poder judiciário 
tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DO Desembargador JOÃO GABRIEL FURTADO BAPTISTA

PROCESSO Nº: 0000592-03.2014.8.18.0026
CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198)
ASSUNTO(S): [Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
APELANTE: MUNICIPIO DE SIGEFREDO PACHECO, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
APELADO: JOAO GOMES PEREIRA NETO, FRANCISCA DE ARAUJO MATOS PEREIRA, RAIMUNDO MARTINS SAMPAIO, ERASMO PEREIRA DE OLIVEIRA JUNIOR

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INAPLICABILIDADE DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. RECURSO DESPROVIDO.

DECISÃO TERMINATIVA

Trata-se de Apelação Cível da sentença de ID. 17237861, oriunda da 2ª Vara da Comarca de Campo Maior, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa com pedido de liminar cumulada com indenização por danos morais, materiais e ressarcimento ao erário proposta pelo MUNICÍPIO DE SIGEFREDO PACHECO, em face de JOÃO GOMES PEREIRA NETO, FRANCISCA DE ARAÚJO MATOS PEREIRA, RAIMUNDO MARTINS SAMPAIO e ERASMO PEREIRA DE OLIVEIRA JÚNIOR, ex-prefeitos do município autor.

Na inicial, o autor sustenta que os réus, quando estiverem à frente da Chefia do Poder Executivo Municipal de Sigefredo Pacheco-PI praticaram condutas que violam os princípios norteadores da administração de contas, a exemplo, ausência de prestação de contas; enriquecimento ilícito dos réus com prejuízo ao erário público em decorrência da má aplicação dos recursos públicos e; não comprovação da realização do objeto pactuado no Convênio SIAFI nº 6548533, firmado com o Ministério da Educação, com vigência entre 2009 e 2011.

 Requereu, por fim, a condenação dos réus, nas sanções previstas no art. 12, incisos I, II e III, da Lei nº 8.429/92, pela prática dos atos de improbidade descritos nos artigos 9º, 10 e 11 da mesma LIA.

O juízo de primeiro grau julgou improcedente a ação, visto que não foi possível vislumbrar, na conduta dos réus,  o dolo específico exigido pela nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/21).

O ente municipal apresentou Apelação no ID. 17237965. No mérito, argumentou que restou comprovado nos autos o dolo específico, bem como a demonstração de prejuízos acarretados pelas condutas apontadas na inicial, as quais implicam em atos de improbidade que violam os princípios da administração pública, previstos no art. 11, caput, IV e VI, da Lei nº 14.230/2021.

Os réus, ora apelados, apesar de intimados, não apresentaram contrarrazões.

No regular trâmite processual, a apelação foi recebida em seu duplo efeito e os autos foram remetidos ao Ministério Público de 2º grau, o qual apresentou parecer em ID. 17625328, opinando pelo improvimento da apelação e pela manutenção da sentença em razão das alterações promovidas pela Lei 14.230/21.

É o quanto basta relatar. Decido.

Primeiramente, ressalto que o artigo 932, incisos III, IV e V, do Código de Processo Civil, possibilita ao relator, através de juízo monocrático, deixar de conhecer ou promover o julgamento de recurso submetido à sua apreciação, nas seguintes hipóteses:

Art. 932. Incumbe ao relator:

(…)

III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida;

IV - negar provimento a recurso que for contrário a:

a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do próprio tribunal;

b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

V - depois de facultada a apresentação de contrarrazões, dar provimento ao recurso se a decisão recorrida for contrária a:

a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do próprio tribunal;

b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

A discussão aqui versada diz respeito à aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/92, a fato que ocorreu antes de sua vigência, matéria que possui tese fixada pelo STF através do Tema 1.199:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Dessa forma, aplica-se o art. 932, inciso, IV, b, do CPC, considerando o precedente firmado no Tema 1.199 do STF.

Passo, portanto, a apreciar o mérito recursal.

Trata-se de Apelação Cível visando a reforma da sentença que julgou improcedente a ação, sob o fundamento de que não foi possível vislumbrar, na conduta dos réus,  o dolo específico exigido pela nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/21).

