REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199) Nº 0801138-47.2018.8.18.0135
JUIZO RECORRENTE: ANA MARCIA COELHO RODRIGUES, GIL CARLOS MODESTO ALVES, MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DO PIAUÍ
Advogado(s) do reclamante: GUSTAVO BARBOSA NUNES REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO GUSTAVO BARBOSA NUNES
RECORRIDO: CONSTRUTORA ESCADA LTDA - EPP
Advogado(s) do reclamado: FELIPE PONTES LAURENTINO
RELATOR(A): Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO PÚBLICA. INABILITAÇÃO DE LICITANTE. QUALIFICAÇÃO TÉCNICO-PROFISSIONAL. EXIGÊNCIA NÃO PREVISTA NO EDITAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. PARCELAS DE MAIOR RELEVÂNCIA TÉCNICA NÃO DEFINIDAS PREVIAMENTE. ILEGALIDADE. RECURSO IMPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. O Município de São João do Piauí recorre contra sentença que concedeu segurança à Construtora Escada Ltda-EPP, determinando a suspensão dos efeitos do Edital da Concorrência Pública nº 001/2018 e a habilitação da empresa no certame licitatório. O município havia inabilitado a empresa por ausência de engenheiro eletricista responsável técnico para execução de subestação de energia elétrica, fundamentando-se no art. 8º da Resolução CONFEA nº 218/73, embora o edital exigisse expressamente apenas "Engenheiro Civil Responsável Técnico".

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se a administração pública pode exigir, na fase de habilitação de procedimento licitatório, qualificação técnico-profissional não expressamente prevista no instrumento convocatório, ainda que fundamentada em legislação profissional específica; (ii) estabelecer se a literalidade do edital prevalece sobre interpretações extensivas baseadas em normas regulamentares de conselhos profissionais e se a ausência de definição expressa das parcelas de maior relevância técnica no instrumento convocatório impede a exigência de qualificação específica na fase de habilitação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. O princípio da vinculação ao edital (art. 41 da Lei nº 8.666/93) estabelece via de mão dupla, vinculando tanto os licitantes quanto a própria administração às cláusulas editalícias, não sendo admissível a exigência de requisitos não expressamente previstos no instrumento convocatório.

2. O edital, em seu item 5.2.3.1, alínea "a", exigiu expressamente apenas "Engenheiro Civil Responsável Técnico", sem qualquer menção à necessidade de engenheiro eletricista, tendo a empresa apresentado regularmente as Certidões de Acervo Técnico emitidas pelo CREA/AL comprovando habilitação do engenheiro civil para execução de instalações elétricas.

3. O art. 30, §2º da Lei nº 8.666/93 estabelece comando imperativo segundo o qual as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo "serão definidas no instrumento convocatório", não podendo a administração, a posteriori, classificar determinadas parcelas como relevantes para fundamentar exigências de qualificação específica.

4. O edital não definiu previamente quais seriam as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo, limitando-se o Anexo II a discriminar itens orçamentários e valores, sem qualquer indicação expressa de que tais parcelas configurariam maior relevância técnica para fins de habilitação.

5. Normas regulamentares de conselhos profissionais disciplinam atribuições e competências no exercício das profissões, mas não podem, por si sós, fundamentar exigências licitatórias não previstas no edital, cabendo à administração harmonizar as exigências técnicas com a legislação profissional ao elaborar o instrumento convocatório.

6. A ausência de impugnação tempestiva ao edital não configura preclusão administrativa, pois o edital foi expresso ao exigir apenas engenheiro civil, tendo a impetrante cumprido rigorosamente esta exigência, somente na habilitação a administração inovou nas exigências com requisito não previsto expressamente.

7. A inabilitação fundamentada em requisito não previsto no edital viola o princípio da isonomia entre licitantes, pois todos os participantes confiaram legitimamente na literalidade do instrumento convocatório.

8. A alegação de que a obra já foi iniciada não afasta a ilegalidade do ato de inabilitação, pois o interesse público primário consiste precisamente na observância da legalidade e da moralidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso de apelação improvido. Sentença confirmada integralmente, determinando-se a habilitação da Construtora Escada Ltda-EPP no certame licitatório.

