Dano ao Erário 0800793-14.2018.8.18.0028
Ementa
Acórdão
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ
ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público
APELAÇÃO CÍVEL (198) No 0800793-14.2018.8.18.0028
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI, GILBERTO CARVALHO GUERRA JUNIOR
Advogado(s) do reclamante: TARCISIO SOUSA E SILVA
APELADO: GILBERTO CARVALHO GUERRA JUNIOR, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
Advogado(s) do reclamado: TARCISIO SOUSA E SILVA
RELATOR(A): Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO
EMENTA
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE INÉPCIA DA INICIAL. NÃO CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO DO RÉU PROVIDO. RECURSO MINISTERIAL PREJUDICADO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelações interpostas contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. O juízo a quo condenou o réu à suspensão dos direitos políticos por quatro anos e ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano ao erário (R$ 73.893,79), com fundamento no art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021. O réu alegou inépcia da inicial e ausência de dolo específico. O Ministério Público, em apelação adesiva, requereu a majoração da condenação para incluir o ressarcimento ao erário.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) se a petição inicial é inepta por ausência de demonstração do dolo específico; e (ii) se a condenação por improbidade administrativa deve ser mantida, considerando a exigência de dolo específico prevista na nova redação da Lei nº 8.429/92.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A petição inicial atende aos requisitos do art. 319 do CPC e do art. 17, § 6º, da Lei nº 8.429/92, descrevendo detalhadamente os fatos imputados ao réu e possibilitando o exercício do contraditório e da ampla defesa. Não se verifica inépcia.
4. A Lei nº 14.230/2021 alterou a Lei de Improbidade Administrativa, passando a exigir a comprovação de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11.
5. A sentença reconheceu a existência de dano ao erário, mas não demonstrou a presença do dolo específico do réu para alcançar o resultado ilícito, requisito essencial para a condenação por improbidade administrativa.
6. Diante da falta de comprovação do dolo específico, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos da ação de improbidade administrativa.
7. O recurso adesivo do Ministério Público resta prejudicado, pois a improcedência da ação afasta a possibilidade de majoração da condenação.
8. O reconhecimento da inexistência de improbidade administrativa não obsta eventual pretensão de ressarcimento ao erário, nos termos do entendimento do STJ sobre a distinção entre sanções e restituição de danos ao patrimônio público.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso do réu provido para julgar improcedentes os pedidos da ação. Recurso do Ministério Público prejudicado.
Tese de julgamento:
1. A exigência de dolo específico prevista na Lei nº 14.230/2021 impede a condenação por improbidade administrativa quando não comprovada a intenção deliberada do agente de alcançar o resultado ilícito.
2. A ausência de dolo específico justifica a improcedência da ação de improbidade administrativa, ainda que haja prejuízo ao erário.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; CPC, arts. 319 e 1.010; Lei nº 8.429/92, arts. 10, caput, 12, II, 17, §§ 6º e 16; Lei nº 14.230/2021, arts. 1º, §§ 2º e 3º.
Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 de Repercussão Geral; STJ, AgInt no REsp 2.114.474/PE, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 20.05.2024; TJSP, Apelação Cível nº 1002524-95.2021.8.26.0428, Rel. Des. Kleber Leyser de Aquino, j. 30.01.2025.
ACÓRDÃO
Acordam os componentes da 3ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, CONHECER das apelações, para: a) DAR PROVIMENTO AO RECURSO DA PARTE RÉ, a fim de JULGAR IMPROCEDENTES os pedidos inaugurais; b) JULGAR PREJUDICADO O RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. Sem honorários advocatícios. Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição, com a consequente remessa dos autos ao juízo de origem, na forma do voto da Relatora.
