poder judiciário 
tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DO Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

PROCESSO Nº: 0768483-29.2024.8.18.0000
CLASSE: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
ASSUNTO(S): [Liminar, Repasse de Duodécimos]
AUTOR: MUNICIPIO DE SAO JOAO DO PIAUI
REU: CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOÃO DO PIAUÍ

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO PARA AJUIZAR AÇÃO DE DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO. INADMISSIBILIDADE DE CONTROLE CONCENTRADO SOBRE PROJETO DE LEI NÃO CONCLUÍDO. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

1. O art. 90 da Constituição do Estado do Piauí estabelece rol taxativo de legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade, do qual o Município não faz parte. Precedentes do STF e do TJ confirmam a ausência de legitimidade ativa do Município.

2. Ato normativo objeto da ação ainda em tramitação legislativa não configura norma jurídica vigente, requisito indispensável para controle concentrado de constitucionalidade. Jurisprudência consolidada do STF e de Tribunais Estaduais confirma a impossibilidade de controle preventivo abstrato.

3. Petição inicial indeferida. Processo extinto sem resolução de mérito.

Tese de julgamento:

"1. Municípios não possuem legitimidade ativa para propor ação direta de inconstitucionalidade, salvo previsão constitucional expressa.

2. Projetos de lei não concluídos não podem ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade."

DECISÃO

Trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ajuizada pelo MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DO PIAUÍ contra a Emenda Modificativa n° 1/2024, que alterou o Projeto de Lei n.º 10/2024¹, e que fixou em 7% o repasse para o Poder Legislativo.

O Autor alega que a Emenda Modificativa n° 1/2024 alterou o Projeto de Lei n° 10/2024, de iniciativa do Chefe do Executivo local, que previa um teto de 7% para o repasse ao Legislativo, e passou a estabelecer o percentual fixo de 7%, “retirando qualquer possibilidade de gestão flexível pelo Executivo.”

Argumenta que referida emenda parlamentar “desconsidera os princípios constitucionais da economicidade, reserva de administração, e flexibilidade orçamentária, bem como e principalmente viola o art. 21-A da Constituição Estadual, que expressamente estabelece como limite máximo, e não fixo, o percentual de 7% para despesas do Legislativo em municípios com até 100.000 habitantes.”

Pugna pela concessão de medida cautelar para que seja suspensa a eficácia da Emenda Modificativa nº 01/2024.

Ao final, pede que seja declarada a inconstitucionalidade do ato normativo atacado.

É o que importa relatar. Decido.

1. Requisitos de Admissibilidade.

O exame da ação direta de inconstitucionalidade pressupõe o adimplemento dos seus requisitos de admissibilidade.

Como é sabido, a legitimidade, como condição da ação, é requisito essencial à obtenção do julgamento do mérito, e se caracteriza pela pertinência subjetiva da demanda.

Assim, para que o processo atinja seu fim, com a decisão de mérito da lide, por meio do provimento jurisdicional, é necessário que o direito pretendido seja de titularidade do autor (legitimidade ativa).

Conforme estabelece o artigo 90 da Constituição do Estado do Piauí, são legitimados para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal:

Artigo 90 - (...)

I - o Governador do Estado e a Mesa da Assembleia Legislativa;

II - o Prefeito e a Mesa da Câmara Municipal;

III - o Procurador-Geral de Justiça;

IV - o Conselho da Seção Estadual da Ordem dos Advogados do Brasil;

V - as entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;

VI - os partidos políticos com representação na Assembleia Legislativa, ou, em se tratando de lei ou ato normativo municipais, na respectiva Câmara.

Na hipótese, entretanto, a ação foi proposta pelo Município de São João do Piauí, que não detém legitimidade para tanto, conforme rol taxativo previsto na Constituição do Estado do Piauí.

