Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO DE INVESTIMENTOS MÍNIMOS EM EDUCAÇÃO E SAÚDE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO. RECURSO NÃO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Piripiri e pelo Ministério Público Estadual, em face de ex-prefeito municipal, com fundamento na ausência de comprovação de dolo nas condutas imputadas, relacionadas ao descumprimento dos percentuais mínimos constitucionais de aplicação de recursos em saúde e educação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO2. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de cumprimento dos percentuais constitucionais mínimos de investimentos em saúde e educação, por si só, configura ato de improbidade administrativa, diante da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, que exige elemento subjetivo (dolo). III. RAZÕES DE DECIDIR3. A Lei nº 14.230/2021 alterou o regime da improbidade administrativa, condicionando a responsabilização à comprovação de dolo.4. Os relatórios anexados pelo réu demonstram que, na maior parte dos exercícios financeiros investigados, os percentuais mínimos foram atendidos, não havendo evidência de má-fé ou de prejuízo doloso ao erário.5. Em relação ao exercício de 2015, os elementos apresentados não são suficientes para superar a presunção de ausência de dolo na conduta. IV. DISPOSITIVO E TESE6. Apelação cível conhecida e desprovida.Tese de julgamento: “A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação do elemento subjetivo (dolo), não bastando a mera irregularidade na gestão de recursos públicos”. ___________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 198 e 212; Lei nº 8.429/92, arts. 10, 11 e 12.Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Tema 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 08.10.2021. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800240-83.2017.8.18.0033 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 28/02/2025 )

 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

 

APELAÇÃO CÍVEL nº 0800240-83.2017.8.18.0033

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: 2ª Vara da Comarca de Piripiri

Apelante: MUNICÍPIO DE PIRIPIRI e MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

Advogado: Ana Karoline Higuera de Sá (OAB/PI 16.983), Wildson de Almeida Oliveira Sousa (OAB/PI 5.485), Daniel Carvalho Oliveira Valente (OAB/PI 5.823) e outros

Apelado: ODIVAL JOSÉ DE ANDRADE

Advogado: Kassius Klay Mattos Oliveira (OAB/PI 3.838)

 Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO DE INVESTIMENTOS MÍNIMOS EM EDUCAÇÃO E SAÚDE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Piripiri e pelo Ministério Público Estadual, em face de ex-prefeito municipal, com fundamento na ausência de comprovação de dolo nas condutas imputadas, relacionadas ao descumprimento dos percentuais mínimos constitucionais de aplicação de recursos em saúde e educação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de cumprimento dos percentuais constitucionais mínimos de investimentos em saúde e educação, por si só, configura ato de improbidade administrativa, diante da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, que exige elemento subjetivo (dolo).

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Lei nº 14.230/2021 alterou o regime da improbidade administrativa, condicionando a responsabilização à comprovação de dolo.
4. Os relatórios anexados pelo réu demonstram que, na maior parte dos exercícios financeiros investigados, os percentuais mínimos foram atendidos, não havendo evidência de má-fé ou de prejuízo doloso ao erário.
5. Em relação ao exercício de 2015, os elementos apresentados não são suficientes para superar a presunção de ausência de dolo na conduta.

IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Apelação cível conhecida e desprovida.
Tese de julgamento: “A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº  14.230/2021 exige a comprovação do elemento subjetivo (dolo), não bastando a mera irregularidade na gestão de recursos públicos”.

___________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 198 e 212; Lei nº 8.429/92, arts. 10, 11 e 12.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Tema 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 08.10.2021.

 

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, conheço do recurso interposto.

II. MÉRITO

II.1. Da retroatividade da Lei Federal nº 14.230/2021 e suas alterações 

Trata-se de recurso de apelação visando a reforma da sentença que julgou improcedente a pretensão autoral de condenação do réu Odival José de Andrade por atos de improbidade administrativa, nos termos dos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, com as sanções previstas no artigo 12, incisos II e III, da mesma lei.

Pois bem, em suas razões recursais, sustenta o MUNICÍPIO DE PIRIPIRI  que houve descumprimento dos percentuais mínimos de aplicação em saúde e educação nos exercícios analisados e que a negligência do requerido configurou a omissão dolosa do réu, suficiente para enquadramento como ato de improbidade administrativa.

Além disso, argumenta que a sentença desconsiderou provas documentais que evidenciam irregularidades nos gastos municipais, especialmente os relatórios do SIOPS e os extratos de dedução do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Destarte, impende registrar que o referido dispositivo fora alterado pela Lei nº 14.230/2021, a qual, de acordo com o Tema 1.199/STF “aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude de revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”. 

Por conseguinte, tendo em vista que a presente ação fora ajuizada no ano de 2017 e até então não houve o seu trânsito em julgado, mister a aplicação retroativa da lei mais benéfica, qual seja a Lei nº 14.230/2021. Com estas considerações, insta averiguar as consequências concretas da superveniência desta lei em relação à conduta imputada no caso concreto.

Com efeito, a Lei nº 14.230/2021 determinou que, para a aplicação das sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), é necessária a presença do elemento subjetivo (dolo).

