PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

GABINETE DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL nº 0766509-20.2025.8.18.0000

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Impetrante: ANTÔNIO NETO PASSOS

Advogado: Sara Cristina Veloso Martins Menezes  (OAB/BA 54156)

Impetrados: SECRETÁRIO DE FAZENDA DO ESTADO DO PIAUÍ e GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAUÍ

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS SOBRE ENERGIA COMPENSADA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SECRETÁRIO DE ESTADO E DO GOVERNADOR. INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de segurança impetrado contra o Secretário de Fazenda do Estado do Piauí, o Governador do Estado do Piauí e a empresa Equatorial Piauí Distribuidora de Energia S.A., visando à suspensão da exigibilidade do ICMS incidente sobre energia elétrica gerada por microgeração distribuída (energia solar fotovoltaica) e posteriormente compensada, sem circulação jurídica de mercadoria. O impetrante requereu a abstenção de novas cobranças, a declaração de inexistência de relação jurídico-tributária quanto ao ICMS sobre a energia compensada, a restituição em dobro dos valores pagos e a concessão de gratuidade da justiça.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Secretário de Fazenda e o Governador do Estado possuem legitimidade passiva para figurar como autoridades coatoras em mandado de segurança que questiona a incidência de ICMS sobre energia compensada; (ii) estabelecer se o Tribunal de Justiça possui competência originária para processar e julgar o feito.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O Secretário de Fazenda do Estado do Piauí, na qualidade de agente político, não pratica ato concreto de lançamento ou cobrança do ICMS, tampouco detém atribuição legal específica para exercer função de arrecadação ou fiscalização tributária, razão pela qual não possui legitimidade passiva para figurar como autoridade coatora.

4. O Governador do Estado do Piauí também não pratica ou ordena diretamente o ato impugnado, tampouco delega tal função, não se enquadrando como autoridade coatora nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009.

5. Conforme entendimento consolidado do STJ e do TJPI, não se aplica ao caso a teoria da encampação, por ausência de manifestação de mérito pela autoridade superior e, sobretudo, por implicar modificação de competência constitucionalmente fixada.

6. O ato impugnado não emana do Governador nem de autoridade com foro por prerrogativa de função perante o Tribunal de Justiça, razão pela qual se impõe o reconhecimento da incompetência do TJPI para processar o feito.

7. A jurisprudência do STJ veda a emenda da petição inicial para correção da autoridade coatora quando isso implicar alteração da competência do juízo, devendo o processo ser extinto sem resolução do mérito.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. . Processo extinto sem resolução do mérito.

Tese de julgamento:

1. O Secretário de Fazenda e o Governador do Estado não possuem legitimidade passiva para figurar como autoridades coatoras em mandado de segurança que discute cobrança de ICMS, por não praticarem atos concretos de lançamento ou fiscalização.

2. A competência originária do Tribunal de Justiça restringe-se aos casos em que o ato impugnado emane diretamente de autoridade com foro por prerrogativa de função, não sendo possível emenda à inicial para alterar a autoridade coatora quando isso acarrete modificação de competência.

3. A teoria da encampação não se aplica quando ausente manifestação de mérito nas informações prestadas ou quando a alteração da autoridade coatora implica modificação da competência fixada constitucionalmente.

_______________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 105, I, "b"; CPC, art. 485, VI; Lei nº 12.016/2009, arts. 6º, § 3º, e 10; Súmula 512/STF; Súmula 105/STJ; Súmula 628/STJ.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no RMS 62.935/MA, Rel. Min. Manoel Erhardt, Primeira Turma, j. 03.10.2022, DJe 05.10.2022; STJ, REsp 1.954.451/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 14.02.2023, DJe 16.02.2023; TJPI, MS Cível 0761656-07.2021.8.18.0000, Rel. Des. Oton Mário José Lustosa Torres, 4ª Câmara de Direito Público, j. 24.02.2023; TJPI, MS Cível 0709815-75.2018.8.18.0000, Rel. Des. Fernando Carvalho Mendes, 1ª Câmara de Direito Público, j. 14.01.2020.

DECISÃO

RELATÓRIO

Trata-se de Mandado de Segurança com pedido de liminar, impetrado por ANTONIO NETO PASSOS, qualificado nos autos como policial militar, contra ato reputado coator praticado pelo SECRETÁRIO DE FAZENDA DO ESTADO DO PIAUÍ – SEFAZ/PI, bem como contra o GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAUÍ e a empresa EQUATORIAL PIAUÍ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A.

