APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800798-20.2021.8.18.0064
APELANTE: IVANILSON SILVA DA ROCHA
Advogado(s) do reclamante: ROGER F S RODRIGUES REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO ROGER FELIPE SANTOS RODRIGUES, JAMILE XAVIER DE SEPEDRO, GUSTAVO COELHO DAMASCENO
APELADO: PREFEITO MUNICIPAL DE PAULISTANA (PI), MUNICIPIO DE PAULISTANA
Advogado(s) do reclamado: VINICIUS GOMES PINHEIRO DE ARAUJO
RELATOR(A): Desembargador LIRTON NOGUEIRA SANTOS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO DE CONFIANÇA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EM LEI LOCAL. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DE LEGISLAÇÃO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta por servidor público municipal contra sentença que denegou segurança em mandado impetrado com o objetivo de incorporar gratificação decorrente do exercício da função de pregoeiro, alegadamente exercida por mais de oito anos. A parte impetrante sustenta possuir direito à incorporação com base na legislação estadual aplicável de forma subsidiária, nos termos da Lei Orgânica do Município de Paulistana/PI.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. A questão em discussão consiste em definir se servidor público municipal faz jus à incorporação de gratificação de função de confiança exercida por período prolongado, à luz de legislação estadual invocada de forma subsidiária, ante a ausência de previsão legal específica na legislação municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A concessão de mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo alegado, não admitindo dilação probatória, conforme entendimento pacífico do STJ.

2. A incorporação de gratificação por função comissionada somente é possível mediante expressa previsão legal no ordenamento do ente federativo ao qual o servidor está vinculado, em respeito ao princípio da legalidade estrita (CF, art. 37, caput).

3. A autonomia municipal (CF, art. 18) impede a aplicação subsidiária da legislação estadual para conceder direitos funcionais não previstos pela legislação local, especialmente em matéria de regime jurídico e vantagens remuneratórias.

4. A inexistência de norma municipal autorizadora da incorporação da gratificação pleiteada inviabiliza a concessão do pedido, sendo indevida a criação judicial de vantagem pecuniária.

5. Funções de confiança são exercidas ad nutum, cessando seus efeitos — inclusive remuneratórios — com a dispensa do servidor, não havendo direito adquirido à gratificação respectiva na ausência de norma que discipline a incorporação.

6. Jurisprudência reiterada confirma que a ausência de previsão legal no âmbito municipal impede a incorporação de gratificação por exercício de cargo comissionado ou função de confiança.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A incorporação de gratificação decorrente de função de confiança exercida por servidor municipal exige expressa previsão legal na legislação local.

2. A aplicação subsidiária de normas estaduais a servidores municipais não é admitida para criação ou ampliação de vantagens funcionais, sob pena de violação à legalidade e à autonomia federativa.

3. O exercício de função de confiança não gera, por si só, direito adquirido à percepção da respectiva gratificação após a dispensa, salvo previsão legal em sentido contrário.

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988, arts. 18 e 37, caput.

Jurisprudência relevante citada:

TJCE, Apelação nº 0005295-16.2014.8.06.0121, 1ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Paulo Francisco Banhos Ponte, j. 04.11.2019.
TJCE, Apelação nº 0001075-61.2018.8.06.0047, 3ª Câmara de Direito Público, Rel. Juíza Convocada Silvia Soares de Sá Nobrega, j. 30.11.2020.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Sessão do Plenário Virtual da 4ª Câmara de Direito Público de 13/02/2026 a 25/02/2026 - Des. Lirton Nogueira, acordam os componentes do(a) 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por IVANILSON SILVA DA ROCHA, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Paulistana-PI, nos autos do MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL, impetrado em face do PREFEITO MUNICIPAL DE PAULISTANA-PI e do MUNICÍPIO DE PAULISTANA-PI, ora Apelados.

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido inicial e denegou a segurança pleiteada, sob o fundamento de que não há previsão na legislação municipal autorizando a incorporação da gratificação anteriormente percebida pelo Impetrante, sendo inaplicável, de forma subsidiária, a legislação estadual diante do princípio da legalidade estrita e da autonomia municipal.

Em suas razões recursais, a parte Apelante sustenta, em síntese, que exerceu função gratificada de pregoeiro por mais de 8 (oito) anos e que, à época da edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, já havia adquirido o direito à incorporação da gratificação, conforme previsto na Constituição do Estado do Piauí, na Lei Complementar Estadual nº 13/94 e em normas correlatas. Alega, ainda, que a legislação estadual deve ser aplicada de forma subsidiária, por força da Lei Orgânica Municipal, requerendo a reforma da sentença para concessão da segurança pleiteada.

A parte Apelada, devidamente intimada, deixou transcorrer o prazo legal sem apresentar contrarrazões ao recurso.

Foi proferido juízo de admissibilidade recursal, com o recebimento do apelo em ambos os efeitos, nos termos dos artigos 1.012, caput, e 1.013 do Código de Processo Civil.