Teses de julgamento: 1. A administração pública está rigorosamente vinculada aos termos do edital que elaborou, não podendo ampliar interpretativamente as exigências para incluir requisitos não expressamente previstos no instrumento convocatório. 2. A exigência de qualificação técnico-profissional deve estar simultaneamente limitada às parcelas de maior relevância técnica e valor significativo, devendo tais parcelas estar previamente definidas no instrumento convocatório, sob pena de violação ao art. 30, §§1º e 2º da Lei nº 8.666/93. 3. Normas regulamentares de conselhos profissionais não podem, por si sós, fundamentar exigências licitatórias não previstas no edital, ainda que disciplinem competências privativas de determinadas categorias profissionais.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 8.666/93, arts. 3º, 30, §§1º e 2º, e 41; Lei nº 12.016/09, art. 25; Lei nº 14.133/21, art. 190; Resolução CONFEA nº 218/73, art. 8º.

Jurisprudência relevante citada: TCU, Súmula nº 263; TCU, Representação, rel. Jhonatan de Jesus, j. 06.08.2024.

RELATÓRIO

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto pelo MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DO PIAUÍ, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São João do Piauí, nos autos do Mandado de Segurança com Pedido de Tutela Provisória de Urgência nº 0801138-47.2018.8.18.0135, possuindo como parte recorrida a CONSTRUTORA ESCADA LTDA-EPP, com o objetivo de reformar integralmente a sentença que concedeu a segurança pleiteada, determinando a suspensão imediata dos efeitos do Edital da Concorrência Pública nº 001/2018 – PMSJP/PI e a habilitação da impetrante na disputa do processo licitatório.

A parte recorrente aduz, em síntese, que: i) a empresa foi corretamente inabilitada do certame licitatório (Concorrência Pública nº 001/2018-PMSJP/PI) por não ter apresentado responsável técnico habilitado para execução da subestação de energia elétrica, conforme exigido pelo art. 8º da Resolução nº 218/73 do CONFEA; ii) o edital, em seu Anexo II, discriminou expressamente que os serviços de responsabilidade de profissional Engenheiro Elétrico (subestação aérea, instalações elétricas e sistema de proteção contra descargas atmosféricas) totalizam R$ 406.116,15, correspondendo a 9,43% do valor total da obra, configurando parcela de maior relevância técnica e valor significativo; iii) a Resolução CONFEA nº 218/73 atribui privativamente ao engenheiro eletricista a competência para execução de subestações de energia elétrica; iv) a empresa não cumpriu integralmente o item 5.2.3 do edital, que exigia Atestado de Responsabilidade Técnica, Atestado de Capacidade Técnica e Registro no CREA de profissional habilitado; v) a impetrante não impugnou o edital no prazo legal de 5 dias, havendo preclusão administrativa; vi) a decisão que concedeu a segurança viola os princípios da vinculação ao edital, da isonomia entre licitantes e da separação dos poderes; vii) a obra já foi iniciada, havendo aplicação de recursos públicos, cuja paralisação causaria grave prejuízo ao interesse público; viii) ao final, pleiteia que seja reformada a sentença de primeiro grau, denegando-se a segurança pleiteada e mantendo-se a inabilitação da empresa recorrida.

A CONSTRUTORA ESCADA LTDA-EPP não apresentou contrarrazões, conforme certidão de id. 2437475.

O Ministério Público manifestou-se pelo provimento da apelação, para fins de denegação da segurança.

É o que havia a relatar. Passo a decidir.

VOTO

O SENHOR DESEMBARGADOR MANOEL DE SOUSA DOURADO:

II. DA ADMISSIBILIDADE RECURSAL

Diante do preenchimento de todos os pressupostos processuais extrínsecos e intrínsecos, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO.

III. DO MÉRITO RECURSAL

De início, impõe-se registrar que o presente caso será regido integralmente pela Lei nº 8.666/93 (Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos), em razão da aplicação do critério temporal estabelecido pelo art. 190 da Lei nº 14.133/21 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos). O referido dispositivo estabelece expressamente: "O contrato cujo instrumento tenha sido assinado antes da entrada em vigor desta Lei continuará a ser regido de acordo com as regras previstas na legislação revogada".

Considerando que a Concorrência Pública nº 001/2018-PMSJP/PI foi deflagrada em 2018, com sessão de habilitação realizada anteriormente à vigência da Lei nº 14.133/2021, e que o instrumento contratual eventualmente celebrado com a empresa vencedora (MONTEIRO GOMES ENGENHARIA LTDA-EPP) também foi firmado sob a égide da legislação anterior, aplica-se ao caso concreto o regime jurídico da Lei nº 8.666/93, incluindo todos os seus princípios, requisitos de habilitação e procedimentos licitatórios.

