Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO PÚBLICA. DESCLASSIFICAÇÃO DE PROPOSTA POR INEXEQUIBILIDADE DE PREÇOS. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Apelação Cível interposta por Construtora Brasileira Ltda. (CONBRAS), nos autos do Mandado de Segurança impetrado com o objetivo de anular a decisão que desclassificou a empresa do certame Concorrência Eletrônica nº 001/2024. A apelante sustenta que sua proposta foi desclassificada indevidamente sob o fundamento de inexequibilidade dos preços de dois insumos, apesar da apresentação de documentação comprobatória. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o ato administrativo que desclassificou a proposta da apelante/impetrante por inexequibilidade de preços é ilegal ou abusivo; (ii) estabelecer se o mandado de segurança é via processual adequada para a análise da legalidade da desclassificação no caso concreto. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo, o qual deve estar comprovado por prova pré-constituída, sendo incabível a dilação probatória. 4. Os documentos apresentados pela apelante não afastam, de plano, a presunção de legalidade do ato administrativo nem comprovam, de forma inequívoca, o direito alegado. 5. A análise da exequibilidade da proposta exige juízo técnico discricionário da comissão de licitação, não cabendo ao Judiciário, em sede de mandado de segurança, substituir a Administração Pública nessa avaliação. 6. A faculdade de diligência prevista no edital não impõe dever absoluto à Administração, que pode dispensá-la diante da insuficiência dos documentos apresentados. 7. Inexiste ilegalidade manifesta no ato de desclassificação, tampouco afronta aos princípios da isonomia, do julgamento objetivo ou da vinculação ao edital, diante da ausência de prova inequívoca da suposta desigualdade de tratamento entre licitantes. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo incabível sua utilização quando a controvérsia demanda dilação probatória. 2. A avaliação da exequibilidade de proposta técnica em licitação pública constitui juízo discricionário da comissão de licitação, não passível de revisão judicial em sede de mandado de segurança, salvo ilegalidade manifesta. 3. A faculdade de diligência prevista no edital não impõe dever incondicional à Administração, sendo legítima sua não realização diante da insuficiência dos elementos apresentados pela licitante. ______________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; CPC, art. 1.010. Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS 9623/MS, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, 1ª Turma, DJ 22.03.1999; STJ, AgInt no RMS 66828/PR, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 14.10.2024, DJe 21.10.2024; STF, RE 1392060/RS, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, j. 03.05.2023, DJe 10.05.2023. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0802173-62.2024.8.18.0028 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 09/03/2026 )

 

 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

 

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0802173-62.2024.8.18.0028

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Apelante: CONSTRUTORA BRASILEIRA LTDA

Advogado: Karlos Eduardo Pedrágon Geraldo da Costa Sousa (OAB/PI 18.079)

Apelados: SECRETÁRIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE FLORIANO - PI, SRA. CAROLINE DE ALMEIDA REIS e MUNICÍPIO DE FLORIANO 

Procuradoria Geral do Município de Floriano-PI

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO PÚBLICA. DESCLASSIFICAÇÃO DE PROPOSTA POR INEXEQUIBILIDADE DE PREÇOS. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de Apelação Cível interposta por Construtora Brasileira Ltda. (CONBRAS), nos autos do Mandado de Segurança impetrado com o objetivo de anular a decisão que desclassificou a empresa do certame Concorrência Eletrônica nº 001/2024. A apelante sustenta que sua proposta foi desclassificada indevidamente sob o fundamento de inexequibilidade dos preços de dois insumos, apesar da apresentação de documentação comprobatória.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o ato administrativo que desclassificou a proposta da apelante/impetrante por inexequibilidade de preços é ilegal ou abusivo; (ii) estabelecer se o mandado de segurança é via processual adequada para a análise da legalidade da desclassificação no caso concreto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo, o qual deve estar comprovado por prova pré-constituída, sendo incabível a dilação probatória.

4. Os documentos apresentados pela apelante não afastam, de plano, a presunção de legalidade do ato administrativo nem comprovam, de forma inequívoca, o direito alegado.

5. A análise da exequibilidade da proposta exige juízo técnico discricionário da comissão de licitação, não cabendo ao Judiciário, em sede de mandado de segurança, substituir a Administração Pública nessa avaliação.

6. A faculdade de diligência prevista no edital não impõe dever absoluto à Administração, que pode dispensá-la diante da insuficiência dos documentos apresentados.

7. Inexiste ilegalidade manifesta no ato de desclassificação, tampouco afronta aos princípios da isonomia, do julgamento objetivo ou da vinculação ao edital, diante da ausência de prova inequívoca da suposta desigualdade de tratamento entre licitantes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo incabível sua utilização quando a controvérsia demanda dilação probatória.

