poder judiciário 
tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DO Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

PROCESSO Nº: 0763997-64.2025.8.18.0000
CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
ASSUNTO(S): [Abuso de Poder]
IMPETRANTE: PEDRO HENRIQUE DE OLIVEIRA LIMA
IMPETRADO: SECRETARIO DE FAZENDA DO ESTADO DO PIAUÍ, EXCELENTÍSSIMO SENHOR GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAUÍ

EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS SOBRE ENERGIA ELÉTRICA DESTINADA A AUTOCONSUMO. DEFINIÇÃO DA AUTORIDADE COATORA. SECRETÁRIO DE FAZENDA E GOVERNADOR DO ESTADO. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA PARA ATOS CONCRETOS DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INADEQUAÇÃO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de Segurança impetrado por Pedro Henrique de Oliveira Lima contra ato atribuído ao Secretário da Fazenda e ao Governador do Estado do Piauí, com o objetivo de afastar a cobrança de ICMS sobre energia elétrica produzida para autoconsumo, sob alegação de inexistência de circulação jurídica de mercadoria e de ofensa aos princípios da legalidade tributária, tipicidade fechada e capacidade contributiva.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se o Secretário da Fazenda e o Governador do Estado do Piauí possuem legitimidade passiva para responder por mandado de segurança que impugna ato concreto de exigência de ICMS relativo à energia elétrica destinada ao autoconsumo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Autoridade Coatora, para fins de Mandado de Segurança, é a que pratica ou ordena o ato concreto impugnado, conforme entendimento doutrinário e normativo.

4. Delegados da Receita Estadual e Auditores Fiscais realizam o lançamento e a exigência individualizada de ICMS, o que confere a esses agentes a atribuição direta para os atos contestados.

5. O Superior Tribunal de Justiça firma orientação segundo a qual o Secretário de Fazenda não ocupa legitimidade passiva em mandados de segurança que discutem a exigibilidade de ICMS, e estabelece requisitos específicos para a teoria da encampação, conforme precedentes AgInt no RMS 70.010/RJ; AgInt no RMS 69.657/RJ; RMS 68.200/RJ; AgInt no RMS 63.558/MA; AgInt no RMS 71.261/MA.

6. A Teoria da Encampação aplica-se apenas quando não há alteração de competência e quando a autoridade superior possui relação de subordinação com o agente responsável pelo ato e se manifesta sobre o mérito.

7. A indicação do Secretário da Fazenda e do Governador afasta o atendimento desses requisitos, o que conduz à extinção do processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Mandado de Segurança extinto sem resolução do mérito.

Tese de julgamento:

1. A Autoridade Coatora em Mandado de Segurança que questiona exigência de ICMS é o agente fiscal responsável pelo lançamento ou ato concreto de cobrança.

2. A teoria da encampação exige preservação da competência jurisdicional e vínculo hierárquico direto entre a autoridade superior e a autoridade que realiza o ato impugnado.

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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 145, §1º, e 150, I; CPC, art. 485, VI; LMS (Lei 12.016/2009), arts. 6º e 7º, I.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no RMS 70.010/RJ; AgInt no RMS 69.657/RJ; RMS 68.200/RJ; AgInt no RMS 63.558/MA; AgInt no RMS 71.261/MA, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 13.11.2023, DJe 17.11.2023.

DECISÃO

1. Exposição Fática

Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA com Pedido Liminar impetrado por Pedro Henrique de Oliveira Lima em face de ato atribuído ao Secretário da Fazenda e ao Governador do Estado do Piauí, consubstanciado na exigência de ICMS sobre energia elétrica produzida para autoconsumo.

O Impetrante alega que a cobrança é indevida e inconstitucional, pois inexiste circulação jurídica de mercadoria, tratando-se de mera compensação de energia produzida pelo próprio contribuinte, nos termos da Resolução Normativa ANEEL nº 482/2012 e da Lei Federal nº 14.300/2022.

Sustenta, ainda, violação aos princípios da legalidade tributária (art. 150, I, CF), da tipicidade fechada e da capacidade contributiva (art. 145, §1º, CF).

É o relatório.

2. Fundamentos

Como é sabido, a Lei do Mandado de Segurança – Lei nº 12.016, de 07.08.2009 (LMS), em seu art. 6º, caput, impõe que a exordial indique a autoridade coatora.

Assim, é imprescindível que a parte impetrante aponte de forma clara e precisa, na petição inicial, a autoridade coatora, é dizer, "o coator", conforme a linguagem do art. 7º, inciso I, da Lei nº 12.016/2009, de quem o magistrado requisitará informações.

Acerca do conceito de autoridade coatora, para fins de Mandado de Segurança. Trago lições de HELY LOPES MEIRELLES:

"Considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou omite a prática do ato impugnado, e não o superior que o recomenda ou baixa normas para sua execução...Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concreta e especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado e responde pelas suas consequências administrativas... Exemplificando: numa imposição fiscal ilegal, atacável por mandado de segurança, o coator não é nem o Ministro ou o Secretário da Fazenda que expede instruções para a arrecadação de tributos, nem o funcionário subalterno que cientifica o contribuinte da exigência tributária; o coator é o chefe do serviço que arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, usando do seu poder de decisão". (In Mandado de Segurança, Editora Malheiros, 25ª edição, ano 2003, p. 59.)

No caso, a impetração dirige-se contra suposto ato coator atribuído ao Secretário da Fazenda e ao Governador.