O ponto central da controvérsia é decidir se a administração pública pode exigir, na fase de habilitação de procedimento licitatório, qualificação técnico-profissional não expressamente prevista no instrumento convocatório, ainda que fundamentada em legislação profissional específica (Resolução CONFEA nº 218/73).

Em outras palavras, deve-se verificar se a literalidade do edital prevalece sobre interpretações extensivas baseadas em normas regulamentares de conselhos profissionais, e se a ausência de definição expressa das parcelas de maior relevância técnica no instrumento convocatório impede a exigência de qualificação específica na fase de habilitação.

O sistema jurídico brasileiro tem como princípios e fundamentos a ideia de que os procedimentos licitatórios devem observar rigorosamente os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade e publicidade (art. 37, caput, CF/88), bem como os princípios específicos da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo (art. 3º da Lei nº 8.666/93). Tais princípios visam garantir não apenas a contratação mais vantajosa para a administração, mas sobretudo a segurança jurídica dos participantes e a isonomia de tratamento entre todos os licitantes.

Dentre os princípios que regem a atividade administrativa, destaca-se o princípio da vinculação ao edital, expressamente consagrado no art. 41 da Lei nº 8.666/93, que estabelece: "A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada". Este dispositivo legal impõe via de mão dupla: tanto os licitantes quanto a própria administração devem observar rigorosamente as cláusulas editalícias, não sendo admissível nem a flexibilização em favor de algum concorrente nem a exigência de requisitos não expressamente previstos.

A vinculação ao instrumento convocatório não é mera formalidade procedimental, mas garantia constitucional de igualdade entre os licitantes, assegurando que todos participem do certame em condições idênticas, conhecendo previamente e com absoluta clareza os requisitos exigidos. Admitir exigências implícitas, não expressamente consignadas no edital, ainda que fundamentadas em interpretações de normas regulamentares, comprometeria a segurança jurídica do procedimento e violaria a confiança legítima depositada pelos participantes na literalidade do instrumento convocatório.

No que tange especificamente à qualificação técnica, a Lei nº 8.666/93 estabelece regime jurídico restritivo, delimitando expressamente os limites da exigibilidade. O art. 30, §1º, inciso I, determina que a comprovação de aptidão técnico-profissional deve ser limitada às parcelas de maior relevância e de valor significativo do objeto da licitação. Mais importante ainda, o §2º do mesmo artigo estabelece de forma categórica: "As parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo, mencionadas no parágrafo anterior, serão definidas no instrumento convocatório".

A ratio legis desta disposição é impedir que a administração, após a publicação do edital e durante a fase de habilitação, estabeleça critérios de qualificação técnica não previamente conhecidos pelos licitantes. A definição expressa no instrumento convocatório é requisito de validade da própria exigência, não podendo ser suprida por interpretações extensivas, analogias ou aplicação de normas regulamentares externas ao edital.

O Tribunal de Contas da União, em sua Súmula nº 263, estabeleceu que a exigência de comprovação de capacidade técnica deve estar simultaneamente limitada às parcelas de maior relevância E valor significativo.

SÚMULA TCU 263: Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser executado.

No caso dos autos, o MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DO PIAUÍ demonstrou que os serviços de engenharia elétrica (subestação aérea, instalações elétricas e sistema de proteção contra descargas atmosféricas) totalizam R$ 406.116,15, correspondendo a 9,43% do valor total da obra, conforme discriminado no Anexo II do edital. Argumentou que tal percentual configuraria parcela de maior relevância técnica e valor significativo, justificando a exigência de engenheiro eletricista com base no art. 8º da Resolução CONFEA nº 218/73, que atribui privativamente a este profissional a competência para "geração, transmissão, distribuição e utilização da energia elétrica".

Por sua vez, a CONSTRUTORA ESCADA LTDA-EPP alegou que o item 5.2.3.1 do edital exigiu expressamente apenas "Engenheiro Civil Responsável Técnico", sem qualquer menção a engenheiro eletricista, tendo apresentado regularmente as Certidões de Acervo Técnico (CATs) emitidas pelo CREA/AL comprovando que o engenheiro civil de seu quadro possui habilitação para execução de instalações elétricas. Sustentou que a administração não definiu previamente no instrumento convocatório quais seriam as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo, violando o art. 30, §2º da Lei nº 8.666/93.

Confrontando os argumentos das partes, entendo que assiste razão à empresa recorrida.

