Indenização do Prejuízo 0800913-82.2017.8.18.0031
Ementa
Acórdão
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ
ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público
APELAÇÃO CÍVEL (198) No 0800913-82.2017.8.18.0031
APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI, TANIA CRISTINA SOUSA COSTA, FRANCISCO DAS CHAGAS VAZ DOS SANTOS, MARIA GENEIDE DOS SANTOS NASCIMENTO, ISMAEL FERREIRA DA SILVA
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
APELADO: JOANA DARC RIBEIRO MACHADO
Advogado(s) do reclamado: JULIO HENRIQUE RIBEIRO MACHADO, MARCELO AZEVEDO DE MORAIS
RELATOR(A): Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO
EMENTA
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INOVAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. INCOMPETÊNCIA, DESLEIXO OU NEGLIGÊNCIA NÃO CARACTERIZAM ATO ÍMPROBO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente a Ação de Improbidade Administrativa movida em face de Joana Darc Ribeiro Machado, ex-prefeita do município de Ilha Grande-PI. Alegações de irregularidades administrativas, incluindo atraso em pagamentos, repasses acima do limite constitucional, inadimplência e irregularidades em licitações, foram rejeitadas sob fundamento de ausência de dolo específico.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões centrais em discussão: (i) verificar se as condutas imputadas à ré configuram ato de improbidade administrativa à luz das alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, em especial quanto à necessidade de comprovação de dolo específico; e (ii) analisar se houve erro no julgamento ao concluir pela improcedência do pedido diante das irregularidades administrativas apontadas.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Lei nº 14.230/2021 introduziu a exigência de dolo específico para configuração de atos de improbidade administrativa, conforme o art. 1º, §2º, da Lei nº 8.429/1992, além de dispor que o mero exercício da função ou a incompetência administrativa não são suficientes para caracterizar ato ímprobo.
4. O dolo específico requer prova de que o agente público tenha agido com intenção consciente e deliberada de obter vantagem indevida para si ou para terceiros, o que não se verificou no caso concreto.
5. Apesar das irregularidades administrativas descritas na inicial, como atrasos salariais e inadimplências, a instrução processual não revelou evidências de má-fé, fraude ou objetivo de enriquecimento ilícito por parte da ré. O conjunto probatório limita-se a indicar má gestão e desorganização, insuficientes para configurar improbidade administrativa.
6. Testemunhos de secretários municipais e do então presidente da Câmara reforçaram que a gestão financeira era centralizada na contabilidade do município, não sendo atribuída à ex-prefeita qualquer conduta dolosa ou intencionalmente ilícita.
7. A ausência de dolo específico é corroborada por entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual condutas culposas, negligentes ou meramente irregulares não caracterizam ato ímprobo (REsp 914530/MG, 2ª Turma, rel. Min. Mauro Campbell Marques; EREsp 654721/MT, 1ª Seção, relª Min. Eliana Calmon).
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, consistente na vontade livre, consciente e deliberada de alcançar resultado ilícito em benefício próprio ou de terceiros.
2. Irregularidades administrativas caracterizadas por negligência, incompetência ou má gestão, sem comprovação de má-fé ou dolo específico, não configuram ato ímprobo.
3.As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 retroagem em benefício do réu, em observância ao princípio da retroatividade da lei mais benéfica no Direito Administrativo Sancionador.
Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992 (arts. 1º, §§1º a 3º, 11, §§1º e 2º, e 17-C); Lei nº 14.230/2021; CF/1988, art. 5º, XL.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 914530/MG, 2ª Turma, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 04.10.2010; STJ, EREsp 654721/MT, 1ª Seção, relª Min. Eliana Calmon, DJe 01.09.2010.
ACÓRDÃO
Acordam os componentes da 3ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).
RELATÓRIO
Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo a quo, nos autos da AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em face de JOANA DARC RIBEIRO MACHADO, ex-prefeita do ente municipal de Ilha Grande-PI.
Em sentença (id. 15728440), o magistrado a quo julgou improcedentes os pedidos formulados na peça inicial, nos seguintes termos:
(...) Muito embora até se possa concluir pela ocorrência das irregularidade, como o atraso nos salários dos servidores, o que por si só não descaracteriza o descumprimento de um dever básico de qualquer empregador, agravado por se tratar de um ente públio, não há nos autos elementos, sequer houve por parte do Ministério Público busca de prova específica nesse sentido, de que a parte ré tenha descumprido os seus deveres com uma finalidade própria e específica, com a finalidade de obtenção de alguma vantagem, também específica, para ela, ou para outrem.