Autos não encaminhados ao Ministério Público Superior, por não se tratar de hipótese que justifique sua intervenção, nos termos do Ofício-Circular nº 174/2021 (SEI nº 21.0.000043084-3).

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

VOTO

I. DO MÉRITO RECURSAL

Cuida-se de Apelação interposta pelo Impetrante, ora Apelante, contra sentença que denegou a segurança mandamental, ao fundamento de ausência de direito líquido e certo a amparar a pretensão de incorporação de gratificação decorrente do exercício de função de confiança no âmbito da Administração Pública Municipal de Paulistana/PI.

Passo ao exame.

O mandado de segurança configura remédio constitucional de natureza sumária e, essencialmente, documental, cujo rito se restringe aos elementos próprios da fase postulatória — petição inicial, informações prestadas pela autoridade apontada como coatora e parecer do Ministério Público —, não comportando dilação probatória, pois a controvérsia há de ser solucionada com base na prova pré-constituída apresentada pelo Impetrante.

O Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que “o direito alegado deve estar comprovado de plano, por prova pré-constituída, não havendo espaço para instrução probatória”.

Assim, compete ao Impetrante, ora Apelante, demonstrar ab initio a existência do direito invocado, ressalvada apenas a juntada de documentos que versem sobre fatos supervenientes ao ajuizamento.

O Apelante sustenta que a gratificação percebida no período de 25/02/2013 a junho de 2021 deveria ser incorporada aos seus vencimentos, valendo-se, para tanto, de norma da Lei Orgânica Municipal que autoriza a aplicação subsidiária da legislação estadual quando omissa a lei local.

Ocorre que tal interpretação não se coaduna com os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, notadamente os da legalidade estrita (art. 37, caput, CF) e da autonomia federativa (art. 18, CF).

A Constituição Federal de 1988 dispõe de forma cristalina:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Tal autonomia abrange inclusive a competência para instituir o regime jurídico dos seus servidores, estabelecendo direitos, deveres, vantagens e hipóteses específicas de incorporação remuneratória.

Não cabe, portanto, ao Poder Judiciário importar regras previstas em legislação estadual, sob o pretexto de subsidiariedade, quando se trata de matéria cuja regulamentação é própria e exclusiva do ente municipal.

A Administração Pública só pode agir quando autorizada expressamente por lei, sendo vedado ampliar direitos funcionais por analogia, equidade ou integração normativa heterônoma.

Nesse sentido, a doutrina é uníssona ao afirmar que o silêncio legislativo na seara estatutária, longe de configurar lacuna, constitui silêncio eloquente, revelando a opção deliberada do legislador local de não instituir determinado benefício.

A própria jurisprudência já repeliu diversas vezes a tentativa de “importar” direitos estatutários de outros entes federativos, sob pena de violação direta ao pacto federativo e à cláusula da legalidade.

Nesse sentido, destaco precedentes dos Tribunais Pátrios:

RECURSO DE APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO. CARGO EM COMISSÃO. INCORPORAÇÃO. NECESSIDADE DE NORMA REGULAMENTADORA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Cuida-se de Recurso de Apelação com vistas a reforma da sentença que entendeu pela improcedência da Ação Ordinária intentada pelo apelante na qual visava o reconhecimento do direito do autor de ver incorporado aos seus vencimentos a fração correspondente ao tempo em laborou em cargo comissionado junto à edilidade, com fundamento no encontra-se previsto na Lei Municipal nº 393/98. 2. A gratificação pleiteada encontra previsão nos arts. 57 a 59 da Lei nº 393/1998, que estabeleceu e regulamentou o Regime Jurídico Único dos Servidores da Prefeitura Municipal de Massapê. 3. A incorporação de gratificação decorrente do exercício de cargo em comissão requer norma regulamentadora a ser expedida pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, consoante art. 58, §3º, da Lei 393/1998. 4. Os documentos colacionados aos autos, não trazem qualquer norma regulamentadora do direito autoral pleiteado. Assim, o deferimento do benefício pleiteado pelo autor encontra óbice na ausência de norma regulamentadora, de competência do Chefe do Poder Executivo, não cabendo ao Poder Judiciário legislar por meio de decisão judicial de forma a determinar, em sede de Ação Ordinária, quais os critérios a serem observados para dar guarida a incorporação da gratificação em discussão. Precedentes. 5. Recurso de Apelação conhecido e desprovido. Sentença confirmada. (Apelação nº 0005295-16.2014.8.06.0121, 1ª Câmara de Direito Público, Relator: Des. PAULO FRANCISCO BANHOS PONTE; Data do julgamento: 04/11/2019; Data de registro: 05/11/2019).