Cite-se a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal:

EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Interposição do apelo extremo por entidade que não figura no rol dos legitimados a atuar em sede de controle concentrado previsto na Constituição do Estado de São Paulo. Ausência de legitimidade para recorrer. Inexistência, ademais, de assinatura do legitimado ratificando a atuação do procurador judicial. Inadmissibilidade do recurso extraordinário. Precedentes. 1. Consoante a pacífica Jurisprudência desta Corte, a legitimidade recursal no controle concentrado é paralela à legitimidade processual ativa, de modo que somente tem legitimidade para atuar nessa sede processual, seja para propor a ação direta, seja para interpor os recursos pertinentes durante seu processamento, a pessoa ou entidade designada no texto constitucional para essa finalidade. 2. Inexistência, ademais, de assinatura do legitimado constitucional na petição do recurso extraordinário ratificando a atuação do procurador judicial, a impor a manutenção da inadmissibilidade do apelo extremo. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.

(STF. RE 868639 AgR/SP. Segunda Turma. Relator: Min. Dias Toffoli. Julgamento em 30/06/2017).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL ( CF, art. 125, § 2º)– RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO, EM REFERIDO PROCESSO DE CONTROLE ABSTRATO, PELO PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO – DECISÃO DO RELATOR QUE NÃO CONHECEU DO MENCIONADO APELO EXTREMO – A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE ATIVA (E RECURSAL) DO PRÓPRIO MUNICÍPIO E DE SEU PROCURADOR-GERAL, EM SEDE DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE RECURSAL DO PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO EM SEDE DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. - É do Prefeito do Município, e não do próprio Município ou de seu Procurador-Geral, a legitimidade para fazer instaurar, mesmo em âmbito local ( CF, art. 125, § 2º), o processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade e, neste, interpor os recursos pertinentes, inclusive o próprio recurso extraordinário. Precedentes.

(STF. RE nº 831936/SP. Segunda Turma. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 16/09/2014). (Destaquei).

Assim, considerando que o Município não detém legitimidade para ajuizar ação de controle abstrato de lei, impõe-se reconhecer a sua ilegitimidade ad causam.

Ademais, o Autor ajuizou ação contra a Emenda Modificativa nº 01/2024 (id.22116271), ato normativo que ainda não concluiu o seu processo legislativo na Câmara de Vereadores daquele Município, pressuposto necessário para o controle abstrato de constitucionalidade.

A propósito, a Ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADI 5669, esclareceu de maneira brilhante a matéria, senão vejamos:

Vistos etc. 1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino - CONTEE em face da Proposta de Emenda à Constituição nº 287/2006, que "altera os arts. 37, 40, 109, 149, 167, 195, 201 e 203 da Constituição, para dispor sobre a seguridade social, estabelece regras de transição e dá outras providências". A autora sustenta a inconstitucionalidade da proposição legislativa atacada, a teor dos arts. 1º, III e IV, 3º, I e III, 5º, caput e LIV, 6º, 7º, XXIV, 40, 60, 170, caput, 193, 194, 195, 201 e 203 da Constituição da República. A medida cautelar pleiteada tem o escopo de suspender a tramitação da PEC impugnada. No mérito, requer a procedência da ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Proposta de Emenda à Constituição nº 287/2006. Relatado o essencial, decido. 2. Nos termos dos art. 102, I, a, da Constituição da República e 3º, I, da Lei nº 9.868/1999, a ação direta de inconstitucionalidade terá como objeto lei ou ato normativo. Por esta razão, a existência formal da lei ou do ato normativo – ou, no caso, da emenda à Constituição – na ordem jurídica, o que se dá após a conclusão do processo legislativo, traduz pressuposto de constituição válida e regular da relação processual de índole objetiva inaugurada pela ação direta de constitucionalidade. É que vocacionada, a ação direta de inconstitucionalidade, a assegurar a higidez constitucional da ordem jurídica vigente, o interesse na tutela judicial, por esta via objetiva, pressupõe, em consequência, ato normativo em vigor. Em outras palavras, para ser impugnada mediante a ação direta de inconstitucionalidade, a "lei ou ato normativo" deve traduzir efetivo e atual descumprimento da Constituição. 3. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem como objeto, nos termos do pedido deduzido, a declaração da inconstitucionalidade da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 287/2006, em tramitação no Congresso Nacional. Ocorre que, antes da conclusão do respectivo processo legislativo, propostas de emenda à Constituição, assim como projetos de lei, não se qualificam como atos normativos. Ainda em discussão nas Casas Legislativas, que podem vir a aprová-las ou não, lhes falta a eficácia própria das normas jurídicas, não se tratando de direito vigente. 4. Assim, a proposta de emenda constitucional em tramitação no Congresso Nacional de modo algum se amolda à figura de "lei ou ato normativo" para os fins do art. 102, I, a, da Constituição da República e do art. 3º, I, da Lei nº 9.868/1999. 5. Ante o exposto, forte nos arts. 4º, caput, da Lei nº 9.868/1999 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade, prejudicado o exame do pedido de liminar. À Secretaria Judiciária. Publique-se. Brasília, 15 de março de 2017. Ministra Rosa Weber Relatora

(STF - ADI: 5669 DF - DISTRITO FEDERAL 0002190-51.2017.1.00.0000, Relator: Min. ROSA WEBER, Data de Julgamento: 15/03/2017, Data de Publicação: DJe-059 27/03/2017)

Portanto, antes da conclusão do processo legislativo, os projetos de lei em andamento na Casa Legislativa não poderão ser objeto de Ação Direta de Constitucionalidade, na medida em que ainda não se qualificam como atos normativos.

Destaca-se:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE JUDICIAL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE - PROJETO DE LEI - IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. -Antes da conclusão do processo legislativo, os projetos de lei em tramitação nas Casas Legislativas não podem ser objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, na medida em que ainda não se qualificam como atos normativos, de forma que a extinção do feito sem resolução do mérito, por impossibilidade jurídica do pedido é medida que se impõe.

(TJ-MG - Ação Direta Inconst: 01323652020198130000, Relator: Des.(a) Wanderley Paiva, Data de Julgamento: 29/04/2020, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 12/05/2020)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - OBJETO - PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO - EMENDAS PROMOVIDAS PELA CÂMARA MUNICIPAL - PROCESSO LEGISLATIVO NÃO CONCLUÍDO - CONTROLE PREVENTIVO ABSTRATO - AUSÊNCIA DE PREVISÃO NO DIREITO PÁTRIO - IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - ART. 267, VI, DO CPC - CARÊNCIA DE AÇÃO - EXTINÇÃO DA REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. A Ação Direta de Inconstitucionalidade pressupõe a impugnação de lei ou ato normativo supostamente em contrariedade à Constituição da Republica ou à Constituição Estadual. Se o processo legislativo não foi concluído na íntegra, a lei não existe formalmente, de modo que os atos normativos ainda em criação não podem ser objeto de ADIn, pois o sistema jurídico vigente não admite o controle concentrado preventivo judicial de constitucionalidade.

(TJ-MT - ADI: 01413378220098110000 MT, Relator: RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, Data de Julgamento: 09/09/2010, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: 28/10/2010)

Registre-se que o Supremo Tribunal Federal admite excepcionalmente a legitimidade do parlamentar – e somente do parlamentar – para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo. Veja-se:

Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é "a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo" ( MS 24.667, P, min. Carlos Velloso, DJ de 23-4-2004). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico.

(STF MS 32.033, rel. p/ o ac. min. Teori Zavascki, j. 20-6-2013, P, DJE de 18-2-2014.)

Assim, como o ato impugnado ainda não se encontra em vigor, é juridicamente impossível o pedido constante da inicial.

DISPOSITIVO

Posto isso, indefiro a petição inicial e extingo o processo sem resolução do mérito, com fulcro no art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, art. 123, inciso III, “a”, da Constituição do Estado do Piauí, e art. 485, incisos IV e IV , do Código de Processo Civil.

Sem custas e honorários.

Intime-se e cumpra-se.

Proceda-se à baixa do feito após os trâmites legais.

 Data inserida no sistema.

Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo

- Relator -

1Dispõe sobre as diretrizes para alteração e execução da Lei Orçamentária para o exercício de 2025.