Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. UTILIZAÇÃO DE MAQUINÁRIO PÚBLICO PARA FINS PARTICULARES. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. RECURSO NÃO PROVIDO I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Antônio José Teixeira de Morais e Ernandes Monteiro Silva. A sentença considerou atípica a conduta dos réus, por ausência de prova de dolo, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC/2015, combinado com o art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/1992. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve dolo na conduta dos réus ao utilizarem maquinário público para fins particulares; (ii) estabelecer se a sentença interpretou corretamente a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração dos atos ímprobos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, afastando a responsabilização baseada em dolo genérico ou culpa. 4.O conjunto probatório não demonstra que os réus tenham atuado com intenção livre e consciente de obter proveito indevido ou de causar prejuízo ao erário, sendo insuficiente a mera irregularidade administrativa para caracterizar ato de improbidade. 5. O princípio do direito sancionador impõe a aplicação retroativa da norma mais benéfica, conforme entendimento consolidado pelo STF no Tema 1199 de repercussão geral, devendo-se analisar a presença de dolo específico nos processos em andamento. 6. A utilização do maquinário municipal ocorreu sem demonstração de benefício ilícito aos réus ou prejuízo ao erário, o que inviabiliza a condenação por improbidade administrativa. 7. A sentença deve ser mantida, pois se alinha à jurisprudência consolidada e à interpretação sistemática da LIA após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso NÃO PROVIDO. Tese de julgamento: 1. A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico do agente, não bastando a mera voluntariedade na conduta. 2. A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos processos em andamento, exigindo a análise da intenção específica de obtenção de proveito ilícito ou prejuízo ao erário. 3. A mera irregularidade administrativa, sem demonstração de má-fé, enriquecimento ilícito ou prejuízo concreto, não configura improbidade administrativa. Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, art. 487, I; Lei nº 8.429/1992 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, § 1º, 9º, 10 e 11. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199 de repercussão geral, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022; TJ-SP, APL nº 0000449-86.2015.8.26.0145, Rel. Des. Ponte Neto, 9ª Câmara de Direito Público, julgado em 26/04/2023. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800391-93.2018.8.18.0104 - Relator: AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 17/03/2025 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800391-93.2018.8.18.0104

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI 

APELADO: ANTONIO JOSE TEIXEIRA DE MORAES, ERNANDES MONTEIRO SILVA
Advogado do(a) APELADO: THIAGO FRANCISCO DE OLIVEIRA MOURA - PI13531-A

RELATOR(A): Desembargador AGRIMAR RODRIGUES DE ARAÚJO

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. UTILIZAÇÃO DE MAQUINÁRIO PÚBLICO PARA FINS PARTICULARES. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. RECURSO NÃO PROVIDO

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Antônio José Teixeira de Morais e Ernandes Monteiro Silva. A sentença considerou atípica a conduta dos réus, por ausência de prova de dolo, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC/2015, combinado com o art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve dolo na conduta dos réus ao utilizarem maquinário público para fins particulares; (ii) estabelecer se a sentença interpretou corretamente a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração dos atos ímprobos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, afastando a responsabilização baseada em dolo genérico ou culpa.

4.O conjunto probatório não demonstra que os réus tenham atuado com intenção livre e consciente de obter proveito indevido ou de causar prejuízo ao erário, sendo insuficiente a mera irregularidade administrativa para caracterizar ato de improbidade.

5. O princípio do direito sancionador impõe a aplicação retroativa da norma mais benéfica, conforme entendimento consolidado pelo STF no Tema 1199 de repercussão geral, devendo-se analisar a presença de dolo específico nos processos em andamento.

6. A utilização do maquinário municipal ocorreu sem demonstração de benefício ilícito aos réus ou prejuízo ao erário, o que inviabiliza a condenação por improbidade administrativa.

7. A sentença deve ser mantida, pois se alinha à jurisprudência consolidada e à interpretação sistemática da LIA após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso NÃO PROVIDO.

Tese de julgamento:

1. A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico do agente, não bastando a mera voluntariedade na conduta.

2. A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos processos em andamento, exigindo a análise da intenção específica de obtenção de proveito ilícito ou prejuízo ao erário.

3. A mera irregularidade administrativa, sem demonstração de má-fé, enriquecimento ilícito ou prejuízo concreto, não configura improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, art. 487, I; Lei nº 8.429/1992 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, § 1º, 9º, 10 e 11.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199 de repercussão geral, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022; TJ-SP, APL nº 0000449-86.2015.8.26.0145, Rel. Des. Ponte Neto, 9ª Câmara de Direito Público, julgado em 26/04/2023.