A impetração objetiva, em síntese, a suspensão da exigibilidade do ICMS incidente sobre a energia elétrica compensada, gerada por meio de sistema de microgeração distribuída (energia solar fotovoltaica), instalada na unidade consumidora do impetrante, e que foi injetada na rede elétrica para posterior compensação, sem circulação jurídica de mercadoria.

A base de cálculo apontada na fatura de energia da unidade consumidora de titularidade do impetrante, de nº 14327694, vinculada ao contrato nº 17581931, incluiu valores relativos à energia produzida e autoconsumida, tendo sido identificado ICMS no valor de R$ 98,21, sobre base de R$ 436,52.

A parte impetrante fundamenta sua insurgência na ilegalidade e inconstitucionalidade da cobrança de ICMS nessas condições, afirmando a ausência de fato gerador e de circulação jurídica de mercadoria, invocando, além da Lei Federal nº 14.300/2022 (Marco Legal da Micro e Minigeração), os princípios da legalidade tributária, capacidade contributiva, e decisões do STJ, TJPI, TJSE e TJRS que consolidaram o entendimento pela inexigibilidade do tributo em casos análogos.

Requereu-se, liminarmente: a suspensão da exigibilidade do ICMS incidente sobre energia compensada, com abstenção de novas cobranças pelas autoridades coatoras; a declaração de inexistência de relação jurídico-tributária entre o impetrante e o Estado do Piauí relativamente ao ICMS incidente sobre a energia compensada; a restituição em dobro dos valores pagos indevidamente e a concessão da gratuidade da justiça.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

II. FUNDAMENTAÇÃO

De início, tem-se que a autoridade coatora, para fins de mandado de segurança, é aquela que ordena ou realiza o ato ilegal, ou aquele que possui competência administrativa para sanar a suposta ilegalidade. É o que disciplina o art. 6º, § 3º, da Lei 12.016/2009, in verbis:

Art. 6º, Lei 12.016/2009. A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições. (...) 

§ 3º Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática. 

Sobre o assunto, vejamos a lição doutrinária de Hely Lopes Meirelles:

"Considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou omite a prática do ato impugnado, e não o superior que o recomenda ou baixa normas para sua execução. Não há confundir, entretanto, o simples executor material do ato com a autoridade por ele responsável. Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concretamente e especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado e responde pelas suas consequências administrativas; executor é o agente subordinado que cumpre a ordem por dever hierárquico, sem se responsabilizar por ela. Exemplificando: numa imposição fiscal ilegal, atacável por mandado de segurança, o coator não é nem o Ministro ou o Secretário da Fazenda que expede instruções para a arrecadação de tributos, nem o funcionário subalterno que cientifica o contribuinte da exigência tributária; o coator é o chefe do serviço que arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, usando do seu poder de decisão" (Mandado de Segurança, 29ª edição, São Paulo: Malheiros, 2006, p. 63).

Logo, tem-se que as autoridades a quem compete privativamente promover arrecadação, cobrança e fiscalização de tributos e contribuições estaduais são os Auditores Fiscais da Fazenda Estadual (art. 59, § 1º, da Lei nº 4.257/89, art. 23, da Lei 6.949/17, art. 26, § 1º, da Lei 6.949/17). 

Tratando de ICMS sobre energia elétrica, convém relembrar que o contribuinte de direito (obrigado a recolher o tributo) é a distribuidora ou comercializadora de energia elétrica, no caso a Equatorial, que é responsável por adicionar o valor do ICMS na fatura do consumidor, que é o contribuinte de fato (aquele que arca efetivamente com o custo). 

Por se tratar de tributo sujeito ao lançamento por homologação, compete ao contribuinte de direito, independentemente de prévio exame da autoridade administrativa, efetuar o recolhimento do valor devido e repassá-lo à SEFAZ estadual. Incumbe, por fim, aos Auditores Fiscais da Fazenda Estadual realizar a fiscalização desse repasse e a subsequente homologação do lançamento. Perceba-se, então, que compete aos Auditores Fiscais sanar eventual irregularidade no recolhimento efetuado pela Equatorial. 

Nesse cenário, o Secretário de Fazenda do Estado do Piauí, na sua condição de agente político titular da pasta responsável pela administração tributária e implantação de políticas fiscais no âmbito estadual, não é parte legítima para figurar como autoridade coatora nos mandados de segurança em que se discute o lançamento de tributo. 