Primeiramente, quanto à interpretação literal do edital, constata-se efetivamente que o item 5.2.3.1, alínea "a", estabeleceu: "A Certidão de Acervo Técnico – CAT de que trata este subitem, será exigida também do Engenheiro Civil Responsável Técnico pela Licitante legalmente habilitado" (grifei). A leitura atenta e sistemática do instrumento convocatório demonstra inequivocamente que não houve qualquer menção à necessidade de engenheiro eletricista. O edital foi expresso e categórico ao exigir apenas engenheiro civil.

A administração pública está rigorosamente vinculada aos termos do edital que ela própria elaborou. Não pode, após a abertura do certame e durante a fase de habilitação, ampliar interpretativamente as exigências para incluir requisitos não expressamente previstos. Se o município entendia necessária a participação de engenheiro eletricista, deveria tê-lo expressamente consignado no instrumento convocatório, em consonância com o princípio da publicidade e da transparência administrativa.

A alegação de que a Resolução CONFEA nº 218/73 estabeleceria competência privativa do engenheiro eletricista para execução de subestações não tem o condão de suprir a omissão editalícia. Normas regulamentares de conselhos profissionais disciplinam as atribuições e competências no exercício privado das profissões, mas não podem, por si sós, fundamentar exigências licitatórias não previstas no edital. Cabe à administração, ao elaborar o instrumento convocatório, harmonizar as exigências técnicas com a legislação profissional aplicável, consignando expressamente os requisitos de qualificação. Não o fazendo, não pode posteriormente invocar normas externas ao edital para justificar inabilitações.

Ademais, verifica-se que o edital não definiu previamente, em seu texto ou anexos, quais seriam as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo que justificariam exigências específicas de qualificação técnico-profissional. O Anexo II do edital limitou-se a discriminar os itens orçamentários e seus respectivos valores, sem qualquer indicação expressa de que tais parcelas configurariam maior relevância técnica para fins de habilitação.

O art. 30, §2º da Lei nº 8.666/93 não estabelece mera recomendação ou orientação, mas comando imperativo: as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo "serão definidas no instrumento convocatório". O verbo "ser" expressa obrigatoriedade, não facultatividade. A ausência desta definição expressa impede que a administração, a posteriori, classifique determinadas parcelas como relevantes para fundamentar exigências de qualificação específica.

Ainda que se admitisse que o percentual de 9,43% configurasse parcela de relevância (o que não se reconhece ante a ausência de definição editalícia prévia), haveria de se questionar se tal percentual efetivamente atende aos requisitos cumulativos estabelecidos pela lei: maior relevância técnica e valor significativo.

Entendo que a escolha das parcelas de maior relevância e valor significativo não pode ser arbitrária. Ela deve ser fundamentada em estudos técnicos preliminares que demonstrem, de forma inequívoca, a sua indispensabilidade para garantir a qualidade e a segurança da execução contratual.

É nesse sentido o entendimento do Tribunal de Contas da União.

REPRESENTAÇÃO. CONCORRÊNCIA. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA CONSTRUÇÃO DA SEGUNDA ETAPA DO HOSPITAL MUNICIPAL DE NATAL/RN. ALEGAÇÃO DE RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE DO CERTAME . EXIGÊNCIA DE ATESTADOS DE CAPACIDADE TÉCNICO-OPERACIONAL PARA ITENS DE MENOR RELEVÂNCIA OU DE VALOR NÃO SIGNIFICATIVO. ACEITAÇÃO DE ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICO-PROFISSIONAL PARA COMPROVAÇÃO DE CAPACIDADE TÉCNICO-OPERACIONAL DA EMPRESA. FALTA DE RESPOSTA À IMPUGNAÇÃO DO EDITAL. CONHECIMENTO . INDEFERIMENTO DO PEDIDO CAUTELAR. PROCEDÊNCIA PARCIAL. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO .

(TCU - REPRESENTAÇÃO (REPR): https://pesquisa.apps.tcu.gov .br/rest/publico/base/acordao-completo/65502024, Relator.: JHONATAN DE JESUS, Data de Julgamento: 06/08/2024)

Além disso, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório impõe que os licitantes possam confiar legitimamente na literalidade do edital. A empresa recorrida, ao analisar o instrumento convocatório antes de participar do certame, verificou que a exigência expressa limitava-se a "Engenheiro Civil Responsável Técnico".

Permitir que a administração amplie interpretativamente as exigências mediante invocação de normas regulamentares não mencionadas no edital, viola a boa-fé objetiva e a confiança legítima que devem reger as relações entre administração e administrados.