RELATÓRIO
Trata-se de Apelações interpostas por GILBERTO CARVALHO GUERRA JUNIOR e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra a r. sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da 2ª Vara da Comarca de Floriano nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, in verbis:
(...) JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, resolvendo o mérito nos termos do art. 487, I, do CPC, em face de GILBERTO CARVALHO GUERRA JÚNIOR para, nos termos do art. 12, II, da Lei nº 8.42992:
a) CONDENAR o requerido na suspensão dos direitos políticos por 04 (quatro) anos;
b) CONDENAR o requerido ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano, qual seja R$ 73.893,79 (setenta e três mil, oitocentos e noventa e três reais e setenta e nove centavos), por agir em desacordo com o artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/92, devidamente atualizada na forma dos enunciados das Súmulas 43 e 54 do STJ.
Sem condenação da parte requerente em custas e honorários advocatícios, com base no princípio da simetria, nos termos da pacífica jurisprudência do E. STJ (Precedentes: EDcl no REsp 1320701 e AgInt no AREsp 996.192)
Sentença não sujeita ao reexame necessário, conforme alteração trazida pelo art. 17-C, § 3º, da Lei 8.429/92, incluído pela Lei 14.230/2021.
Se interposta apelação, intime-se a parte apelada para apresentação de contrarrazões, no prazo de 15 dias (artigos 1.009, §2º e 1.010, §1º, CPC).
Se no prazo para oferta de contrarrazões for interposto recurso adesivo, intime-se a parte contrária para contrarrazões (artigo 1.010, §2º, CPC).
Após, remetam-se os autos ao E. Tribunal de Justiça (artigo 1.010, §3º, CPC).
Uma vez transitado em julgado e mantido o teor da sentença, adotem-se as seguintes providências:
a) Insira-se o nome do Requerido no Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa;
b) Expeçam-se as comunicações ao Egrégio Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Piauí, bem como ao cartório da Zona Eleitoral correspondente, para fins da suspensão dos direitos políticos ora determinada.
Oportunamente, arquivem-se os autos, com baixa na distribuição.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Em suas razões recursais, GILBERTO CARVALHO GUERRA JÚNIOR sustentou, em síntese, a inépcia da petição inicial, por ausência de demonstração de seu dolo específico. No mérito, defendeu a atipicidade da conduta praticada, ante a falta de dolo e/ou de dano ao Erário. Ademais, defendeu que não se configurou o ato ímprobo, tratando-se de estado de necessidade administrativa. Pleiteia pela reforma do julgado, para que seja extinto o processo sem resolução de mérito e, subsidiariamente, para que sejam julgados improcedentes os pedidos autorais.
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ apresentou contrarrazões, defendendo, em suma, o acerto do decisum e, consequentemente, o desprovimento do recurso. Na mesma oportunidade, o Parquet apelou de forma adesiva, sob o fundamento da necessidade de condenação do réu a ressarcir o Erário, tendo havido apenas sua condenação ao pagamento de multa civil pelo juízo a quo. Requer o provimento do recurso, para que seja majorada a condenação fixada pela origem em R$ 73.893,79 (setenta e três mil, oitocentos e noventa e três reais e setenta e nove centavos), com a incidência de juros e de correção monetária.
A parte ré deixou de apresentar contrarrazões ao recurso ministerial.
O Ministério Público Superior deixou de intervir, tendo em vista que o Parquet já figura como recorrente no processo.
Preenchidos os requisitos legais, RECEBO os recursos nos seus efeitos legais e DETERMINO a inclusão do processo em pauta para julgamento virtual em sessão colegiada.
VOTO
REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE
Recursos interpostos tempestivamente.
Preparo recursal dispensado.
Presentes, ainda, os demais requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, quais sejam: cabimento, legitimidade, interesse para recorrer, inexistência de fato impeditivo ou extintivo e regularidade formal.
Assim sendo, CONHEÇO dos apelos.
PRELIMINAR/PREJUDICIAL DE MÉRITO
Inépcia da petição inicial
Em primeiro lugar, urge consignar que a alegação de inépcia da petição inicial representa inovação recursal.
Independentemente disso, como destacou o juízo sentenciante, “o Ministério Público Estadual ajuizou a presente ação atribuindo ao requerido Gilberto Carvalho Guerra Júnior a prática de conduta ímproba tipificada no art. 10, caput e art. 11, caput, inciso II, da Lei nº 8.429/92, e consequentemente nas sanções previstas no art. 12, incisos II e III da Lei nº 8.429/92”.