Inicialmente, ressalte-se que, em casos similares ao dos presentes autos, este Tribunal de Justiça e, inclusive, este relator reconheceram a legitimidade passiva do Secretário de Fazenda do Estado do Piauí e do Governador; por consequência, julgaram mandados de segurança impetrados originariamente nesta segunda instância.

Entretanto, após reanalisar a matéria, entende-se por bem rever este posicionamento em observância ao firme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual o Secretário de Fazenda e o Governador não detêm competência para a cobrança ou lançamento de ICMS em casos concretos, mas apenas exercem atribuições de caráter normativo e administrativo geral, voltadas à execução da legislação tributária estadual.

A propósito, destacam-se os seguintes precedentes da Corte Cidadã. STJ:

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. INSURGÊNCIA CONTRA COBRANÇA DO TRIBUTO. SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA APONTADO COMO AUTORIDADE COATORA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. SÚMULA 626/STJ. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. PARTE DISPOSITIVA DA DECISÃO. CORREÇÃO. NECESSIDADE. 1. O Secretário de Estado de Fazenda não ostenta legitimidade para figurar no polo passivo do mandado de segurança que questione a exigibilidade de tributos, no caso, o ICMS. Precedentes: Precedentes: AgInt no RMS n. 70.010/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/5/2023; AgInt no RMS n. 69.657/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 15/12/2022; RMS n. 68.200/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 15/3/2022; e AgInt no RMS n. 63.558/MA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 31/5/2021.2. "A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal" (Súmula 626/STJ). 3. Não é possível valer-se da teoria da encampação na espécie, uma vez que haveria alteração de competência jurisdicional, pois cabe originariamente ao Tribunal de Justiça Estadual o julgamento de mandado de segurança contra ato de Secretário de Estado (art. 81, VI, da Constituição do Estado do Maranhao), prerrogativa de foro não extensível a servidor responsável pelo lançamento. 4. A ilegitimidade da autoridade coatora é questão que antecede a análise do mérito da controvérsia e passível de conhecimento em qualquer grau de jurisdição, em sede ordinária, sendo causa de extinção da ação sem resolução do mérito (art. 485, VI, § 3º, do CPC). 5. Agravo interno parcialmente provido, para corrigir a parte dispositiva da decisão agravada.

(STJ – AgInt no RMS: 71261 MA 2023/0140060-5, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 13/11/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/11/2023).

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. INSURGÊNCIA CONTRA COBRANÇA DO TRIBUTO. SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA APONTADO COMO AUTORIDADE COATORA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. SÚMULA 626/STJ. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. PARTE DISPOSITIVA DA DECISÃO. CORREÇÃO. NECESSIDADE. 1. O Secretário de Estado de Fazenda não ostenta legitimidade para figurar no polo passivo do mandado de segurança que questione a exigibilidade de tributos, no caso, o ICMS. Precedentes: Precedentes: AgInt no RMS n. 70.010/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/5/2023; AgInt no RMS n. 69.657/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 15/12/2022; RMS n. 68.200/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 15/3/2022; e AgInt no RMS n. 63.558/MA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 31/5/2021. 2. "A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal" (Súmula 626/STJ). 3. Não é possível valer-se da teoria da encampação na espécie, uma vez que haveria alteração de competência jurisdicional, pois cabe originariamente ao Tribunal de Justiça Estadual o julgamento de mandado de segurança contra ato de Secretário de Estado (art. 81, VI, da Constituição do Estado do Maranhao), prerrogativa de foro não extensível a servidor responsável pelo lançamento. 4. A ilegitimidade da autoridade coatora é questão que antecede a análise do mérito da controvérsia e passível de conhecimento em qualquer grau de jurisdição, em sede ordinária, sendo causa de extinção da ação sem resolução do mérito (art. 485, VI, § 3º, do CPC).5. Agravo interno parcialmente provido, para corrigir a parte dispositiva da decisão agravada.

(STJ – AgInt no RMS: 71261 MA 2023/0140060-5, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 13/11/2023, T1 – PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/11/2023).

Como se vê, não cabe ao Secretário de Fazenda figurar no polo passivo do mandado de segurança quando se discute exigência de tributo, pois a autoridade competente para a prática do ato concreto é, em regra, o Delegado da Receita Estadual ou o Auditor Fiscal responsável pelo lançamento ou pela lavratura do auto de infração.

Cumpre registrar que é inaplicável ao caso a teoria da encampação, segundo a qual a autoridade hierarquicamente superior poderia ser considerada legítima para figurar no polo passivo, desde que: (i) não haja alteração de competência constitucional; (ii) o superior hierárquico tenha relação de subordinação com a autoridade que praticou o ato; e (iii) manifeste-se sobre o mérito da controvérsia.

É que, no presente feito, a indicação equivocada da autoridade coatora não pode ser suprida pela aplicação da teoria, uma vez que o Secretário da Fazenda não possui competência direta sobre o ato concreto de lançamento tributário, tampouco pode substituir a autoridade fiscal responsável.

Aplicar a encampação nesse contexto significaria deslocar a competência jurisdicional e ampliar indevidamente a legitimidade passiva, em afronta à própria ratio do mandado de segurança.

Portanto, constata-se a ilegitimidade passiva do Secretário da Fazenda do Estado do Piauí e do Governador, impondo-se a extinção do feito sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.

3. Dispositivo

Isso posto, julgo extinto o Mandado de Segurança, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, em razão da ilegitimidade passiva das autoridades apontadas.

Outrossim, transcorrido in albis o prazo recursal, proceda-se à baixa e arquivamento do autos.

Teresina, data e assinatura pelo sistema.

Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo

Relator