DECISÃO

Acordam os componentes da 3ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Piauí, contra sentença que, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, proposta em face de Antônio José Teixeira de Morais e Ernandes Monteiro Silva, julgou totalmente improcedente o pedido, sob o fundamento de atipicidade da conduta dos réus e ausência de prova de dolo na prática dos atos ímprobos imputados. Cito:

 

"JULGO TOTALMENTE IMPROCEDENTE A PRESENTE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, devido à atipicidade da conduta praticada pelos réus, com a consequente EXTINÇÃO DO FEITO COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil de 2015 (CPC/15), combinado com o artigo 17, §11º, da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa)".

 

APELAÇÃO: O Ministério Público pugna pela reforma da sentença, alegando que: i) os apelados se beneficiaram do uso indevido do maquinário público do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para fins privados; ii) há provas documentais que demonstram a ocorrência do ato ímprobo e do enriquecimento ilícito dos réus; iii) a sentença interpretou equivocadamente a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), pois a conduta dos réus, praticada dolosamente, enquadra-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, independentemente da alteração legislativa posterior.

 

CONTRARRAZÕES: Não foram apresentadas contrarrazões pelos apelados.

 

PONTOS CONTROVERTIDOS: i) Se houve dolo na conduta dos apelados ao utilizarem maquinário público para fins particulares; ii) Se a decisão recorrida interpretou corretamente a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa.

 

VOTO

 

1. CONHECIMENTO

De saída, verifico que o presente recurso é cabível, uma vez que ajuizado em face de sentença, nos termos do art. 1.009 do CPC.

Além disso, constato que o recurso foi ajuizado tempestivamente por parte legítima e interessada.

Isso posto, conheço da Apelação Cível.

2. FUNDAMENTAÇÃO

No caso em apreço, narra o Parquet estadual que a conduta dos réus, ora apelados, de utilizar-se de maquinário público para fins particulares, estaria claramente inserida nas hipóteses dos artigos 9º, 10º e 11º da LIA.

Conforme descrito na inicial e narrado no relatório, os Apelados Antônio José Teixeira de Morais e Ernandes Monteiro Silva eram, respectivamente, um motorista de maquinas da prefeitura de Miguel Leão e um morador do município, que teriam utilizado de uma ‘enchedeira’ da prefeitura para carregar um caminhão particular que seria utilizado para transportar terra ao terreno do Sr. Ernandes Monteiro.

O parquet entendeu, portanto, que houve enriquecimento ilícito e violação aos princípios da Administração Pública, enquadrando as condutas do motorista (Antônio José) e do morador do município (Ernandes), quem teria ‘auxiliado’ o primeiro Réu na prática do ilícito, nas hipóteses previstas nos artigos 9º, 10º e 11º da Lei de Improbidade Administrativa.

 

Com base no conjunto probatório dos autos, a sentença recorrida entendeu que não há provas suficientes de que os réus agiram dolosamente ao utilizarem a máquina enchedeira do PAC para fins particulares. O juiz destacou que, com as alterações da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), passou a ser necessária a comprovação de dolo para a condenação, o que não foi demonstrado nos autos. Além disso, considerou que o regime jurídico aplicável ao caso segue o princípio do Direito Sancionador, garantindo aos réus as mesmas proteções que existem no Direito Penal. Assim, concluiu pela atipicidade da conduta e extinguiu o processo com resolução do mérito.

 

Adentrando no mérito, mister destacar, antes de mais nada, que são incontroversos nos autos os fatos apontados pelo Ministério Público, de que a ‘enchedeira’ pertencente ao município teria sido operada por Antônio José para encher um caminhão que estava a serviço de ‘Ernandes’.

 

Ocorre, no entanto, que, a Lei 14.230/21 extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do seu caput e a previsão expressa, em seu art. 1º, §1º, de que as condutas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 são dolosas.

Ademais, a interpretação jurisprudencial uníssona dos tribunais pátrios é no sentido de que o propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. Cito:

 

APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FRAUDE À LICITAÇÃO – FRACIONAMENTO - DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA - INEXISTÊNCIA DE SOBREPREÇO OU SUPERFATURAMENTO AUSÊNCIA DE DANO MATERIAL DEVER DE INDENIZAR INEXISTENTE – SENTENÇA REFORMADA - O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé - Ausência de dolo - Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade - Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público - Ação civil pública por improbidade administrativa - A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade - Novatio legis in mellius -Retroatividade - Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992)- Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas - O ressarcimento de dano depende da demonstração de efetivo prejuízo material, pois inadmissível a condenação ao ressarcimento de dano hipotético ou presumido - Prejuízo patrimonial ao erário não demonstrado - Dever de indenizar inexistente - Ausência de prova de dolo dos réus - Sentença reformada - Recurso de apelação provido e reexame necessário não provido.