Os fatos foram descritos com detalhes e clareza, sendo possível depreender a(s) atuação(ões) imputada(s) ao réu e a fundamentação dos pedidos condenatórios à luz da Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa [LIA]).
Novamente, com a palavra, o juiz de primeiro grau:
(...) mister destacar que em 25/10/2021, foi editada a Lei nº 14.230/2021, que promoveu alterações substanciais, tanto de natureza material quanto processual, na Lei nº 8.429/1992, que disciplina o sancionamento dos atos ímprobos perpetrados contra a Administração Pública.
Em consequência, em sede de réplica, foi requerido a alteração das condutas impostas para a imputação ao réu na prática do ato de improbidade administrativa constante no art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92, com a aplicação da sanção constante do art. 12, II, da Lei nº 8.429/92.
Depreende-se das mudanças que a Lei Federal nº 14.230/2021 realizou, que para cada ato de improbidade deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11, conforme o art. 17, § 10-D, do diploma legislativo.
Em relação à persecução dos atos de improbidade administrativa, a Lei nº 14.230/2021, em seu artigo 1º, § 4º, assim dispôs:
(...)
O art. 37, §4º da CF trata da improbidade administrativa e dispõe as sanções a serem aplicadas nos casos em que resta configurada, vejamos:
(...)
Para sua caracterização, seria necessária a ocorrência de um dos atos danosos tipificados na Lei nº 8.429/92, a saber: (I) atos que importam enriquecimento ilícito (art. 9º); (II) atos que causam prejuízo ao erário (art. 10º) e (III) atos que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
A presente ação tem por objetivo apurar a conduta do réu pela prática de ato de improbidade administrativa e consequente aplicação de penalidades previstas na Lei nº 8.429/92, com a aplicação da conduta tipificada no art. 10, caput, qual seja: “Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...) (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”
(...)
Conforme já explanado, o Supremo Tribunal Federal, ao enfrentar a discussão no Tema 1.199, fixou a seguinte tese (grifo nosso):
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.
Aponta no mesmo sentido a jurisprudência do Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo:
(...)
Imperiosa, portanto, a análise do caso em tela à luz das disposições trazidas pela Lei nº 14.320/2021, ainda que os fatos analisados se refiram a condutas praticadas em data anterior à promulgação do referido texto legal.
Os fatos que ensejaram a propositura da presente ação estão constantes nas peças de informações juntadas pelo Ministério Público Estadual, sendo que a causa de pedir foi atribuída a condutas dolosas de improbidade administrativa praticados pelo réu, com a comprovação da prática da conduta reiterada pelo requerido, agindo deliberadamente de forma consciente e com o intuito de cometer as ilegalidades apontadas na exordial. (...).
Ademais, a inépcia da inicial e a improcedência dos pedidos são conceitos técnicos que não se confundem. Nesse sentido, verbi gratia:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – Ação civil pública por ato de improbidade administrativa – Decisão agravada que determinou o prosseguimento do feito, não reconhecendo a retroatividade da Lei 14.230/2021 para efeito de admissão do dolo como pressuposto do ato de improbidade, e impôs aos demandados o adiantamento dos honorários periciais – Inconformismo de um dos réus – Cabimento, em parte – Inépcia da petição inicial – Inocorrência – Conforme assente entendimento do C. STJ, a ausência de indicação precisa dos comportamentos e das sanções devidas a cada agente, por si só, não conduz à inépcia da inicial, pois tal tarefa compete ao juiz, quando da prolação da sentença – Ademais, não obstante o julgamento do Tema de Repercussão Geral nº 1.199, restando pacificada a questão a respeito da retroatividade da Lei nº 14.230/2021, quando não houver condenação transitada em julgado, quanto à imposição do dolo específico como pressuposto da conduta tipificada na Lei nº 8.429/1992, é incabível o julgamento de improcedência do pedido nesta fase processual, notadamente, porque a ausência, ou não, de dolo é matéria afeta ao mérito que, in casu, depende de dilação probatória – Com razão o agravante, entretanto, no tocante à ordem de adiantamento de honorários periciais – Inteligência do art. 23-B da Lei 8.429/92, incluído pela Lei 14.230/2021 – Norma processual de aplicabilidade imediata – Inteligência do art. 14 do CPC – Contexto em que o agravante não estava obrigado a antecipar os honorários periciais – Decisão reformada, em parte – Recurso provido, em parte.