A alegação do município de que houve preclusão administrativa em razão da ausência de impugnação tempestiva do edital não merece acolhida. Não havia o que impugnar. O edital foi expresso ao exigir apenas engenheiro civil. A impetrante cumpriu rigorosamente esta exigência. Somente na habilitação, a administração inovou nas exigências, fundamentando a inabilitação em requisito não previsto expressamente no instrumento convocatório. Não se pode exigir que o licitante impugne cláusula editalícia que atende perfeitamente à legislação de regência e aos seus interesses. A impugnação destina-se a questionar ilegalidades ou irregularidades editalícias, não a antecipar interpretações extensivas que a administração eventualmente adotará no futuro.

O item 5.2.3.1. dispõe o seguinte:

A Certidão de Acervo Técnico – CAT de que trata este subitem, será exigida também do Engenheiro Civil Responsável Técnico pela Licitante legalmente habilitado.

Constato que a parte impetrante anexou Certidões de Acervo Técnico, regularmente emitidas pelo CREA/AL, quanto ao Engenheiro Civil responsável técnico.

Conclui-se, assim, que a empresa recorrida cumpriu integralmente as exigências expressas do edital, tendo apresentado engenheiro civil com respectivas CATs comprovando capacitação técnica para instalações elétricas. A inabilitação fundamentada em requisito não expressamente previsto no instrumento convocatório (engenheiro eletricista) viola frontalmente o princípio da vinculação ao edital (art. 41 da Lei nº 8.666/93), o princípio da publicidade e transparência, e o art. 30, §2º da mesma lei, que exige definição prévia e expressa das parcelas de maior relevância técnica no instrumento convocatório.

Além do mais, a Administração Pública está estritamente vinculada às normas editalícias, não podendo exigir requisitos de qualificação técnica não expressamente previstos no instrumento convocatório.

A exigência de qualificação técnico-profissional deve estar simultaneamente limitada às parcelas de maior relevância técnica e valor significativo, devendo tais parcelas estar previamente definidas no instrumento convocatório, sob pena de violação ao art. 30, §§1º e 2º da Lei nº 8.666/93. A ausência desta definição expressa impede a administração de invocar, a posteriori, normas regulamentares ou critérios técnicos para fundamentar inabilitações.

Merece destaque, ainda, que a manutenção da inabilitação da empresa recorrida, em descompasso com as exigências expressas do edital, violaria o princípio da isonomia entre licitantes. Todos os participantes do certame confiaram legitimamente na literalidade do instrumento convocatório. Permitir que a administração estabeleça novos requisitos não expressamente previstos, privilegiaria alguns concorrentes em detrimento de outros, comprometendo a igualdade de condições que deve reger os procedimentos licitatórios.

A alegação do município de que a obra já foi iniciada e que sua paralisação causaria prejuízo ao interesse público não afasta a ilegalidade do ato de inabilitação. O interesse público primário consiste precisamente na observância da legalidade e da moralidade administrativa. Obra pública executada em desconformidade com os princípios constitucionais e legais que regem as licitações não atende ao interesse público, mas o viola. A eventual paralisação da obra decorre não da concessão da segurança, mas da indevida inabilitação de empresa que cumpriu todos os requisitos expressamente exigidos no edital.

Por fim, não se verifica violação ao princípio da separação dos poderes. O Poder Judiciário não está substituindo o juízo de conveniência e oportunidade da administração, mas apenas controlando a legalidade do ato administrativo à luz dos princípios constitucionais e das normas da Lei nº 8.666/93.

IV. DISPOSITIVO

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO DO RECURSO DE APELAÇÃO, no sentido de confirmar integralmente a sentença que concedeu a segurança, determinando a habilitação da empresa CONSTRUTORA ESCADA LTDA-EPP no certame licitatório.

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/09.

Intimem-se.

      DECISÃO: Acordam os componentes do(a) 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a): "NEGO PROVIMENTO DO RECURSO DE APELAÇÃO, no sentido de confirmar integralmente a sentença que concedeu a segurança, determinando a habilitação da empresa CONSTRUTORA ESCADA LTDA-EPP no certame licitatório. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/09."Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR, MANOEL DE SOUSA DOURADO e MARIA LUIZA DE MOURA MELLO E FREITAS.Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, RAQUEL DE NAZARE PINTO COSTA NORMANDO.SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 27 de fevereiro de 2026.

                                                           DESEMBARGADOR MANOEL DE SOUSA DOURADO

                                                                                                                                                              RELATOR

Teresina, 02/03/2026