(TJ-SP - APL: 00004498620158260145 Conchas, Relator: Ponte Neto, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/04/2023)

O posicionamento acima descrito, adotado também nesta Corte de Julgamento, é necessário para diferenciar atos de mera irregularidade no manejo do bem público, de atos lesivos ao patrimônio coletivo e praticados por administradores mal intencionados, sendo estes últimos o verdadeiro alvo da LIA.

Nota-se que a alteração legislativa prevê claramente a necessidade do intuito específico do gestor de obter benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, o que não restou comprovado no caso em análise conforme minunciosamente descrito ao sul.

Ademais, conforme as teses fixadas pelo STF no julgamento do tema 1199, tal alteração aplica-se a Lei 14.230/21 aos processos em andamento, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. Veja-se:

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(STF, ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251  DIVULG 09-12-2022  PUBLIC 12-12-2022)

Ademais, conforme já esboçado alhures, o ponto que mais merece destaque no caso, é que o novo diploma legal passou a exigir já no art. 1º, de forma expressa, que o referido dolo fosse específico para qualquer das modalidades de improbidade administrativa, afastando a possibilidade de imputação genérica, confira-se:

Art. 1º[…]

[...]

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

 

Na mesma linha, consignou a lei, em seu art. 11, §§ 1º e 2º, que somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade:

Art. 11

[…]

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

Assim, passou a ser contrária ao ordenamento jurídico a condenação por improbidade administrativa com base no reconhecimento de dolo genérico, sem que houvesse prejuízo ao erário, no caso das hipóteses do art. 10, ou finalidade específica de obter benefício indevido (no caso do art. 11), o que, julgo, não foi demonstrado na instrução do presente processo.

Isto porque, de análise dos depoimentos colhidos nos autos, nota-se que a máquina pública foi oferecida pelo motorista, em benefício de um morador da cidade, a título gratuito/altruístico, enquanto não estava sendo utilizada para seu fim originário, por pessoa que sequer possui interesses políticos diretos, além disso, o referido ato, de modo algum, reveste-se de gravidade suficiente para proporcionar uma severa punição. 

Por certo, antes mesmo da alteração na LIA, já era pacífico que nem toda ilegalidade configurava ato de improbidade administrativa, dependendo, portanto, de conduta do agente público que fosse ímproba, desonesta e de má-fé. Mário Pazzaglini Filho, em sua obra Lei de Improbidade Administrativa Comentada, leciona que:

(...) os atos administrativos ilegais que não se revestem de inequívoca gravidade, que não ostentam indícios de desonestidade ou má-fé, que constituem simples irregularidades anuláveis (e não atos nulos de pleno direito), que decorrem da inabilitação ou despreparo escusável do agente público, não configuram improbidade administrativa (Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal/Marino Pazzaglini Filho. - 7. ed. - São Paulo: Atlas, 2018, p. 105).

Isso posto, tendo em vista que o Ministério Público não trouxe argumentos aptos a demonstrar a conduta dolosa (dolo específico), razão pela qual nego o provimento ao recurso, mantendo a sentença em todos os seus termos.

Já quanto aos honorários recursais, estes não devem ser fixados neste grau recursal, porquanto incabíveis na origem, conforme entendimento adotado pelo STJ, segundo o qual:

Os honorários recursais não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo (o CPC/2015 fala em 'majoração') ao ônus estabelecido previamente, motivo por que na hipótese de descabimento ou na de ausência de fixação anterior, não haverá falar em honorários recursais” (STJ, AREsp  1.050.334/PR,  Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 28/3/2017, DJe de 3/4/2017).

3. DISPOSITIVO

Forte nessas razões, conheço da presente Apelação Cível e lhes nego provimento para manter a sentença em todos os seus termos.

Ademais, deixo de fixar honorários recursais, porquanto não arbitrados na origem.

Sessão do Plenário Virtual - 3ª Câmara de Direito Público - 28/02/2025 a 12/03/2025, presidida pelo(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Desembargador(a) AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO, LUCICLEIDE PEREIRA BELO e RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, CATARINA GADELHA MALTA DE MOURA RUFINO. 

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 12 de março de 2025.

  

Desembargador Agrimar Rodrigues de Araújo

Relator