(TJSP; Agravo de Instrumento 2180179-26.2022.8.26.0000; Relator (a): Jayme de Oliveira; Órgão Julgador: 4ª Câmara de Direito Público; Foro de Capivari - 2ª Vara; Data do Julgamento: 18/04/2023; Data de Registro: 18/04/2023) (negritou-se)
Por conseguinte, tem-se que a petição inicial obedece aos requisitos do artigo 319 do Código de Processo Civil (CPC) e do artigo 17, § 6º, incisos I e II, da LIA, e que está adequadamente instruída com os documentos que embasam o pedido.
Ainda, da sua leitura, é possível compreender perfeitamente a controvérsia, razão pela qual não se vislumbra qualquer prejuízo ao exercício do contraditório e da ampla defesa, corolários do princípio do devido processo legal.
Logo, REJEITO a preliminar.
Passo ao mérito
MÉRITO
Tipicidade das condutas
A sentença recorrida analisou pormenorizadamente as condutas imputadas ao réu, senão vejamos:
(...) DA AUSÊNCIA DE PUBLICAÇÃO/ENVIO DOS ANEXOS DO RGF REFERENTE AO 3º QUADRIMESTRE DE 2016 E DOS ANEXOS DO RREO REFERENTES AOS 5º E 6º BIMESTRES DE 2016
(...)
Verifico que a Lei nº 14.230, alterou e revogou algumas das condutas tipificadas na Lei nº 8.429/92, como é o caso da atribuída ao réu, nesse ponto, notadamente, a do art. 11, inciso II, da Lei nº 8.429/92, a qual afirmava ser ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública o ato de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.
(...)
Portanto, diante da revogação do dispositivo, resta caracterizado que não há enquadramento da conduta imputada nos incisos vigentes do art. 11 da LIA.
DA DÍVIDA CONTRAÍDA JUNTO À AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS – ANA
(...)
No caso dos autos, para caracterização da improbidade administrativa é imprescindível a comprovação do dolo, ou seja, a comprovação de que o requerido tenha agido deliberadamente de forma consciente e com o intuito de cometer a ilegalidade apontada.
No tocante ao elemento subjetivo para caracterizar a improbidade administrativa, o que se extrai do novo texto legal da Lei n. 8.429/92 é a exigência da conduta dolosa, que, nos termos do art. 1º, parágrafo 2º, daquela, define-se como: “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”, ou seja, se o agente conhece o caráter ilícito da conduta praticada e, mesmo assim, atua de forma voluntária e consciente, é consequência do seu ato alcançar o resultado proibido por lei.
Da análise minuciosa dos autos, verifico que a dívida contraída com a Agência Nacional de Águas – ANA, foi decorrente de ato intencional (consciente e voluntário) do réu, que não providenciou a concessão de outorga na utilização de recursos hídricos, o que, por sua vez, gerou a imposição de multa diária, a incidência de juros de mora, multa e correção monetária, totalizando a dívida no valor de R$ 49.967,13 (quarenta e nove mil, novecentos e sessenta e sete reais e treze centavos), omissão que causou perda patrimonial.
A conduta dolosa do agente restou caracterizado diante do resultado danoso que ocorreu de livre e espontânea vontade do requerido, pois não adotou as providências para evitar a imposição de multa e outros encargos em razão de não ter regularizado a situação do Município perante a ANA, situação esta que gerou a inscrição do Município de Floriano no Cadastro de Inadimplentes – CADIN, bem como o ajuizamento de Execução Fiscal na Vara Federal desta Comarca não tendo apresentado nenhuma justificativa ou pedido de prorrogação de prazo para fazê-lo.
Nesse sentido colaciono o entendimento jurisprudencial:
(...)