2. A avaliação da exequibilidade de proposta técnica em licitação pública constitui juízo discricionário da comissão de licitação, não passível de revisão judicial em sede de mandado de segurança, salvo ilegalidade manifesta.

3. A faculdade de diligência prevista no edital não impõe dever incondicional à Administração, sendo legítima sua não realização diante da insuficiência dos elementos apresentados pela licitante.

______________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; CPC, art. 1.010.

Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS 9623/MS, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, 1ª Turma, DJ 22.03.1999; STJ, AgInt no RMS 66828/PR, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 14.10.2024, DJe 21.10.2024; STF, RE 1392060/RS, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, j. 03.05.2023, DJe 10.05.2023.

ACÓRDÃO

          Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, em consonância com o parecer ministerial. Deixa-se de majorar a verba honorária, ante a inaplicabilidade da sucumbência no mandado de segurança, nos termos do voto do relator. 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível (ID. 28053572) interposta por CONSTRUTORA BRASILEIRA LTDA (CONBRAS) contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Cível da Comarca de Floriano/PI, que denegou a segurança pleiteada em Mandado de Segurança impetrado em face de ato da Secretaria Municipal de Saúde de Floriano e da Sra. Secretária CAROLINE DE ALMEIDA REIS e pelo MUNICÍPIO DE FLORIANO, conforme ID. 28053570.

O objeto do mandamus consiste na pretensão de anular ato administrativo que desclassificou a ora apelante do certame licitatório Concorrência Eletrônica nº 001/2024, cujo objeto é a contratação de empresa para construção de Unidade Básica de Saúde (UBS - Cajueiro), sob o regime de empreitada por preço global, tipo menor preço.

Sustenta a Apelante, em síntese, que: sua proposta foi desclassificada injustamente sob o fundamento de não comprovação da exequibilidade de dois insumos (cimento e aço); que apresentou documentação hábil e suficiente para tanto, conforme jurisprudência do TCU; que a Administração deveria ter realizado diligências para verificar a veracidade das informações; que a segunda colocada foi classificada sem apresentar as exigências do edital (composição de BDI, encargos sociais e declaração de responsável técnico); teria havido afronta à isonomia, vinculação ao edital, julgamento objetivo e devido processo legal.

Contrarrazões apresentadas pelo município apelado em ID. 28053574 suscitando, preliminarmente, a violação ao princípio da dialeticidade e, no mérito, a legalidade do ato administrativo impugnado, bem como a inadequação da via eleita, diante da necessidade de dilação probatória.

O Ministério Público Superior, em parecer da lavra do órgão competente, opinou pelo desprovimento do recurso, com fundamento na ausência de prova inequívoca do direito alegado e na incompatibilidade do mandado de segurança com a necessidade de análise técnica aprofundada (ID. 30014502).

Este é o relatório.

Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, conheço da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Ab initio, no que tange à preliminar de ausência de dialeticidade deduzida em contrarrazões, esta não merece acolhimento.

Isso porque as razões recursais da empresa apelante atendem suficientemente ao disposto no art. 1.010, do CPC, trazendo a exposição dos fatos e do direito, bem como combatendo os argumentos da decisão vergastada, à luz do princípio da dialeticidade que orienta o sistema recursal cível, de modo a possibilitar o exercício do contraditório e a ampla defesa pela parte adversa, sem maiores entraves.

Assim, rejeito a preliminar de inobservância à dialeticidade recursal e passo à análise do mérito.

III. MÉRITO

Cinge-se a controvérsia recursal sobre a legalidade do ato de desclassificação da proposta da CONSTRUTORA BRASILEIRA LTDA no certame licitatório nº 001/2024, promovido pela Secretaria Municipal de Saúde de Floriano/PI, bem como sobre a adequação da via eleita.

Compulsando-se os autos, verifica-se que o juízo de origem denegou a segurança, com fundamento na insuficiência de prova pré-constituída e na necessidade de dilação probatória, incompatível com a via mandamental. 

Pois bem, sobre a matéria, , insta consignar que o Mandado de Segurança é uma ação constitucional que visa proteger direito líquido e certo. Regulamentando o mandamus, preceitua a Magna Carta Brasileira, em seu artigo 5º, LXIX, litteris:

Art. 5°, inc. LXIX, CF/88 - Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

Nesta mesma esteira de raciocínio, a Lei nº 12.016/2009, que regulamenta o Mandado de Segurança, estabelecendo os casos de concessão do writ, prevê em seu artigo 1º, in verbis:

Art. 1º, Lei nº 12.016/2009. Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.