Na inicial, o autor imputou aos réus a conduta de não apresentação de prestação de contas e não realização do objeto pactuado no Convênio SIAFI nº 654853, firmado com o Ministério da Educação, com vigência entre 2009 e 2011, o que teria caracterizado a apropriação dos recursos pelos réus. 

Deste modo, a conduta supostamente ímproba,  amolda-se à tipificação disposta no art. 11, caput, IV e VI da 14.230/2021, veja-se:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

(...)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

(...)

Com efeito, impende registrar que o referido dispositivo fora alterado pela Lei nº 14.230/2021, a qual, de acordo com o Tema 1.199/STF “aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude de revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”. Por conseguinte, tendo em vista que a presente ação fora ajuizada no ano de 2014 e até então não houve o seu trânsito em julgado, mister a aplicação retroativa da lei mais benéfica, qual seja a Lei nº 14.230/2021.

Com estas considerações, insta averiguar as consequências concretas da superveniência desta lei em relação à conduta imputada no caso concreto, qual seja: o ato que viola os princípios da Administração Pública consubstanciado no art. 11 da LIA.

Com efeito, a Lei nº 14.230/2021 determinou que para a aplicação das sanções aos agentes públicos que por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), é necessária a presença do elemento subjetivo (dolo).

Não obstante, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

(...)

Assim, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, sendo imprescindível, em contrapartida, a demonstração de dolo, ainda que genérico.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, isto é, que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé, revelando um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que os apelados, na condição de ex-prefeitos do município de Sigefredo Pacheco agiram com dolo ou má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Passando-se ao exame do caso concreto verifica-se que a sentença vergastada fundamentou a improcedência da ação no fato de que “a imputação constante da inicial é vaga, não se referindo à ocorrência de qualquer elemento subjetivo” e, que “não há, ainda, na exordial, sequer a descrição da conduta de cada réu.”. 

Pois bem, compulsando-se os autos verifica-se que o município autor não delimitou de maneira precisa e satisfatória as práticas irregulares dos requeridos, a quem imputa a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa. 

A alegação de que os requeridos, ora apelados, não apresentaram a devida prestação de contas e não realizaram o objeto pactuado no Convênio SIAFI nº 654853, firmado com o Ministério da Educação, com vigência entre 2009 e 2011, não se fez acompanhar de detalhamento dos fatos que possibilite a compreensão correta de como se deram as alegadas irregularidades, a participação de cada um, os benefícios logrados para si ou para outrem, quais os danos acarretados, ou quais os princípios da administração pública foram violados.

Desse modo, não há falar em reforma da sentença. O magistrado de primeiro grau explicitou que o Município autor se limitou a informar a ocorrência de irregularidades na gestão dos requeridos, imputando-lhes conduta ilícita de forma genérica e imprecisa, não se referindo à ocorrência de qualquer elemento subjetivo.

A mínima individualização da conduta mostra-se necessária para que os demandados possam exercer o direito ao contraditório e à ampla defesa, conhecendo todos os argumentos que foram utilizados para perseguir sua responsabilidade.

Ademais, é consabido que a responsabilidade do agente público pela prática de ato de improbidade administrativa prevista na Lei nº 14.230/21 é subjetiva e não objetiva, devendo o requerente revelar o dolo específico na conduta do agente. Assim, ante à míngua de detalhamento na peça inaugural das condutas ímprobas praticadas pelos requeridos, implica no reconhecimento de que eles não podem ser apenados de forma objetiva, visto que o ato de improbidade não pode ser presumido.

Neste sentido, vale transcrever aresto da Corte Suprema sobre a matéria:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.

(STF - ARE: 803568 SP, Relator: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 22/08/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023)

Portanto, ante a clara necessidade de sustentação probatória mínima de dolo, ônus do qual não se desincumbiu a parte autora, correspondência à jurisprudência dominante, entendo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau.

Ante o exposto, com fundamento no art. 932, IV, b, do CPC, conheço do recurso e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo-se a sentença incólume, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Sem custas e honorários advocatícios.

Intimem-se.

Após o trânsito em julgado, remetam-se os autos ao primeiro grau, com a devida baixa.

Des. João Gabriel Furtado Baptista

Relator