APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0836909-37.2019.8.18.0140
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
APELADO: FRANCISCO UBALDO NOGUEIRA
Advogado(s) do reclamado: GUSTAVO GONCALVES LEITAO, RAFAEL DE MELO RODRIGUES
RELATOR(A): Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. ACÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS CONTÁBEIS. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Ministério Público estadual contra sentença que julgou improcedente Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa movida contra ex-prefeito municipal, com fundamento na ausência de dolo específico na contratação direta de serviços de contabilidade por inexigibilidade de licitação, durante o exercício de 2014.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se a contratação direta de serviços contábeis, mediante inexigibilidade de licitação, configura ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, exigindo-se, para tanto, a comprovação de dolo específico por parte do agente público.

III. Razões de decidir

3. Conforme o novo regime da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), a configuração do ato de improbidade exige a comprovação de dolo específico, não bastando a mera ilegalidade do ato administrativo.

4. A contratação de serviços contábeis se deu sob justificativa de se tratar de serviço técnico de natureza singular, o que à época era objeto de interpretação controvertida, não se revelando, por si, suficiente para presumir má-fé ou desonestidade do agente.

5. A reiteração da conduta, sem outros elementos indicativos de fraude, conluio ou benefício pessoal, não basta para comprovar o dolo exigido.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso conhecido e desprovido, em dissonância com o parecer ministerial.

Tese de julgamento: “1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade formal da contratação. 2. A inexigibilidade de licitação para serviços contábeis, por si só, não caracteriza improbidade administrativa na ausência de má-fé ou intenção desonesta do agente público.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 12; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Presidente, Plenário, j. 17.12.2022 (Tema 1.199); STJ, AgRg no REsp 1.740.504/TO, Rel. Min. Jorge Mussi, Quinta Turma, j. 06.11.2018; STJ, REsp 654.721/MT, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 23.06.2009; TJPI, ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088, Rel. Des. Olímpio Galvão, j. 27.05.2022.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 12/03/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ (ID n. 25808053), em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina/PI, nos autos da Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em face de FRANCISCO UBALDO NOGUEIRA, ora apelado.

Conforme o histórico processual, o Ministério Público do Estado do Piauí ajuizou a referida ação alegando que o apelado, ex-prefeito do Município de Nazária/PI, teria praticado atos de improbidade administrativa durante o exercício financeiro de 2014.

As imputações basearam-se em relatório do Tribunal de Contas do Estado (Processo TC-O n^o 15448/2014) e consistiram em (i) omissão na arrecadação de tributos, gerando um déficit de R$ 291.752,18 (duzentos e noventa e um mil, setecentos e cinquenta e dois reais e dezoito centavos); (ii) descumprimento do limite legal de despesa com pessoal, que atingiu 56,73% da receita corrente líquida; e (iii) contratação direta e irregular, por inexigibilidade de licitação, de serviços de contabilidade com a empresa PLANACON, no valor de R$ 167.040,00 (cento e sessenta e sete mil e quarenta reais). O valor total da causa foi fixado em R$ 458.792,18 (quatrocentos e cinquenta e oito mil, setecentos e noventa e dois reais e dezoito centavos).

Após a citação e apresentação de contestação pelo requerido (ID n. 25808035), bem como réplica do Ministério Público (ID n. 25808042), o Juízo de primeiro grau, em sentença (ID n. 25808050), aplicando as alterações da Lei nº 14.230/2021 e concluindo pela ausência de comprovação do dolo específico do agente público, julgou totalmente improcedentes os pedidos da exordial, absolvendo o réu de todas as acusações.

Irresignado, o Ministério Público Estadual interpôs o presente recurso de apelação (ID n. 25808053), aduzindo, em síntese, que, embora tenha adequado sua pretensão para focar apenas na irregularidade da contratação direta por inexigibilidade de licitação, a conduta do apelado se amolda perfeitamente ao tipo previsto no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992.

Sustenta que o dolo específico estaria configurado pela vontade livre e consciente de frustrar o caráter competitivo da licitação para beneficiar terceiros, o que seria inferido das circunstâncias fáticas objetivas, notadamente a reiteração da conduta irregular e a ausência de justificativa plausível para a inexigibilidade. Ao final, requereu a reforma da sentença para condenar o apelado nas sanções cabíveis.

O apelado apresentou contrarrazões (ID n. 25808056), pugnando pela manutenção da sentença recorrida. Defendeu a ausência de dolo específico e a correção do entendimento do juízo a quo de que a mera irregularidade administrativa, sem comprovação de má-fé, não constitui ato de improbidade.

Instado a se manifestar no feito, o Ministério Público Superior apresentou parecer de ID n. 28376245, opinando pelo conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença e julgar procedente o pedido inicial.

É o relatório.

VOTO

I. DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

Sem preliminares, passo à análise do mérito.

II. DO MÉRITO

Conforme a análise dos autos, a controvérsia principal reside na caracterização do elemento subjetivo do ato de improbidade administrativa imputado ao ex-prefeito Francisco Ubaldo Nogueira, especificamente no que concerne à contratação direta de serviços contábeis mediante inexigibilidade de licitação.

O Ministério Público promoveu a Ação Civil Pública com imputação ao réu das condutas de omissão na arrecadação de tributos, descumprimento do limite de despesa com pessoal e ilegalidade na contratação direta (ID n. 25807904).