Corroborando com o que foi dito, em consulta aos autos da Execução Fiscal, que tramita sob o nº 0001206-44.2016.4.01.4003 na Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Floriano/PI, constato que foi proferida sentença, datada de 16/08/2022, em que o feito foi extinto em razão do pagamento do débito pelo executado Município de Floriano, sendo certificado o trânsito em julgado em 13/10/2022 com o consequente arquivamento, sendo esta suficiente para a comprovação do dano efetivo causado ao erário, em razão da má conduta do gestor.
Portanto, restou demonstrado com dados concretos e objetivos que os atos praticados pelo requerido deram ensejo a perda patrimonial por parte do Município, inclusive com valor efetivamente comprovado, qual seja, R$ 49.963,13 (quarenta e nove mil, novecentos e sessenta e três reais e treze centavos), pelo que deve ser imputado ao réu o art. 10, caput da Lei nº 8.429/92.
DA INADIMPLÊNCIA JUNTO AOS CORREIOS
(...)
Da análise dos autos, verifico que o Réu de maneira livre e consciente não honrou com o pagamento dos serviços prestados pelos Correios, nas faturas vencidas nos dias 23/09/2016, valor de R$ 7.295,96 (sete mil, duzentos e noventa e cinco reais e noventa e seis centavos); 23/11/2016, no valor de R$ 2.911,92 (dois mil, novecentos e onze reais e noventa e dois centavos), 23/12/2016, no valor de R$ 1.384,95 (um mil, trezentos e oitenta e quatro reais e noventa e cinco centavos), 23/01/2017, no valor de R$ 3.253,99 (três mil, duzentos e cinquenta e três reais e noventa e nove centavos), 21/02/2017, no valor de R$ 9.079,84 (nove mil, setenta e nove reais e oitenta e quatro centavos) as quais foram objetos de parcelamento em abril do ano de 2017, conforme ID nº 2522256, p. 06.
É cediço que o parcelamento por si só não sana irregularidades praticadas, bem como não isentam de responsabilidade o gestor que tenha dado causa ao débito.
Ademais é importante ressaltar que o parcelamento mencionado foi realizado posteriormente à prática do ato ilegal, não restando dúvidas de que a conduta dolosamente praticada pelo réu se enquadra no art. 10, caput, da Lei n. 8.429/92.
Colaciono o julgado abaixo no mesmo sentido:
(...)
Outrossim, para a configuração de atos de improbidade administrativa que causem prejuízo ao erário (art. 10), é necessária comprovação efetiva do dano para a imposição de ressarcimento ao erário (parágrafo 2º, daquele dispositivo), o que já se encontra patente no feito, visto que os valores referentes aos encargos moratórios e a correção monetária das dívidas inadimplidas devem ser escriturados no balanço financeiro como débito do ente municipal, ocasionando, desta forma, diminuição de seu patrimônio líquido. Logo, resulta caracterizada a lesão ao patrimônio do município de Floriano.
Dessa maneira, resta claro que a conduta dolosamente praticada pelo réu se enquadra na norma prevista no art. 10, caput, da Lei n. 8.429/92 e o prejuízo ao erário compõe um montante de R$ 23.926,66 (vinte e três mil, novecentos e vinte e seis reais e sessenta e seis centavos), valor pago pelo ente público municipal.
De fato, não resta dúvida de que houve dano ao Erário.
Por outro lado, deve-se perquirir se ficou caracterizado dolo específico da parte ré.
É sabido que a Lei Federal nº 14.230/2021 introduziu mudanças substanciais no regime das improbidades administrativas.
O artigo 1º, § 2º, da LIA, estabelece: “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” (negritou-se).
Em complemento, o § 3º do mesmo dispositivo estatui que “O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”.
Sobre tais inovações legais, leciona Matheus Carvalho:
(...) Trata-se de dispositivo bastante criticado pela doutrina, inserido na lei 8.429/92 em 2021, determinando que, para a configuração da prática desses atos de improbidade, é necessária a demonstração do dolo específico.