Por fim, tais aspectos não podem decorrer apenas e exclusivamente da prátiva da ilicitue em si. Foi exatamente essa a modificação legislativa acima apontada, que transformou a análise a ser dada em casos como de imputação de improbidade. Portanto, o Ministério Público não se desincumbiu do ônus de comprovar o dolo da requerida. (...) DISPOSITIVO
ANTE O EXPOSTO, JULGO IMPROCEDENTE o pedido e extingo o feito com resolução de mérito, nos termos do Art. 487, inciso I do CPC.
Sem custas e sem honorários, não sendo caso de aplicação do Art. 23-B, §2º, da Lei 8.249/92, pois não configurada a má-fé.
Publique-se. Registre-se. Intime-se.
Transitado em julgado o processo e cumpridas as formalidades de lei, dê-se baixa e arquivem-se os autos.
Nos termos da Portaria Conjunta n.º 42/2021, determino a inclusão do(a)(s) devedor(a)(es)(as) no Sistema SERASAJUD, em caso de não pagamento das custas processuais.
Irresignada,o Ministério Público Estadual interpôs o presente recurso (id. 15728444), aduzindo, em síntese: o ato de improbidade administrativa praticado pela Ré. As principais condutas atribuídas à ex-gestora incluem: Não envio de peças componentes da prestação de contas (declaração de impostos e documentos obrigatórios); Gastos indevidos com "Defesa Nacional", função não atribuída ao município; Despesas com pessoal acima do limite legal, prejudicando o orçamento público; Repasse à Câmara Municipal superior ao limite autorizado pela Constituição; Atraso na entrega de prestação de contas mensal; Devolução de cheques sem fundos, gerando prejuízos ao erário; Irregularidades em processos licitatórios, como fracionamento de despesas; Inadimplência com a Eletrobrás; Pagamento de salários e encargos com atraso, prejudicando os servidores e causando danos financeiros ao município e Pagamento de encargos moratórios desnecessários, devido ao atraso de pagamentos.
Ao final, requer que o recurso seja conhecido e, ao final, provido.
Embora devidamente intimada, não houve apresentação de contrarrazões.
O recurso foi recebido em ambos os efeitos, devolutivo e suspensivo (id. 18698137)
O Ministério Público Superior devolveu os autos sem emitir parecer de mérito (id. 19531593).
É o relatório.
VOTO
I. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE
Constato a presença de todos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade. Conheço, pois, do recurso.
II. DO MÉRITO
A Lei Federal 14.230, de 25 de outubro de 2021, alterou a Lei Federal 8.429, trazendo importantes mudanças acerca do tema improbidade administrativa. Algumas dessas alterações evidentemente mais benéficas ao réu e, por isso, devem retroagir.
Destaco que a nova lei determina expressamente a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador:
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(...)
§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador
A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já assentou que "o tema insere-se no âmbito do Direito Administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o Direito Penal, a ele se estende a norma do artigo 5º, XVIII, da Constituição da República, qual seja, a retroatividade da lei mais benéfica" (REsp 1.353.267; e, em idêntico sentido, o RMS 37.031).
A 2ª Turma do mesmo tribunal decidiu que o "processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, (...) o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares" (AgInt no MS 64.486), e “A retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. (...) se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do artigo 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage" (RESP 1.153.083).
Sobre a necessidade de conduta dolosa para configurar o ato de improbidade administrativa, passou a prever o § 1º, do artigo 1º.
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
Por sua vez, o § 2º, do mesmo artigo, trouxe a exigência de comprovação do dolo específico do agente:
§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
No mesmo sentido é o teor do § 3º, de tal artigo:
§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
Seguindo a mesma ideia, dispõe os §§ 1º e 2º, do artigo 11:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(...)
§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.587, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.
Ainda:
Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de março de 2015 (Código de Processo Civil):
(...)
§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.
Dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, é o ato eivado de má-fé. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade. Busca-se, agora, a punição do desonesto e não do incompetente.
Com efeito, o dolo do agente para toda e qualquer conduta tipificada na lei de Improbidade Administrativa passa a ser específico: consciência + vontade + finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade .
Em suma, friso três pontos importantes relacionados às alterações da Lei de Improbidade: a) elas devem retroagir; b) deixou-se de punir a conduta culposa do agente; c) passou-se a exigir o dolo específico, não bastando o dolo genérico.
Traçadas essas premissas, passo à análise dos autos.
Na inicial, a parte autora/apelante tipificou a improbidade com lastro no artigo no art. 11, inciso II, da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), uma vez que a parte apelada teria deixado de prestar contas junto ao Tribunal de Contas Estadual no exercício financeiro de 2011, além de apontar diversas outras irregularidades.
Sobreveio sentença que julgou IMPROCEDENTE os pedidos, por não verificar a presença do dolo.
Tenho que a sentença não estar a merecer reparos.
In casu, a conduta descrita na inicial não veicula tese de que a parte ré/apelada agiu dolosamente para o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (art. 11, §§1º e 2º). Ou seja, não descreve a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (art. 1º, §§2ºe 3º). Destarte, ainda que se possa afirmar ter havido uma má-gestão, por incompetência, desleixo, falta de zelo ou erro dos envolvidos, não há imputações claras e objetivas de fraude, má-fé e desonestidade.
Além disso, se deve levar em conta que é entendimento majoritário na jurisprudência pátria, a exigência do dolo para caracterizar uma conduta como ímproba. Neste sentido, eis o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR. ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. NECESSIDADE. NÃO-CONFIGURAÇÃO. 1. Pacificou-se nesta Corte Superior entendimento segundo o qual o enquadramento de condutas no art. 11 da Lei n. 8.429/92 requer a constatação do elemento subjetivo doloso do agente, em sua modalidade genérica. Precedente. 2. Hipótese em que o acórdão de origem entende que houve violação a princípios administrativos, porém sem o intuito de frustrar a licitude do concurso público, atribuindo uma menor gravidade ao ato, classificando-o como mera irregularidade. 3. Com base no conjunto fático-probatório carreado aos autos inexiste dolo ou má-fé na contratação efetuada, tendo sido prestada, inclusive, o serviço para o qual foi realizada a contratação impugnada. 4. Registre-se que esta Corte Superior possui entendimento pacífico no sentido de que, nos casos de contratação de servidores públicos sem concurso público, em razão da efetiva contraprestação em serviços pelos vencimentos recebidos, mesmo configurada em tese a improbidade administrativa, é indevida a devolução dos valores havidos pelos beneficiários, a fim de evitar o enriquecimento sem causa do Poder Público. 5. Recurso especial não provido ( REsp 914530/MG 2ª Turma do STJ rel.
Min. Mauro Campbell Marques DJe 04.10.2010 Grifo intencional).
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRATAÇÃO SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 CONFIGURAÇÃO DO DOLO GENÉRICO PRESCINDIBILIDADE DE DANO AO ERÁRIO PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO. 1. A caracterização do ato de improbidade por ofensa a princípios da administração pública exige a demonstração do dolo lato sensu ou genérico. Precedente da Primeira Seção. 2. Não se sustenta a tese já ultrapassada no sentido de que as contratações sem concurso público não se caracterizam como atos de improbidade, previstos no art. 11 da Lei 8.429/1992, ainda que não causem dano ao erário. 3. O ilícito previsto no art. 11 da Lei 8.249/92 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudência desta Corte. 3. Embargos de divergência providos (EREsp 654721/MT 1ª Seção do STJ relª. Min. Eliana Calmom DJe 01.09.2010 Destaque intencional).
Durante a instrução processual, foram colhidos os depoimentos de três secretários da gestão em questão e do então presidente da Câmara Municipal, os quais declararam que todas as questões financeiras eram direcionadas ao responsável pela contabilidade da Prefeitura Municipal. Contudo, nenhum dos depoentes mencionou qualquer evidência que indicasse a intenção livre e consciente da ex-gestora em alcançar os resultados ilícitos apontados pela parte autora.
Ademais, no tocante ao atraso no pagamento dos salários dos servidores, a quarta testemunha esclareceu que as irregularidades foram resolvidas no prazo de três meses.
Portanto, entendo que não restou configurada a vontade intencional do agente para a obtenção do resultado ilegal, que cause dano patrimonial ao erário, ante a ausência de comprovação de dolo, não havendo que se falar em ato ímprobo, e, portanto, não se enquadrando na Lei n.º 8.429/92.
III. DISPOSITIVO
Isto posto, conheço do recurso, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se a sentença recorrida, mantendo-se in totum a sentença ora vergastada.
É o voto.
Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO
Relatora
Detalhes
0800913-82.2017.8.18.0031
Órgão JulgadorDesembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO
Órgão Julgador Colegiado3ª Câmara de Direito Público
Relator(a)LUCICLEIDE PEREIRA BELO
Classe JudicialAPELAÇÃO CÍVEL
CompetênciaCâmaras de Direito Público
Assunto PrincipalIndenização do Prejuízo
AutorPROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
RéuJOANA DARC RIBEIRO MACHADO
Publicação23/02/2025