demais sanções previstas na Lei 8.429/1992, in Improbidade Administrativa: Temas Atuais e Controvertidos, Ed. Forense, p. 28).

Ressalte-se, ainda, que as próprias razões recursais não se desincumbem do ônus de demonstrar, de forma concreta e individualizada, a existência de dolo específico por parte do ex-gestor. A argumentação recursal limita-se a reiterar a extrapolação dos limites legais e a suposta ciência do gestor acerca das obrigações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sem apontar elementos probatórios que evidenciem a intenção deliberada de violar a ordem jurídica com finalidade ilícita. Em nenhum momento se identifica, de maneira clara, a descrição de um especial fim de agir, indispensável à subsunção da conduta ao tipo do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação vigente.

Dessa forma, ausente a demonstração inequívoca do dolo específico, requisito indispensável à configuração do ato de improbidade administrativa no atual regime jurídico, não há como acolher a pretensão recursal.

Oportuno, nessa senda, citar os recentes julgados desta e. Corte de Justiça no mesmo sentido, in verbis:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. USO INDEVIDO DE VEÍCULO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA LEGISLATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. A ação imputava aos réus a utilização indevida de veículo público municipal, resultando em acidente de trânsito com danos ao erário. O juízo de primeiro grau entendeu não comprovado o dolo específico exigido para a configuração do ato ímprobo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em determinar se a conduta dos réus configura ato de improbidade administrativa, à luz das modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime da improbidade administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico para a configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, afastando a modalidade culposa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, firmou entendimento de que as normas benéficas da reforma da LIA devem ser aplicadas retroativamente a processos em curso.

No caso concreto, o conjunto probatório não evidencia que os réus tenham agido com dolo específico de causar prejuízo ao erário ou de violar os princípios da Administração Pública. A conduta reflete desorganização administrativa, sem configuração de ato ímprobo.

O Ministério Público não se desincumbiu do ônus de provar a intenção deliberada dos réus de lesar o patrimônio público, conforme exige o art. 373, I, do CPC.

Diante da ausência de dolo específico, não há fundamento para a condenação por improbidade administrativa, impondo-se a manutenção da improcedência da ação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico do agente, nos termos da Lei nº 14.230/2021.

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso, quando mais benéfica ao réu, conforme entendimento do STF no Tema 1.199 da repercussão geral.

A mera desorganização administrativa ou irregularidade na gestão da coisa pública não configura improbidade administrativa sem a comprovação de intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios da Administração Pública.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; CPC, art. 373, I; Lei nº 8.429/1992, arts. 10 e 11 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843.989/PR (Tema 1.199 da repercussão geral); TJ-SP, APL nº 0000449-86.2015.8.26.0145, Rel. Des. Ponte Neto, 9ª Câmara de Direito Público, j. 26.04.2023; TJ-GO, AC nº 5496854-84.2017.8.09.0097, Rel. Des. Maria das Graças Carneiro Requi, j. (S/R).

(TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800398-36.2018.8.18.0088 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - 2ª Câmara de Direito Público - Data 13/03/2025).

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INOVAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. INCOMPETÊNCIA, DESLEIXO OU NEGLIGÊNCIA NÃO CARACTERIZAM ATO ÍMPROBO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente a Ação de Improbidade Administrativa movida em face de Joana Darc Ribeiro Machado, ex-prefeita do município de Ilha Grande-PI. Alegações de irregularidades administrativas, incluindo atraso em pagamentos, repasses acima do limite constitucional, inadimplência e irregularidades em licitações, foram rejeitadas sob fundamento de ausência de dolo específico.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões centrais em discussão: (i) verificar se as condutas imputadas à ré configuram ato de improbidade administrativa à luz das alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, em especial quanto à necessidade de comprovação de dolo específico; e (ii) analisar se houve erro no julgamento ao concluir pela improcedência do pedido diante das irregularidades administrativas apontadas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 introduziu a exigência de dolo específico para configuração de atos de improbidade administrativa, conforme o art. 1º, §2º, da Lei nº 8.429/1992, além de dispor que o mero exercício da função ou a incompetência administrativa não são suficientes para caracterizar ato ímprobo.

4. O dolo específico requer prova de que o agente público tenha agido com intenção consciente e deliberada de obter vantagem indevida para si ou para terceiros, o que não se verificou no caso concreto.

5. Apesar das irregularidades administrativas descritas na inicial, como atrasos salariais e inadimplências, a instrução processual não revelou evidências de má-fé, fraude ou objetivo de enriquecimento ilícito por parte da ré. O conjunto probatório limita-se a indicar má gestão e desorganização, insuficientes para configurar improbidade administrativa.

6. Testemunhos de secretários municipais e do então presidente da Câmara reforçaram que a gestão financeira era centralizada na contabilidade do município, não sendo atribuída à ex-prefeita qualquer conduta dolosa ou intencionalmente ilícita.

7. A ausência de dolo específico é corroborada por entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual condutas culposas, negligentes ou meramente irregulares não caracterizam ato ímprobo (REsp 914530/MG, 2ª Turma, rel. Min. Mauro Campbell Marques; EREsp 654721/MT, 1ª Seção, relª Min. Eliana Calmon).

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, consistente na vontade livre, consciente e deliberada de alcançar resultado ilícito em benefício próprio ou de terceiros.

2. Irregularidades administrativas caracterizadas por negligência, incompetência ou má gestão, sem comprovação de má-fé ou dolo específico, não configuram ato ímprobo.

3. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 retroagem em benefício do réu, em observância ao princípio da retroatividade da lei mais benéfica no Direito Administrativo Sancionador.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992 (arts. 1º, §§1º a 3º, 11, §§1º e 2º, e 17-C); Lei nº 14.230/2021; CF/1988, art. 5º, XL. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 914530/MG, 2ª Turma, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 04.10.2010; STJ, EREsp 654721/MT, 1ª Seção, relª Min. Eliana Calmon, DJe 01.09.2010.

(TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800913-82.2017.8.18.0031 - Relator: LUCICLEIDE PEREIRA BELO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 23/02/2025).

Logo, forte nessas razões, o desprovimento do recurso é de rigor.

3. DECISÃO

Com essas razões de decidir, conheço e NEGO PROVIMENTO ao recurso interposto.

Sem honorários recursais, eis que não foi comprovada a má-fé (Lei nº 8.429/1992, art. 23-B e §§1º e 2º).

Preclusas as vias impugnatórias, dê-se baixa na distribuição e arquive-se.

Sessão do Plenário Virtual da 3ª Câmara de Direito Público de 13/02/2026 a 25/02/2026, presidido(a) pelo(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Desembargador(a) RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS.

 Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO, LUCICLEIDE PEREIRA BELO e RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS.

 Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, ALBERTINO RODRIGUES FERREIRA.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 25 de fevereiro de 2026.

Desembargador Agrimar Rodrigues de Araújo

Relator