Não obstante, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade, bem como a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o apelado, na condição de ex-prefeito do município de Piripiri, agiu com dolo ou má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

II.2. Do exame do caso concreto

Passando-se ao exame do caso concreto à luz da sentença vergastada, das provas produzidas na origem e das alegações das partes, observo que a tese apresentada pelo apelante é no sentido de que o apelado, ODIVAL JOSÉ DE ANDRADE, enquanto ocupava o cargo de prefeito do município de Piripiri, nas gestões do ano de 2013 a 2016, deixou de cumprir os percentuais mínimos constitucionais de investimento em saúde (15%) e educação (25%), bem como não realizou adequadamente a prestação de contas. Como consequência, o município teria sofrido restrições financeiras e sido negativado no CAUC (Cadastro Único de Convênios), além de ter verbas federais bloqueadas. 

Na inicial, baseando-se no Extrato do CAUC (Id. 18300733), Demonstrativo de Distribuição da Arrecadação dos meses de junho e julho de 2017 (Id. 18300734), Relatórios da SIOPS de 2013 a 2016 (Id’s 18300735 a 18300738) e Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária de 2016 (Id’s 18300739 e 183007400), o autor, ora apelante, esquematizou o descumprimento dos investimentos mínimos à saúde e à educação da seguinte forma:

“(...)

a) Ano de 2013: nos 1º, 2º, 4º e 5º Bimestres a aplicação de recursos na saúde foi abaixo de 15% (quinze por cento);

b) Ano de 2014: nos 1º, 2º e 3º Bimestres a aplicação de recursos na saúde foi abaixo de 15% (quinze por cento);

c) Ano de 2015: Em todos os Bimestres a aplicação de recursos na saúde foi abaixo de 15% (quinze por cento), sendo que nos cinco primeiros o índice foi abaixo de 10% (dez por cento);

d) Anos de 2016: nos 1º, 5º e 6º Bimestres a aplicação de recursos na saúde foi abaixo de 15% (quinze por cento).

O mesmo ocorreu com as verbas destinadas à Educação no Município de Piripiri – PI na gestão 2013-2016. O Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE – Municípios (Doc. 05) apresenta, no tópico ‘Deduções Consideradas para Fins de Limite Constitucional’, um percentual de 15,89% em gastos com Educação quando esse índice deveria ser de 25%.”.

Contudo, em leitura dos Relatórios da Diretoria de Fiscalização da Administração Municipal do TCE – PI anexadas pelo réu (Ids. 18300761 a 18300764, e 18300868), nos exercícios de 2013, 2014 e 2016 foi constatado que o Município de Piripiri cumpriu os mandamentos constitucionais elencados no art. 198  e art. 212 da CF/88 (investimento mínimo na àrea da saúde e da educação). 

Quanto ao exercício de 2015, à época o processo estava em apresentação de defesa (Id. 18300763), e, posteriormente, em parecer prévio (Id. 18300931), o Ministério Público apontou a reprovação das contas municipais. Porém, como reiterado pelo magistrado, a mera má gestão, isoladamente, não configura ato de improbidade administrativa, conforme entendimento já consolidado na jurisprudência.

Nesse contexto, apenas a ilegalidade ou irregularidade da conduta do gestor não basta para caracterizar o ato de improbidade administrativa, posto que indispensável a presença de dolo ou má-fé na prática do ato ímprobo, circunstância, agora reforçada pelas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. Afinal, a intenção da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé ou deliberada intenção de cometer o ilícito.

Nesse mesmo sentido é a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230, DE 25 E OUTUBRO DE 2021. APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS. DOLO NÃO CONFIGURADO. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO IMPROVIDO. 1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já encontra-se pacificada no sentido de que as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) aplicam-se aos prefeitos e ex-prefeitos. O ato praticado não se enquadra em nenhuma das hipóteses legais como de improbidade administrativa, previstas nos art. 9º, 10, 10-A e 11 da LIA. 2. Inexistindo prova de dolo ou culpa na conduta imputada ao demandado, sobretudo em razão da não comprovação do dano ao erário ou de qualquer enriquecimento ilícito, além de não demonstrado que agiu com o propósito de burlar a lei ou prejudicar a Administração Pública, ele não pode ser apenado de forma objetiva. 3. Sentença mantida. 4. Apelação conhecida e improvida.

(TJPI | Apelação Cível Nº 0001167-85.2017.8.18.0032 | Relator:  | 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 01/12/2023 )

Outrossim, à falta de elementos de prova, ainda que indiciários, não se pode afirmar com a segurança necessária que o apelado agiu com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração, bem como obteve enriquecimento ilícito. Isso porque as normas que dispõem sobre a improbidade administrativa devem ser interpretadas dentro do princípio da proporcionalidade a fim de evitar situações arbitrárias.

Por fim, apesar das irregularidades verificadas, não resta evidenciado o elemento subjetivo “dolo” e efetiva perda patrimonial do erário, não podendo se concluir pela prática de conduta ímproba pelo apelante.

III. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação e, no mérito, NEGO PROVIMENTO ao recurso, para manter incólume a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

Teresina, 28/02/2025