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. PRETENSÃO DE INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO POR EXERCÍCIO DE CARGOS COMISSIONADOS. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE PREVISÃO LEGAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DE IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. NÃO CONFIGURAÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO OU AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS E DA ESTABILIDADE FINANCEIRA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. I. O bojo da demanda, ora em apreço, versa em aferir o pleito da apelação interposta pela autora que intenta em reformar a sentença da magistrada em primeiro grau, nos autos de Ação de Cobrança c/c Obrigação de Fazer, ajuizada pela apelante em desfavor do Município de Baturité, que julgou improcedente os pedidos insertos na inicial, com fundamento no art. 487, inciso I, do CPC. II. A controvérsia em tela cinge-se em verificar se a autora, servidora municipal, faz jus à incorporação de gratificação correspondente a cargos e funções comissionadas que exerceu de forma intercalada por quase 14 (quatorze) anos. III. Nesse tocante, cumpre asseverar que o entendimento jurisprudencial é no sentido de que a incorporação à remuneração do servidor municipal de gratificação por exercício de cargo em comissão é devida caso reste demonstrada a existência de previsão legal, o preenchimento dos requisitos apontados no dispositivo legal, assim como a constitucionalidade da referida lei. No entanto, no presente caso não restou demonstrada a existência de previsão legal ao direito à incorporação da gratificação. IV. Com isso, reforço que a parte autora não apontou nenhuma legislação municipal que respaldasse a pretensa incorporação da gratificação no salário base do seu cargo efetivo. Dessa forma, restou correto o entendimento adotado pela douta magistrada de primeiro grau na sentença vergastada, vez que o reconhecimento da pretensão autoral, representaria intervenção indevida do Poder Judiciário na esfera administrativa. V. Diante disso, a incorporação de gratificação concedida em razão do exercício de cargo comissionado possui natureza propter laborem, haja vista que decorre do exercício específico das atribuições do cargo pelo servidor público efetivo, não se incorporando ao vencimento básico do servidor, salvo se houver expressa previsão legal que garanta o referido benefício, o que não ocorreu no presente caso. Assim, destaca-se que a autora, ora apelante, não demonstrou a existência de previsão legal do direito à incorporação da gratificação pleiteada. Desse modo, não há que se falar em incorporação dos valores aos vencimentos da recorrente, vez que a gratificação mencionada não se incorpora nem gera direito adquirido, muito menos caracteriza redução vencimental, não acarretando afronta à Constituição Federal. VI. Recurso de Apelação conhecido e improvido. Sentença mantida. (TJ/CE, Apelação nº 0001075-61.2018.8.06.0047, 3º Câmara de Direito Público, Rela. Juíza Convocada Dra Silvia Soares de Sá Nobrega (Portaria nº 1196/2020), data do julgado: 30/11/2020).

Compulsando os autos, verifica-se que o Apelante é servidor público municipal submetido ao regime estatutário do Município de Paulistana/PI.

Todavia, a legislação municipal não contempla hipótese de incorporação de gratificação de função após a exoneração ou cessação do exercício do cargo comissionado ou função de confiança.

Ausente previsão legal específica, não há como reconhecer o direito postulado, sob pena de flagrante violação aos arts. 18 e 37 da Constituição Federal e de indevida criação judicial de vantagem pecuniária aos servidores públicos.

O silêncio da legislação local, repita-se, não autoriza interpretação integrativa para aplicação de leis estaduais, pois não se trata de omissão normativa passível de suprimento por subsidiariedade, mas de clara não concessão do benefício no ordenamento específico.

Nesse contexto, revela-se absolutamente inviável afirmar que legislação estadual poderia criar, ampliar ou modificar direitos remuneratórios de servidores municipais.

No tocante ao argumento de supressão imotivada da gratificação, alegada como surpresa pelo Apelante, também não lhe assiste razão.

É cediço que cargos comissionados e funções de confiança são exercidos ad nutum, ou seja, podem ser livremente designados e exonerados pela Administração, sem necessidade de motivação formal ou prévia instauração de contraditório e ampla defesa.

A gratificação recebida pelo Impetrante era inerente ao exercício da função de confiança, não havendo nos autos qualquer comprovante de que se tratava de vantagem permanente ou distinta daquela vinculada ao cargo comissionado.

A jurisprudência consolidada — inclusive do STF — dispõe que não há direito adquirido à percepção de gratificação vinculada ao exercício precário de função, cessando seu pagamento com o retorno do servidor ao cargo efetivo.

Logo, ausente demonstração documental de que o Apelante recebia outra espécie de gratificação com regime próprio de incorporação, não se pode reconhecer direito adquirido à continuidade dos pagamentos.

Verifica-se a inexistência de direito líquido e certo que justifique a concessão da tutela mandamental, seja pela ausência de prova pré-constituída, seja pela falta de previsão legal, no âmbito municipal, que autorize a incorporação pleiteada. Desse modo, não se constata ilegalidade ou abuso de poder passível de correção por meio do mandado de segurança, tampouco se identificam elementos capazes de desconstituir a coerência jurídica da sentença recorrida.

III. DO DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO do presente recurso de Apelação Cível e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo-se integralmente a sentença que denegou a segurança.

Sem honorários, conforme Súmulas 512 do STF e 105 do STJ.

Sem parecer Ministerial ante a ausência de interesse que justifique a sua intervenção.

É como voto.

Teresina-PI, data registrada pelo sistema.

Desembargador Lirton Nogueira Santos

Relator