Corroborando com o exposto, colaciono entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA. WRIT OBJETIVANDO A DECLARAÇAO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA CONSTITUCIONAL 87/2015 E, SUBSIDIARIAMENTE, DO CONVÊNIO CONFAZ 93/2015. DESCABIMENTO DA VIA ELEITA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 266/STF. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SECRETÁRIO DE ESTADO DO MARANHÃO. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO DO CONTRIBUINTE DESPROVIDO. 1. Trazem os autos mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário da Fazenda do Estado do Maranhão no qual se questiona a constitucionalidade da cobrança do diferencial de alíquota do ICMS nas operações interestaduais de venda de mercadoria a não contribuintes do imposto no Estado do Maranhão. 2. [...] 4. Não há, na petição inicial, indicação de qualquer notificação ou ato praticado, ou que esteja na iminência de ser praticado, pelo Secretário de Estado da Fazenda, capaz de violar suposto direito líquido e certo do contribuinte, apto a justificar a impetração, ainda que na forma preventiva, limitando-se a impetrante a discorrer sobre a inconstitucionalidade das disposições constitucionais e legais que autorizam a cobrança do diferencial de alíquotas nas operações interestaduais envolvendo consumidores localizados no Estado do Maranhão. 5. Vale lembrar que o Secretário de Estado, agente político titular da pasta responsável pela administração tributária e implantação de políticas fiscais, no âmbito estadual, não detém atribuição legal específica para o exercício de função de arrecadação, fiscalização ou lançamento do ICMS. 6. Segundo orientação jurisprudencial consolidada do STJ, o Secretário de Estado não possui legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança em que se pretende evitar o lançamento de tributos estaduais, haja vista que a autoridade coatora, no mandado de segurança, é aquela que pratica o ato, não a que genericamente orienta os órgãos subordinados a respeito da aplicação da lei no âmbito administrativo; mal endereçado o writ, o processo deve ser extinto sem julgamento de mérito ( MS 4.839/DF, rel. Min. ARI PARGENDLER). Precedentes: AgInt no RMS 64.072/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/11/2020, DJe 24/11/2020; RMS 54.996/RN, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 17/06/2019. 7. De outro lado, inexiste possibilidade de aplicação da teoria da encampação em face da hierarquia do Secretário de Estado sobre agentes fiscais vinculados à pasta, na medida em que compete originariamente ao Tribunal de Justiça Estadual o julgamento de mandado de segurança contra Secretário de Estado, prerrogativa de foro não extensível ao servidor responsável pelo lançamento tributário. Precedentes: AgInt no RMS 34.860/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/05/2019, DJe 20/05/2019; RMS 59.935/BA, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 14/06/2019. 8. Importante consignar, por fim, que os recursos em mandado de segurança dirigidos ao Superior Tribunal de Justiça são apreciados em sede de jurisdição ordinária, o que enseja o conhecimento de ofício de questões de ordem pública, entre elas a alusiva às condições da ação, no caso, especificamente, a relacionada com a legitimidade passiva da autoridade apontada como coatora ( AgInt no RMS 53.867/MG, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe 3.4.2019). 9. Quanto ao art. 10 do CPC/2015, vinculado à tese de ofensa ao princípio da não surpresa, verifica-se que o argumento utilizado pela agravante não induz à modificação do decisum, porquanto não se pode alegar desconhecimento de entendimento jurisprudencial vigente e recorrentemente adotado por esta Corte Superior. 10. Consoante já decidiu esta Primeira Turma em caso similar, esvazia a alegação de surpresa e, em consequência, de desrespeito ao art. 10 do CPC/15, quando, da interposição do recurso, já vigia, na instância para a qual foi dirigido, entendimento diverso ou contrário à pretensão recursal ( AgInt no RMS n. 55.310/RN, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/10/2018, DJe de 31/10/2018). 11. Nesse contexto, mantém-se, na íntegra, a decisão agravada, que extinguiu o processo sem resolução do mérito, pela inviabilidade da via eleita e pela ilegitimidade passiva da autoridade coatora. 12. Agravo interno do contribuinte a que se nega provimento. ( AgInt no RMS n. 62.935/MA, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Turma, julgado em 3/10/2022, DJe de 5/10/2022)

De igual modo, os precedentes das Câmaras de Direito Público deste Egrégio Tribunal dispõem:

MANDADO DE SEGURANÇA.  ICMS. INSURGÊNCIA CONTRA A COBRANÇA DE TRIBUTO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA ACOLHIDA . AUSÊNCIA DE ATO PRATICADO PELO SECRETÁRIO DE ESTADO DA FAZENDA . TEORIA DA ENCAMPAÇÃO . INAPLICÁVEL . PETIÇÃO INICIAL INDEFERIDA . SEGURANÇA DENEGADA. 1. A autoridade apontada coatora, nas informações, defende a sua ilegitimidade passiva ad causam, sob a alegação de que não detêm competência para lavratura de Autos de Infração, aplicação de sanções e cobrança do imposto (ICMS), pois “somente expede instruções para a execução de leis, decreto e regulamentos.” 2. No termos do art. 6°,§3° da Lei 12.016/2009, "considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática" . 3. Embora o Secretário de Estado da Fazenda seja o responsável pela administração tributária, tributação, fiscalização e arrecadação, ele não realiza o lançamento tributário e não tem legitimidade para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança. 4. Ressalto, por oportuno, que não se aplica ao caso a teoria da encampação, sob pena de ampliação indevida da competência originária deste e TJPI. 5. Segurança denegada. (TJPI | Mandado de Segurança Cível Nº 0761656-07.2021.8.18.0000 | Relator: Oton Mário José Lustosa Torres | 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 24/02/2023 )

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS INSURGÊNCIA CONTRA A COBRANÇA DO IMPOSTO. ATO ATRIBUÍDO AO SECRETÁRIO DE ESTADO DA FAZENDA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. CARACTERIZADA. PRECEDENTES DO STJ. SEGURANÇA DENEGADA. 1. A autoridade apontada não ostenta legitimidade para responder Mandado de Segurança impetrado contra atos concretos levados a efeito pelo fisco estadual. 2. A legitimidade para figurar no polo passivo é da autoridade que detém atribuição para adoção das providências tendentes a executar ou corrigir o ato combatido. 3. Precedentes diversos. 4. Preliminar de ilegitimidade passiva acolhida. 5. Segurança denegada.  (TJPI | Mandado de Segurança Cível Nº  0709815-75.2018.8.18.0000 | Relator: Fernando Carvalho Mendes | 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 14/01/2020)

Uma vez reconhecida a ilegitimidade das autoridades coatoras apontadas, conclui-se pela incompetência do juízo, senão vejamos.  

Nos termos do art. 105, inc. I, alínea "b", da CF/88, a competência originária dos Tribunais de Justiça para julgamento de mandados de segurança limita-se aos casos em que a autoridade coatora for diretamente vinculada ao Chefe do Poder Executivo Estadual. No caso concreto, o ato impugnado não emana do Governador do Estado ou de autoridade delegada, razão pela qual resta apenas reconhecer a competência do juízo de primeiro grau para apreciação da matéria.

Oportuno destacar também que o STJ veda a oportunização ao impetrante de emendar à inicial do mandado de segurança para que indique a correta autoridade coatora, quando a modificação acarretar em alteração de competência, in verbis:

TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. IPVA. IMPETRAÇÃO DIRIGIDA A SECRETÁRIO DE ESTADO DA FAZENDA. DECLINAÇÃO DE COMPETÊNCIA. OPORTUNIZAÇÃO DE EMENDA A INICIAL PARA CORREÇÃO DA AUTORIDADE COATORA LEGÍTIMA. IMPOSSIBILIDADE. MODIFICAÇÃO DE COMPETÊNCIA. I - O mandado de segurança foi impetrado contra ato do Secretário Estadual de Fazenda, objetivando discutir lançamento de IPVA. O Tribunal declinou da competência, oportunizando ao impetrante emendar a inicial, para a indicação da correta autoridade coatora. II - Este Superior Tribunal de Justiça, tem jurisprudência pacífica no sentido da vedação à oportunização ao impetrante, da emenda à inicial para a indicação da correta autoridade coatora, quando a referida modificação implique na alteração da competência jurisdicional. Precedentes: AgInt no RMS n. 53.867/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 3/4/2019 e RMS n. 68.112/MA, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/9/2022, DJe de 27/9/2022.) III - Recurso especial provido. (REsp n. 1.954.451/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 14/2/2023, DJe de 16/2/2023.)

Por fim, não se  trata de hipótese de aplicação da Teoria da Encampação, a qual, segundo o estabelecido pela Súmula 628 do STJ “é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal.”

Assim não havendo autoridade coatora corretamente indicada que atraia este foro por prerrogativa de função, reconheço a ilegitimidade passiva do Secretário de Estado e do Governador, por consequência, a incompetência do juízo.

DISPOSITIVO

Em face do exposto, JULGO EXTINTO o processo,  sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC e art. 10 da Lei nº 12.016/09.

Sem honorários advocatícios, porque incabíveis na espécie, a teor da Súmula 512, do STF e 105, do STJ.

Preclusas as vias recursais, ARQUIVEM-SE os autos, dando-se baixa na distribuição.

Intime-se e cumpra-se. 

Teresina, 15 de dezembro de 2025

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator