EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ART. 11, VI, DA LEI 8.429/92. LEI 14.230/2021. ALTERAÇÕES. APLICAÇÃO IMEDIATA - ALEGAÇÃO DE OMISSÃO SOBRE O DOLO ESPECÍFICO PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ARGUMENTO ENFRENTADO NO ACÓRDÃO QUE JULGOU O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO – PRETENSÃO DE REDICUSSÃO DO MÉRITO – PREQUESTIONAMENTO FICTO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS E REJEITADOS. (TJPI - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL 0000046-34.2006.8.18.0088 - Relator: MANOEL DE SOUSA DOURADO - 2ª Câmara de Direito Público - Data 13/02/2025 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689) N^o 0000046-34.2006.8.18.0088

EMBARGANTE: MUNICIPIO DE BOQUEIRAO DO PIAUI, RAIMUNDO NONATO SOARES

 

EMBARGADO: MUNICIPIO DE BOQUEIRAO- SECRETARIA MUNICIPAL DE SAUDE, MUNICIPIO DE BOQUEIRAO DO PIAUI

Advogado(s) do reclamado: FERNANDO LIMA LEAL

RELATOR(A): Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

 

EMENTA

 

 

 

EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ART. 11, VI, DA LEI 8.429/92. LEI 14.230/2021. ALTERAÇÕES. APLICAÇÃO IMEDIATA - ALEGAÇÃO DE OMISSÃO SOBRE O DOLO ESPECÍFICO PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ARGUMENTO ENFRENTADO NO ACÓRDÃO QUE JULGOU O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO – PRETENSÃO DE REDICUSSÃO DO MÉRITO – PREQUESTIONAMENTO FICTO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS E REJEITADOS.

 

 

 

 

RELATÓRIO

Cuidam-se de Embargos de Declaração opostos pelo Ministério Público do Estado do Piauí em face do acórdão proferido no julgamento do Recurso de Apelação interposta pelo ora embargante (ID. 15358647).

Acordaram os componentes da 2ª Câmara Especializada Cível, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso ementado conforme a seguir:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL 14.230/2021 QUE ALTEROU A LEI FEDERAL 8.429/92. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. CONVÊNIO REALIZADO ENTRE EX-GESTOR DO MUNICÍPIO ÓRGÃOS DA UNIÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ DO AGENTE PÚBLICO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELO DESPROVIDO. 1. A Lei Federal 14.230, de 25 de outubro de 2021, alterou a Lei Federal 8.429, trazendo importantes mudanças acerca do tema improbidade administrativa. Algumas dessas alterações evidentemente mais benéfica ao réu e, por isso, devem retroagir. 2. É entendimento majoritário na jurisprudência pátria, a exigência do dolo para caracterizar uma conduta como ímproba. Não se verifica a presença de referido comportamento doloso da parte apelada, vez que, não basta que a parte apelada tenha omitido a prestação de contas, pois tal conduta teria que ter sido praticada com má-fé, para a finalidade especial de ocultar irregularidades. 3. Ademais, não restou demonstrado nos autos pela parte autora/apelante a comprovação da má-fé da parte apelada, razão pela qual não há que se falar em improbidade administrativa. 4. APELAÇÃO DESPROVIDA. 

 

Nos presentes embargos (Id. 15863410), o embargante alega, em síntese, que o acórdão proferido foi omisso “acerca de questão juridicamente relevante, qual seja, existência do dolo que caracterizou o ato de improbidade administrativa; Alega que o terceiro inciso do artigo 12 da Lei nº 8.429/92 da União, presente nos autos sob o documento nº 1742557, declara que os convênios nº 453046, 447205, 378128 e 327965 foram julgados irregulares, resultando na aplicação de multas; Que da análise dos documentos, é evidente a falta de preparo e responsabilidade do ex-gestor em relação aos recursos públicos. A falta de prestação de contas por mais de um ano em diversos convênios prejudicou significativamente o funcionamento da administração pública municipal, forçando os novos administradores a recorrerem a medidas judiciais para desbloquear as contas públicas e mitigar os danos causados pelas condutas negligentes dos antigos gestores; Que não se trata apenas de atraso na prestação de contas, mas sim da completa ausência de prestação de contas em vários convênios celebrados pelo município, o que é inaceitável na gestão dos recursos públicos (....)”. Ao final, requer que os presentes embargos sejam conhecidos e providos, a fim de sanar a alegada omissão.

Sem contrarrazões.

É o relatório.

Determino a inclusão do feito em pauta virtual.

 

 

VOTO DO RELATOR

O Senhor Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO (Relator):

       I. DA ADMISSIBILIDADE

 

       Preenchidos os pressupostos legais de admissibilidade, conheço dos Embargos de Declaração. 

 

      II. DO MÉRITO RECURSAL

 

Vale ressaltar que não cabem embargos de declaração para reexaminar matéria discutida nos autos, com o propósito modificativo, constituindo, portanto, instrumento hábil para sanar eventual ambiguidade, obscuridade, contradição, omissão ou erro material constante dos acórdãos proferidos pelos Tribunais, Câmaras ou Turmas, conforme o artigo 1.022, do Código de Processo Civil.

Com efeito, a insurgência quanto à solução adotada deverá se assim entender e se for possível, ser dirigida à instância recursal própria, pois de acordo com o Superior Tribunal de Justiça, "não pode ser conhecido recurso que sob o rótulo de embargos declaratórios, pretende substituir a decisão recorrida por outra. Os embargos declaratórios são apelos de integração - não de substituição" (EDREsp n.º 143.471, Min. Humberto Gomes de Barros).

Alega o embargante que o acórdão embargado foi omisso “acerca de questão juridicamente relevante, qual seja, existência do dolo que caracterizou o ato de improbidade administrativa; Alega que o terceiro inciso do artigo 12 da Lei nº 8.429/92 da União, presente nos autos sob o documento nº 1742557, declara que os convênios nº 453046, 447205, 378128 e 327965 foram julgados irregulares, resultando na aplicação de multas; Que da análise dos documentos, é evidente a falta de preparo e responsabilidade do ex-gestor em relação aos recursos públicos. A falta de prestação de contas por mais de um ano em diversos convênios prejudicou significativamente o funcionamento da administração pública municipal, forçando os novos administradores a recorrerem a medidas judiciais para desbloquear as contas públicas e mitigar os danos causados pelas condutas negligentes dos antigos gestores; Que não se trata apenas de atraso na prestação de contas, mas sim da completa ausência de prestação de contas em vários convênios celebrados pelo município, o que é inaceitável na gestão dos recursos públicos; Que entende que há dolo na conduta do réu, pois ele conscientemente se omitiu de suas obrigações como gestor, ignorando as consequências para a administração pública municipal, resultando em prejuízos comprovados tanto em gastos com medidas processuais para minimizar as consequências da inadimplência, quanto na falta de repasses de recursos”.

As razões dos embargos não prosperam. Conforme, devidamente fundamentado no acórdão embargado, a conduta descrita pela parte autora/apelante e que teria sido praticada pela parte ré/apelada fora tipificada no art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), uma vez que a parte apelada, teria deixado de prestar contas referentes a convênio celebrado junto a órgãos da União Federal, relativos a construção de ponte, perfuração de poços, aquisição de veículo automotor e verbas destinadas a áreas sociais. E, conforme consta no decisum embargado foi reconhecido falta de comprovação do dolo e o intuito de causar dano ao erário ou violação a princípio da administração pública.

Para tanto transcrevo trecho do acórdão:

“In casu, a conduta descrita na inicial não veicula tese de que a parte ré/apelada agiu dolosamente para o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (art. 11, §§1º e 2º). Ou seja, não descreve a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (art. 1º, §§2ºe 3º). Destarte, ainda que se possa afirmar ter havido uma má-gestão, por incompetência, desleixo, falta de zelo ou erro dos envolvidos, não há imputações claras e objetivas de fraude, má-fé e desonestidade.” 

 

Salienta-se que, com o advento da Lei 14.230/21, passou-se a exigir o dolo específico do agente para que seja configurada a improbidade administrativa, sendo necessária a comprovação da responsabilidade subjetiva.

Neste sentido, a tese firmada pelo Supremo Tribunal no item 1 do tema de Repercussão Geral nº 1099, conforme o qual “é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO”.

Neste aspecto, não se pode olvidar que fora amplamente esclarecido e devidamente fundamentado no referido acórdão, conforme a seguir:

“A Lei Federal 14.230, de 25 de outubro de 2021, alterou a Lei Federal 8.429, trazendo importantes mudanças acerca do tema improbidade administrativa. Algumas dessas alterações evidentemente mais benéfica ao réu e, por isso, devem retroagir. Destaco que a nova lei determina expressamente a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador

 

A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já assentou que "o tema insere-se no âmbito do Direito Administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o Direito Penal, a ele se estende a norma do artigo 5º, XVIII, da Constituição da República, qual seja, a retroatividade da lei mais benéfica" (REsp 1.353.267; e, em idêntico sentido, o RMS 37.031).

A 2ª Turma do mesmo tribunal decidiu que o "processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, (...) o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares" (AgInt no MS 64.486), e “A retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. (...) se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do artigo 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage" (RESP 1.153.083).

Sobre a necessidade de conduta dolosa para configurar o ato de improbidade administrativa, passou a prever o § 1º, do artigo 1º.

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

Por sua vez, o § 2º, do mesmo artigo, trouxe a exigência de comprovação do dolo específico do agente:

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. 

No mesmo sentido é o teor do § 3º, de tal artigo:

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Seguindo a mesma ideia, dispõe os §§ 1º e 2º, do artigo 11:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.587, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. 

Ainda:

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de março de 2015 (Código de Processo Civil):

(...)

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

Dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, é o ato eivado de má-fé. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade. Busca-se, agora, a punição do desonesto e não do incompetente.

Com efeito, o dolo do agente para toda e qualquer conduta tipificada na lei de Improbidade Administrativa passa a ser específico: consciência + vontade + finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade .

Em suma, friso três pontos importantes relacionados às alterações da Lei de Improbidade: a) elas devem retroagir; b) deixou-se de punir a conduta culposa do agente; c) passou-se a exigir o dolo específico, não bastando o dolo genérico. (...)”.

 

Nesta toada, vale ressaltar que a documentação colacionada aos autos fora devidamente analisada, consoante destaque adiante:

“Na hipótese dos autos, não se verifica a presença de referido comportamento doloso da parte apelada, vez que, não basta que a parte apelada tenha omitido a prestação de contas, pois tal conduta teria que ter sido praticada com má-fé, para a finalidade especial de ocultar irregularidades.

Ademais, os documentos acostados aos autos não se mostram suficientes para comprovar a má-fé da parte apelada e, por consequência, caracterizar o ato de improbidade administrativa.

Portanto, entendo que não restou configurada a vontade intencional do agente para a obtenção do resultado ilegal, que cause dano patrimonial ao erário, ante a ausência de comprovação de dolo, não havendo que se falar em ato ímprobo, e, portanto, não se enquadrando na Lei n.º 8.429/92.”

 

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, VI, DA LEI 8.429/92. LEI 14.230/2021. ALTERAÇÕES. APLICAÇÃO IMEDIATA . RECURSOS PÚBLICOS. FUNDO NACIONAL DE SAÚDE. EX-PREFEITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. DOLO. INEXISTÊNCIA. ATO ÍMPROBO. NÃO CONFIGURADO. APELAÇÃO PROVIDA. 1. Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8429/92, configurando-se o elemento subjetivo na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos citados artigos, não bastando a voluntariedade do agente. É o que dispõe os §§ 1º e 2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992, após a edição da Lei 14.230/2021. 2. É entendimento corrente que o fim buscado pela Lei de Improbidade Administrativa é a punição dos atos de corrupção e desonestidade, incompatíveis com a moralidade administrativa. Irregularidades apontadas não tem o condão de configurar, por si só, atos de improbidade administrativa. 3. As alterações sofridas pela Lei 8.429/92 trazidas pela Lei 14.230/2021 modificou consideravelmente a Lei de Improbidade Administrativa e atinge as ações em curso, considerando que o art. 1º, § 4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa por beneficiar o réu. 4. A referida norma se aplica ao caso concreto, eis que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, § 4º determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa por beneficiar o réu. 5. O ato de improbidade administrativa capitulado no art. 11 da Lei 8.429/92, após as alterações da Lei 14.230/21, somente será configurado por violação aos princípios administrativos com a demonstração do dolo específico e com a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal, vez que seus incisos deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo. 6. No caso, se faz necessário para violar os princípios que regem a Administração Pública a conduta dolosa do agente que, tendo condição, se omiti de prestar contas com o objetivo de ocultar irregularidades. 7. Os equívocos que não comprometem a moralidade ou que não atinjam o erário não se enquadram no raio de abrangência do art. 11, caso contrário restaria para o administrador público o risco constante de que qualquer ato que viesse a ser considerado nulo fosse ímprobo, e não é esta a finalidade da lei. 8. A improbidade administrativa não pode ser confundida com mera ilegalidade do ato ou inabilidade do agente público que o pratica, vez que o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé ( REsp 827445/SP, Rel. p/Acórdão Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 08/03/2010). 9. Apelação provida. (TRF-1 - AC: 00252054420164013900, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NEY BELLO, Data de Julgamento: 14/03/2023, 3ª Turma, Data de Publicação: REPDJ 30/03/2023 PAG REPDJ 30/03/2023 PAG).

 

Portanto, é importante esclarecer que o acórdão que julgou o recurso de Apelação Cível já enfrentou o argumento que o ora embargante alega ter sido omisso. 

Assim, a mera inconformidade com o resultado da demanda não autoriza a revisão de temas satisfatoriamente debatidos e devidamente fundamentados, cuja insurgência deve ser discutida na via adequada. 

No que diz respeito à pretensão voltada ao prequestionamento da matéria, visando à interposição de recursos junto aos Tribunais Superiores, o julgador não é obrigado a refutar especificadamente todos os dispositivos legais aventados pelas partes, bastando que o julgamento seja fundamentado nas razões de direito e de fato que conduzam à solução da controvérsia.

Em outras palavras, a obrigatoriedade de fundamentação das decisões judiciais, constante do texto constitucional, não impõe ao Magistrado a obrigação de responder a todos os questionamentos das partes, nem, ao menos, utilizar-se dos fundamentos que elas entendem serem os mais adequados para solucionar a causa posta em apreciação, bastando a apresentação de fundamentação suficiente ao deslinde da questão, pelo que estarão fulminados os demais argumentos.

O novel diploma processual civil, em seu art. 1.025, inovou ao consagrar o denominado prequestionamento ficto, ao considerar prequestionados os elementos suscitados pela parte embargante, ainda que inadmitidos ou rejeitados os aclaratórios. in verbis:

Art. 1.025. Consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade.

É possível perceber pela leitura do artigo acima, que está superado o entendimento consagrado na súmula 211 do STJ, que preceitua que é inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo.

De acordo com a orientação dominante da jurisprudência do STF, o art. 1.025 do CPC adotou a concepção chamada de "prequestionamento ficto", de modo que a simples interposição dos aclaratórios é suficiente para fins de prequestionamento, independentemente de manifestação expressa do órgão julgador sobre cada dispositivo legal invocado pela parte.

Consideram-se examinados e repelidos os fundamentos invocados, viabilizando a interposição de recursos às instâncias superiores.

Verifica-se que o manejo dos Embargos de Declaração teve por finalidade modificar o decisum desta Colenda Câmara. Logo, ausente qualquer omissão, contradição e obscuridade, no acórdão proferido, não há como dar guarida aos presentes embargos.

III. DISPOSITIVO

 

Diante do exposto, conheço dos presentes embargos de declaração, uma vez que preenchidos os requisitos legais de admissibilidade e, no mérito, rejeito-lhes, para manter incólume o acórdão vergastado.

É como voto.

 DECISÃO: Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a): "conheço dos presentes embargos de declaração, uma vez que preenchidos os requisitos legais de admissibilidade e, no mérito, rejeito-lhes, para manter incólume o acórdão vergastado."Participaram do julgamento os Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): JOSE JAMES GOMES PEREIRA, JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR e MANOEL DE SOUSA DOURADO.Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, RAQUEL DE NAZARE PINTO COSTA NORMANDO.