Logo, depreende-se das normas processuais que a via mandamental exige, pela natureza do seu rito, a existência de certeza a respeito dos fatos ensejadores do mandamus e a comprovação, de plano, da lei incidente sobre os fatos de onde decorre o alegado direito subjetivo ameaçado ou violado.

Torna-se imperioso salutar, portanto, a demonstração do direito líquido e certo, o qual é extreme de dúvidas e cuja existência e delimitação são evidentes, sendo passível de comprovação documental, não admitindo dilação probatória, vez que exige prova pré-constituída.

Sintetizando este entendimento, o Superior Tribunal de Justiça, tem assim decidido, verbis:

A ação de pedir segurança tem rito especialíssimo, de índole documental, exigindo prova pré-constituída dos fatos articulados na peça vestibular, não admitindo a dilação probatória. A petição inicial deve indicar com clareza e precisão o ato da autoridade que macula o direito do impetrante. O mandado de segurança é “remedium juris” para proteção de direito líquido e certo, resultando, porém, de fato comprovado de plano, devendo o pedido vir estribado em fatos incontroversos, claros e precisos, já que, no procedimento do “mandamus”, é inadmissível a dilação probatória. (STJ, ROMS 9623/MS, 1ª Turma, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, DJ 22/03/99, p. 54)

Tal exigência delimita os estreitos termos da ação mandamental, razão pela qual esta não comporta o exame de fatos despojados da necessária liquidez, pois o iter procedimental do mandado de segurança não admite a possibilidade de instauração incidental de uma fase de dilação probatória.

Desta forma, a impetração deste remédio constitucional não pode se fundamentar em alegações que dependam de provas a serem produzidas, posto que incompatível com o procedimento do mandamus, vez que, conforme relatado, o mandado de segurança exige prova pré-constituída e direito líquido e certo demonstrado de plano, nos termos do art. 1º da Lei 12.016/2009.

No caso em apreço, a impetrante, ora apelante, Construtora Brasileira LTDA (CONBRAS), insurge-se contra ato da Secretaria Municipal de Saúde de Floriano/PI, consubstanciado em sua desclassificação no âmbito da Concorrência Eletrônica nº 001/2024, que tinha por objeto a construção de Unidade Básica de Saúde no bairro Cajueiro, sob regime de empreitada por preço global.

Alega, em síntese, que o ato impugnado violou os princípios da isonomia, julgamento objetivo, impessoalidade, vinculação ao edital e devido processo legal, uma vez que sua proposta, embora considerada vencedora, teria sido desclassificada sem que a Administração exercesse seu poder-dever de diligência para verificar a exequibilidade dos preços, notadamente quanto aos insumos “cimento portland” e “aço CA-50 5.0 mm”. Aduz, ainda, que outros licitantes, especialmente a segunda colocada, foram classificados sem atendimento integral aos requisitos editalícios.

Sustenta que no presente certame licitatório, a Administração igualmente teria incorrido em afronta à regra vinculante do edital, na medida em que deixou de aplicar de forma equânime os critérios de julgamento, notadamente ao dispensar a realização de diligências em seu favor, ao tempo em que teria tolerado falhas na documentação da concorrente subsequente.

Com a petição inicial do mandado de segurança, a impetrante anexou os seguintes documentos, dentre outros: edital do certame e planilhas orçamentárias (ID. 28053520); parecer técnico de engenharia civil que entendeu pela não comprovação por meios técnicos, econômicos ou financeiros de que a proposta seja exequível e parecer jurídico pela improcedência do recurso administrativo apresentado pela empresa licitante (ID. 28053521); declaração de exequibilidade e orçamentos de fornecedores para os insumos em questão (ID. 28053523); impressos da proposta da segunda colocada (ID. 28053524).

Todavia, como bem pontuado na sentença e reiterado pelo parecer ministerial, os documentos colacionados não são suficientes para afastar a presunção de legalidade do ato administrativo ou demonstrar, de plano, o alegado vício de julgamento. A análise de suficiência técnica dos orçamentos, a eventual aceitação de documentos pela concorrente e a aferição da isonomia demandam ampla instrução probatória, o que revela a inadequação da via mandamental.

Dos documentos colacionados aos autos, verifica-se que a desclassificação da proposta da impetrante foi devidamente motivada pela Administração, com base na alegada insuficiência da documentação apresentada para comprovação da exequibilidade. O edital exigia não apenas cotações, mas documentos robustos, inclusive experiência pretérita com execução de serviços similares. No entanto, a insistência da apelante/impetrante na validade de orçamentos avulsos de ID. 28053523 não supre, com a necessária certeza, os requisitos editalícios.

Em que pese o item “12.4” do edital facultar à Administração a possibilidade de diligência, tem-se que este não impõe sua obrigatoriedade incondicional, posto que tal faculdade está subordinada à discricionariedade técnica da comissão de licitação, que pode reconhecer, à luz de critérios objetivos e do interesse público, que os documentos apresentados não são razoavelmente hábeis à verificação da exequibilidade. Veja-se:

12.4. A Comissão de Licitação poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade da proposta mais bem classificada ou exigir do Licitante que ela seja demonstrada. 

Ademais, o ônus probatório da exequibilidade recai sobre a licitante, que não pode transferir à Administração o dever de sanar dúvidas sobre documentação incompleta ou frágil. 

A jurisprudência é firme ao reconhecer que não cabe ao Judiciário, em sede de mandado de segurança, substituir a Administração na avaliação técnica de proposta ou reavaliar documentos cuja suficiência depende de juízo discricionário técnico da comissão de licitação.

Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:

PROCESSUAL CIVIL. DECISÃO AGRAVADA. FUNDAMENTOS. IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. AUSÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL. DECISÃO. TRIBUNAL DE CONTAS. REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Nos termos do que dispõem o art. 1.021, § 1º, do CPC/2015 e a Súmula 182 do STJ, a parte deve infirmar, nas razões do agravo interno, os fundamentos da decisão combatida, sob pena de não ser conhecido o seu recurso. 2. Hipótese em que o recorrente não se desincumbiu do ônus de impugnar, de forma clara e objetiva, todos os motivos da decisão ora agravada, pelo que o conhecimento do recurso, no caso, fica limitado aos temas efetivamente impugnados. 3. A orientação desta Corte é no sentido de ser "impossível a incursão no mérito das decisões dos Tribunais de Contas, por se tratar de processo e decisão de natureza administrativa (mérito administrativo), cabendo ao Poder Judiciário a análise apenas dos aspectos formais e eventual ilegalidade manifesta, em homenagem ao princípio da legalidade" (AgInt no REsp n. 2.082.599/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 11/12/2023, DJe de 14/12/2023). 4. Na espécie, a Corte de Contas limitou-se a verificar a regularidade dos pagamentos de subsídios à luz da Constituição, determinando a restituição apenas dos valores pagos acima do limite, adotando, para tanto, fundamentação absolutamente dentro do âmbito da legalidade. 5. Agravo interno conhecido em parte e, nessa extensão, desprovido.

(STJ - AgInt no RMS: 66828 PR 2021/0177614-0, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 14/10/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 21/10/2024)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 25.11.2022. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ART. 71, § 3º, DA CF. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. EFICÁCIA DO TÍTULO EXECUTIVO. IRREGULARIDADE NAS CONTAS APRESENTADAS PELA EX-GESTADORA DA FUNDAÇÃO AGRAVADA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE NO CASO. AUSÊNCIA DE FLAGRANTE ILEGALIDADE OU ABUSIVIDADE NO ATO PRATICACO PELO TCE. 1. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso promover incursão no mérito administrativo propriamente dito. Precedentes. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.

(STF - RE: 1392060 RS, Relator: Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 03/05/2023, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 09-05-2023 PUBLIC 10-05-2023)

Diante desse cenário, é forçoso reconhecer que a impetrante/apelante não logrou êxito em demonstrar, de forma inconteste e documentalmente comprovada, a existência de direito líquido e certo a ser protegido na via estreita do mandado de segurança.

As alegações de suposta ilegalidade do ato administrativo, de afronta à isonomia e ao edital, bem como de desigualdade de tratamento entre licitantes, não restaram amparadas por prova pré-constituída idônea. Tampouco se evidencia, de plano, qualquer ilegalidade manifesta ou abuso de poder apto a justificar a intervenção do Poder Judiciário no mérito do julgamento da proposta técnica, cuja análise é de competência da comissão de licitação, nos limites da discricionariedade técnica que lhe é assegurada por lei.

Com efeito, o conjunto probatório encartado aos autos revela que o ato administrativo impugnado foi devidamente motivado, encontrando-se amparado em fundamentos técnicos e jurídicos, que, repita-se, não podem ser sindicados em profundidade no rito mandamental, sob pena de vulneração da própria finalidade do mandamus e da separação dos poderes.

Por todo o exposto, não se evidencia nulidade no procedimento licitatório, tampouco irregularidade no ato de desclassificação da proposta da impetrante, razão pela qual deve ser mantida a sentença de primeiro grau que denegou a segurança.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO da Apelação para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, em consonância com o parecer ministerial.

Deixo de majorar a verba honorária, ante a inaplicabilidade da sucumbência no mandado de segurança.

É como voto.

 

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator