APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AOS ACUSADOS. APLICABILIDADE. INEXISTÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO. EXIGÊNCIA DE TIPICIDADE RESTRITA E ROL TAXATIVO NO ART. 11. INEXISTÊNCIA DE SUBSUNÇÃO A QUALQUER DAS HIPÓTESES LEGAIS. APLICABILIDADE DO TEMA 1199 DO STF. ABOLITIO LEGIS. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Destaca-se que a mencionada Lei n° 14.230/21 revogou vários incisos dos arts. 9º, 10 e 11, excluindo assim, da Lei de Improbidade Administrativa condutas consideradas ilícitas, e, portanto, descriminalizando determinados atos, inclusive do artigo 11, imputados aos requeridos, ora apelantes. 2. Como se vê, diferentemente de outrora, a nova disciplina legal além de exigir a comprovação do dolo específico do agente, não mais prevê as condutas de praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência, como sendo ímprobas, o que impede, no caso, a condenação dos requeridos/apelados, por força do art. 5º, caput, XL da Constituição Federal c/c art. 1.º, § 4.º, da Lei 8.429/1992. 3. Recurso conhecido e não provido. 

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE MORRO DO CHAPÉU/PI, contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Esperantina/PI, nos autos de Ação de Improbidade Administrativa ajuizada em face de DOMINGOS DA SILVA PAIVA e MOIZES RODRIGUES SOARES, respectivamente, Presidente e Vice-Presidente da Câmara Municipal de Morro do Chapéu à época dos fatos. 

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido inicial, ao fundamento de que a conduta descrita, consistente no reajuste remuneratório dos subsídios de vereadores para o quadriênio 2017-2020, via Ato do Presidente nº 002/2017, supostamente em desconformidade com o princípio da legalidade, não mais encontra tipicidade na Lei de Improbidade Administrativa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente em razão da exigência de dolo específico e do rol taxativo de condutas do art. 11 da nova LIA. Diante disso, concluiu pela ausência de tipicidade, à luz do art. 487, I, do CPC. 

Em suas razões recursais (ID.: 26005172), o Município apelante sustenta, em síntese: i) que a sentença deve ser reformada, pois o ato administrativo de reajuste dos subsídios configura violação dolosa ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da CF), estando subsumido ao caput do art. 11 da LIA, mesmo após a reforma legislativa; ii) que não se trata de abolitio criminis, já que a conduta, ainda que não se enquadre nos incisos do art. 11, permanece típica pelo caput do referido artigo, bastando a demonstração de dolo genérico; iii) que houve ato doloso de improbidade administrativa, com desvio de finalidade e ausência de respaldo legal para o reajuste dos subsídios, praticado por meio de simples Ato do Presidente, sem aprovação legislativa adequada; e, iv) que a nova Lei nº 14.230/2021 não afasta a tipicidade de atos dolosos, segundo entendimento do STF no Tema 1199, aplicando-se retroativamente apenas às condutas culposas. Requer, ao final, o recebimento e provimento da apelação, para reconhecer a tipicidade da conduta, e consequentemente, condenar os apelados nos termos da Lei nº 8.429/1992. 

 Em sede de contrarrazões (ID.: 26005175), os apelados argumentaram, em suma, a ausência de tipicidade da conduta e a conformidade da sentença com a jurisprudência dominante do STF e do STJ. Pugnaram, por fim, pelo improvimento do apelo. 

Recurso recebido no duplo efeito legal (ID.: 26696987). 

Instado a se manifestar, o representante do Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e desprovimento do apelo (ID.: 27990035).  

É o relatório. 

O Exmo. Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO (Relator): 

1. DA ADMISSIBILIDADE RECURSAL 

Presentes os pressupostos legais de admissibilidade recursal (intrínsecos e extrínsecos), conheço do recurso interposto. 

Superado esse ponto, e ausente questões preliminares, passo à análise do mérito recursal. 

2. MÉRITO 

O recurso de apelação foi interposto pelo MUNICÍPIO DE MORRO DO CHAPÉU/PI contra sentença que, com base no art. 487, I, do CPC, julgou improcedente a Ação de Improbidade Administrativa ajuizada em face de DOMINGOS DA SILVA PAIVA e MOIZES RODRIGUES SOARES, à época Presidente e Vice-Presidente da Câmara Municipal. 

Sustenta o recorrente que os réus teriam violado o princípio da legalidade ao promoverem, por meio do Ato do Presidente nº 002/2017, reajuste remuneratório dos subsídios de vereadores sem respaldo normativo, o que configuraria improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992. 

A controvérsia recursal circunscreve-se à possibilidade de se reconhecer, à luz da nova redação conferida pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa, a tipicidade da conduta imputada aos réus — DOMINGOS DA SILVA PAIVA e MOIZES RODRIGUES SOARES —, consistente no reajuste dos subsídios parlamentares por meio de Ato do Presidente da Câmara Municipal, sem respaldo normativo. Em suma, impõe-se examinar se tal conduta, praticada antes da entrada em vigor da nova legislação, ainda encontra tipicidade no atual regime jurídico sancionador, notadamente sob o prisma do art. 11, caput, da LIA, e se houve a necessária comprovação de dolo específico, a justificar a imposição de sanções por improbidade administrativa. 

É cediço, que os atos de improbidade administrativa estão arrolados nos arts. 9º (que importam em enriquecimento ilícito), 10 (que causam lesão ao erário) e 11 (que atentam contra os princípios da Administração Pública), da Lei n° 8.429/1992. 

Cumpre registrar que a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº 14.230/2021. Na hipótese, entendo pela possibilidade de aplicação retroativa das normas mais benéficas oriundas da reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, tendo em vista que a Lei de Improbidade Administrativa está inserida no chamado Direito Administrativo Sancionador e, portanto, pode ter tratamento similar ao Direito Penal, invocando a aplicação de seus princípios, dentre eles, o da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica, prevista no art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal. 

O Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1.199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica: 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei, (grifos inexistentes no original) 

Diante de tais considerações, passo a análise da matéria devolvida a esta Corte de Justiça, considerando as alterações benéficas implementadas pela Lei nº 14.230/2021, na Lei de Improbidade Administrativa (LIA). 

Partindo-se, pois, desse pressuposto, a manutenção da sentença recorrida é medida que se impõe, na medida em que o conjunto probatório não reúne elementos aptos a demonstrar conduta que, à luz dos novos preceitos da LIA, caracterize ato de improbidade. 

De fato, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade, nem o dolo genérico. Com efeito, a Lei Federal nº 14.230/2021 revogou o tipo de improbidade previsto no art. 11, incisos I e II, da LIA, que tinham uma tessitura mais aberta e, de certa forma, admitiam expressamente o dolo genérico: 

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) 

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 

I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) 

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 

II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).” 

No caso concreto, os recorridos editaram o Ato do Presidente nº 002/2017, promovendo reajuste dos subsídios dos vereadores para o quadriênio 2017-2020. Tal conduta foi qualificada pela parte autora como ofensiva ao princípio da legalidade, configurando improbidade administrativa. 

Todavia, a moldura fático-probatória não evidencia dolo específico, tampouco se amolda a uma das hipóteses previstas nos incisos do art. 11 da LIA. 

Como bem fundamentado na sentença e corroborado pelo parecer ministerial, o simples fato de o ato administrativo conter suposta irregularidade formal, ainda que em desconformidade com parâmetros legais, não é suficiente para ensejar responsabilização por improbidade administrativa sob a égide da nova LIA, mormente diante da exigência de dolo específico e lesividade relevante. 

Isso significa que a mera irregularidade formal, a inabilidade do gestor ou a simples ilegalidade do ato, sem a prova da intenção desonesta de lesar o erário ou obter vantagem indevida, não são mais suficientes para a condenação por improbidade administrativa. 

Nesse sentido, colaciono arestos de julgados da Suprema Corte de Justiça: 

EMENTA Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 8 .429, de 1992. Nova redação dada pela lei nº 14.230, de 2021. Supressão da modalidade culposa. Dolo específico. Não comprovação pela instância da prova. I. Caso em exame 1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Amazonas para apurar ato de improbidade administrativa contra ex-prefeito e Secretários municipais do Município de Manaus/AM, em razão da criação de grupos de trabalho no âmbito da Secretaria Municipal de Defesa Civil. 2. O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau, uma vez que não foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8 .429, de 1992, nem configurado o elemento subjetivo (dolo). II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se para a caracterização do dolo previsto pela Lei nº 14 .230, de 2021, basta a realização do ato, ou se é necessária expressa intenção de desvirtuamento dos princípios da Administração Pública. III. Razões de decidir 4. A Lei nº 14 .230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa. 5. Conforme a redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas. IV. Dispositivo 6. Negativa de provimento do agravo regimental. 

(STF - ARE: 1498230 AM, Relator.: Min. ANDRÉ MENDONÇA, Data de Julgamento: 09/09/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 24-09-2024 PUBLIC 25-09-2024) - destaques acrescidos. 

EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14 .231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DOS ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11) e que provocam prejuízo ao erário (Lei 8 .249/1992, art. 10) promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal; e excluindo a modalidade culposa do ato descrito no art . 10. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1 .199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14 .231/2021 aos arts. 10 e 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus ao disposto no art. 10 e 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a fundamentação do acórdão condenatório não se manifestou quanto à presença de dolo nas condutas descritas na inicial, conclui-se que o acórdão impugnado destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Embargos de divergência ao qual se dá provimento, para prover o recurso extraordinário e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa. 

(STF - ARE: 1318242 SP, Relator.: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 07/05/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 12-06-2024 PUBLIC 13-06-2024) - destaques acrescidos. 

Assim, para a caracterização da prática deste ato ímprobo, é necessária a configuração de um vínculo subjetivo que una o agente ao resultado pretendido, ou seja, um desvio de conduta ética, uma transgressão consciente de um dever jurídico, resultante, na espécie, de uma conduta que importe enriquecimento ilícito, cause prejuízo ao erário ou atente deliberadamente contra os princípios da administração pública. 

O § 3º, do art. 1º, da LIA é claro ao dispor que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa". 

Como se vê, diferentemente de outrora, a nova disciplina legal além de exigir a comprovação do dolo do agente, não mais prevê as condutas de praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência e de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, como sendo ímprobas, o que impede, no caso, a condenação dos requeridos, por força do art. 5º, caput, XL, da Constituição Federal c/c art. 1.º, § 4.º, da Lei 8.429/1992, como pretende o Município apelante. 

Ressalta-se que cabia ao Município requerente/apelante fazer prova dos fatos constitutivos do direito pretendido (art. 373, inciso I, do CPC), todavia, não se desincumbiu do ônus probatório. 

Em suma, do conjunto probatório não se extrai que os requeridos, ora apelados, tenham agido com dolo específico de alcançar qualquer das condutas proibidas pela Lei nº 8.429/1992. 

Destarte, diante das argumentações acima delineadas, em especial a nova redação do art. 11, caput, e a revogação dos incisos I e II, do mesmo dispositivo legal, da Lei nº 8.249/1992, que trouxe uma verdadeira abolitio illicit – haja vista ser norma mais benéfica –, tem-se que os demandados não podem ser condenados pela prática das referidas condutas, impondo-se, in casu, a manutenção integral da sentença de primeiro grau. 

3. DISPOSITIVO 

Forte nos argumentos acima expostos, em consonância com o parecer do Ministério Público Superior, voto pelo conhecimento do recurso apelatório, para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se incólume a sentença recorrida. 

Sem custas e sem honorários. 

É o voto. 

 DECISÃO: Acordam os componentes do(a) 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a): "em consonância com o parecer do Ministério Público Superior, voto pelo conhecimento do recurso apelatório, para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se incólume a sentença recorrida. Sem custas e sem honorários. "Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR, MANOEL DE SOUSA DOURADO e MARIA LUIZA DE MOURA MELLO E FREITAS. Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, RAQUEL DE NAZARE PINTO COSTA NORMANDO.SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 27 de fevereiro de 2026.

Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO 

Relator