Nesse sentido, cabe ressaltar que o entendimento da jurisprudência pátria caminhava, até então, para admitir a prática do ato de improbidade em decorrência de dolo genérico, assim considerada a vontade da prática do ato, mesmo sem a intenção de atuar ilicitamente e causar danos ao patrimônio público e à moralidade. Vejamos:
(...)
Com a nova redação, a lei se limita a permitir a configuração dos atos de improbidade administrativa quando o dolo específico estiver presente, condição de difícil comprovação prática, aumentando o risco de impunidade nas infrações elencadas no normativo em apreço.
De fato, a demonstração de que o agente agiu com o intuito claro de alcançar o resultado ilícito será de difícil comprovação, na maioria dos casos, o que permitirá ao agente alegar a sua incompetência técnica ou falta de zelo como ensejador do dano, afastando a possibilidade de punição.
Imagine-se que, nem mesmo a imprudência desarrazoada ou a negligência clara e ilegal poderá ensejar sanções de improbidade, haja vista a exigência legal expressa do dolo específico.
Esse dispositivo tendo a esvaziar as condenações de improbidade administrativa, promovendo um incentivo à corrupção em clara dissonância com o ordenamento jurídico pátrio, inclusive diante do entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal que, em repercussão geral, apontou a retroatividade deste dispositivo.
A jurisprudência dos tribunais superiores já se apresenta no sentido de não permitir a caracterização do ato de improbidade sem a comprovação clara e indiscutível do elemento doloso.
(...)
Mais uma vez, a lei repete a fórmula do dispositivo anterior, com o intuito de dificultar, ainda mais a punição pela prática dos atos de improbidade.
Cabe ressaltar que as condutas culposas poderão ensejar sanções administrativas, como, por exemplo, a pena de demissão, mediante a propositura de processo administrativo disciplinar nos moldes determinados pelo estatuto do servidor público.
Todavia, estarão afastadas as penalidades de natureza civil pela prática de atos de improbidade, haja vista a necessária comprovação de dolo específico como elemento subjetivo para a caracterização desse tipo de ilícito.
(Lei de Improbidade Administrativa comentada. 3. ed. São Paulo, Juspodium: 2024, p. 15/19)
Percebe-se que o juízo sentenciante entendeu pela configuração de dolo, mas não fundamentou conclusão pela verificação de dolo específico.
A propósito, em sede de apelação, a parte ré alegou, ainda que subsidiariamente, que atuou em estado de necessidade administrativa.
Não são poucos os casos que, fortes no fundamento da ausência de dolo específico, apontam na improcedência dos pedidos em ações análogas. Por exemplo:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. APELAÇÃO PROVIDA. I. Caso em Exame 1. Ação de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo - MP/SP contra José Pavan Júnior, ex-prefeito de Paulínia, por supostos atos de improbidade que teriam causado prejuízo ao erário. Sentença de procedência em parte, para condenar o apelante ao ressarcimento integral do dano, à perda de função pública, à suspensão de direitos políticos e à proibição de contratar com o Poder Público. II. Questão em Discussão 2. A questão em discussão consiste em: (i) se houve dolo específico nas condutas do apelante que justifique a condenação por improbidade administrativa; (ii) se a sentença deve ser reformada para julgar a ação improcedente. III. Razões de Decidir 3. Concedido o benefício da justiça gratuita ao apelante. 4. Afastada a preliminar de nulidade da sentença por ausência de análise das teses defensivas, pois a sentença abordou as questões relevantes. 5. Não comprovado dolo específico nas condutas do apelante, conforme exigido pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021. 6. A rejeição das contas pelo TCE/SP não implica, por si só, ato de improbidade administrativa sem dolo específico. IV. Dispositivo e Tese 7. APELAÇÃO PROVIDA, para conceder justiça gratuita, e reformar a sentença, julgando improcedente a demanda. 8. Tese de julgamento: 1. Ausência de dolo específico impede condenação por improbidade administrativa. 2. Retroatividade da Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021, ao revogar a modalidade culposa de improbidade administrativa, aplica-se a casos sem trânsito em julgado.