Em sede de réplica e apelação, o parquet adequou sua pretensão, focando exclusivamente na irregularidade da contratação, por entender que esta se amolda ao art. 11, V, da Lei nº 8.429/92, na sua nova redação.

Após regular instrução, o juízo de origem entendeu pela improcedência total dos pedidos, fundamentando que, embora a contratação direta pudesse ser irregular, não ficou demonstrado o dolo específico do agente para a configuração do ato de improbidade, nos seguintes termos (ID n. 25808050):

Contudo, sem comprovação de intencionalidade dolosa ou desvio de finalidade, não caracteriza improbidade administrativa. Dessa forma, não resta configurado dolo específico na atitude do agente público, motivo pelo qual não há enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa.

(...)

Por fim, contrariamente ao entendimento do Ministério Público, não foi demonstrado o dolo específico do agente em causar lesão ao erário, necessário para caracterizar as condutas tipificadas no artigo 10 aplicando se as sanções impostas no art. 12, todos da Lei de Improbidade Administrativa. Reafirmo que o dolo específico é imprescindível para configurar ato de improbidade administrativa, sendo incumbência do Ministério Público comprovar esse elemento subjetivo, ônus que não restou devidamente demonstrado.

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na inicial.

É contra esse decisum que se volta o presente apelo.

Estabelecido o contexto, passo à análise das razões para a manutenção ou reforma da sentença.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar tais princípios, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).  

Para a aplicação das sanções previstas, é necessária, além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, a comprovação do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir o ato ímprobo com a simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Sobre a matéria, em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843.989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;  

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;  

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, não havendo mais que se falar na forma culposa. Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade, cabendo a quem acusa o ônus de provar o dolo do agente, ou seja, provar que, além de ter ferido os princípios da administração pública, o agente o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Nesse sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Assim, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (Grifou-se).

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107) (Grifou-se).

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual. 2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público. 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. 4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público). (Grifou-se).

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu FRANCISCO UBALDO NOGUEIRA, na condição de gestor público, agiu com dolo e má-fé, sendo imperioso demonstrar não apenas que a contratação direta foi irregular, mas, sobretudo, que ele agiu com a vontade livre e consciente de, por meio dessa conduta, violar os princípios da administração e obter uma vantagem indevida para terceiro.

No caso concreto, a ausência de dolo do ex-gestor pode ser inferida dos elementos probatórios e das circunstâncias fáticas. Primeiramente, a defesa sempre sustentou que a contratação dos serviços de contabilidade se deu por inexigibilidade por entender que se tratavam de serviços técnicos de natureza singular, o que demonstra uma percepção de legalidade do ato, ainda que equivocada. Embora os órgãos de controle, à época, já entendessem que serviços contábeis ordinários não justificavam a inexigibilidade, a matéria não era isenta de controvérsia, tanto que, posteriormente, a Lei nº 14.039/2020 reconheceu a natureza técnica e singular de tais serviços.

Reforça essa conclusão o fato de que a própria Corte de Contas Estadual (TCE-PI), no julgamento do Processo TC/015448/2014, embora tenha apontado a irregularidade, decidiu pela aprovação com ressalvas das contas de gestão do apelado, aplicando apenas uma sanção de multa (ID n. 25808021). Se a própria entidade fiscalizadora, com sua expertise técnica, não vislumbrou gravidade suficiente para a reprovação das contas, revela-se ainda mais questionável a existência de uma intenção fraudulenta qualificada como ímproba.

O ponto central da argumentação do Ministério Público é que a reiteração da conduta (irregularidade também ocorrida em 2013) comprovaria o dolo. Contudo, a repetição de uma prática pode tanto indicar uma intenção fraudulenta quanto uma interpretação administrativa consistente, embora errônea.

Diante da ausência de outros elementos que demonstrem conluio, sobrepreço, direcionamento indevido ou benefício pessoal do gestor, a mera repetição da irregularidade formal não é suficiente para, por si só, comprovar o dolo específico exigido para a condenação por improbidade.

Entendimento consubstanciado na lição do eminente jurista Carlos Maximiliano in verbis:

O dolo não se presume: na dúvida, prefere-se a exegese que o exclui. Todas as presunções militam a favor de uma conduta honesta e justa; só em face de indícios decisivos, bem fundadas conjeturas, se admite haver alguém agido com propósitos cavilosos, intuitos contrários ao Direito, ou à Moral. (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 214.) 

Dessa forma, a manutenção da sentença de primeiro grau, que julgou improcedente o pedido, é a medida que se impõe, porquanto não restou cabalmente comprovado o dolo específico na conduta do agente.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, em discordância ao parecer ministerial, voto pelo CONHECIMENTO da apelação e, no mérito, pelo seu NÃO PROVIMENTO, para, mantendo a sentença impugnada em todos os seus termos, julgar improcedentes os pedidos iniciais e absolver o réu FRANCISCO UBALDO NOGUEIRA das imputações que lhe foram feitas.

Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal.

É como voto.

DECISÃO

Acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): MARIA DO ROSARIO DE FATIMA MARTINS LEITE DIAS, PEDRO DE ALCANTARA DA SILVA MACEDO e SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, HUGO DE SOUSA CARDOSO.

Sustentou oralmente DR. RAFAEL DE MELO RODRIGUES - OAB PI8139-A.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 13 de março de 2026.

DESA. MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

RELATORA / PRESIDENTE