(TJSP; Apelação Cível 1002524-95.2021.8.26.0428; Relator (a): Kleber Leyser de Aquino; Órgão Julgador: 3ª Câmara de Direito Público; Foro de Paulínia - 1ª Vara; Data do Julgamento: 30/01/2025; Data de Registro: 30/01/2025) (negritou-se)
Assim, a reforma do julgado é medida de rigor, com a improcedência da ação.
Consequentemente, fica prejudicado o recurso do Parquet.
Contudo, vale a pena sopesar que o entendimento pela inocorrência de ato de improbidade administrativa não obstará o ressarcimento ao Erário.
Nessa toada, ensinam Og Fernandes, Frederico Augusto Leopoldino Koehler, Jacqueline Paiva Rufino e Silvano José Gomes Flumignan que a pretensão de ressarcimento subsiste mesmo se prescrita(s) a(s) pena(s) por ato de improbidade:
(...) As sanções ligadas à improbidade administrativa não podem se confundir com o direito ao ressarcimento.
Ressarcimento não é sanção, é uma busca pela restauração do estado anterior à ocorrência do ilícito.
O prejuízo ao erário, objeto do ressarcimento, também será um pressuposto para a configuração de uma das modalidades de conduta por improbidade, a prevista no art. 10 da LIA.
A possibilidade de ressarcimento no curso de uma demanda de improbidade visa tão-somente a garantir a eficiência processual, já que é necessária a comprovação do ilícito e do prejuízo para a configuração do ato ímprobo elencado no art. 10.
Reforçando o corroborado, confira-se a tese referida pela tradicional coletânea eletrônica “jurisprudência em teses”, em que ficou assentado que seria possível a cumulação de diversos pedidos no curso da ação de improbidade:
(...)
Assim, é perfeitamente possível que as sanções de improbidade prescrevam e que o ressarcimento não.
(Lei de Improbidade Administrativa - principais alterações da Lei nº 14230/2021 e o impacto na jurisprudência do STJ. 2. ed. São Paulo: Juspodium, 2024. p. 225/226)
Ainda, não se aplica o disposto no artigo 17, § 16, da LIA, segundo o qual, “A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985”.
Isso tendo em vista que a ação está em grau de recurso.
Corrobora tal conclusão o § 17 do referido artigo 17 da LIA, que preceitua que “Da decisão que converter a ação de improbidade em ação civil pública caberá agravo de instrumento”.
Saliente-se, por derradeiro, que, conforme assentado pelo Colendo Tribunal da Cidadania, “o julgador não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos invocados pelas partes quando, por outros meios que lhes sirvam de convicção, tenha encontrado motivação satisfatória para dirimir o litígio” (AgInt. no REsp. nº 2.114.474-PE, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 20.5.2024).
Honorários e demais ônus da sucumbência
Como bem destacado pelo juízo a quo, “Sem condenação da parte requerente em custas e honorários advocatícios, com base no princípio da simetria, nos termos da pacífica jurisprudência do E. STJ (Precedentes: EDcl no REsp 1320701 e AgInt no AREsp 996.192)”.
Da mesma forma, com a inversão do julgado, não há que se falar em honorários advocatícios ou outro ônus sucumbencial.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, CONHEÇO das apelações, para:
a) DAR PROVIMENTO AO RECURSO DA PARTE RÉ, a fim de JULGAR IMPROCEDENTES os pedidos inaugurais;
b) JULGAR PREJUDICADO O RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
Sem honorários advocatícios.
Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição, com a consequente remessa dos autos ao juízo de origem.
Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO
Relatora
Detalhes
0800793-14.2018.8.18.0028
Órgão JulgadorDesembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO
Órgão Julgador Colegiado3ª Câmara de Direito Público
Relator(a)LUCICLEIDE PEREIRA BELO
Classe JudicialAPELAÇÃO CÍVEL
CompetênciaCâmaras de Direito Público
Assunto PrincipalDano ao Erário
AutorMINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
RéuGILBERTO CARVALHO GUERRA JUNIOR
Publicação13/03/2025