Ementa: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FISCALIZAÇÃO E RECOMPOSIÇÃO AMBIENTAL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO ESTADO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo de instrumento interposto pelo Estado do Piauí contra decisão liminar em Ação Civil Pública, que determinou à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMARH) a fiscalização das margens da Lagoa de Nazaré, a adoção de medidas administrativas para recomposição ambiental e sanções aos responsáveis por degradação ambiental, incluindo a fiscalização de balneário construído pelo próprio ente estatal sem licenciamento ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão:(i) determinar se a competência para fiscalização ambiental em áreas de impacto local é exclusiva do município;(ii) avaliar a viabilidade da atuação da SEMARH na fiscalização de suas próprias obras;(iii) definir a necessidade e razoabilidade do cumprimento imediato da ordem liminar, dada a gravidade dos danos ambientais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental, impondo-se a todos os entes federados a responsabilidade pela fiscalização e proteção ambiental (art. 225 da CF/88). 4. O art. 15, II, da LC nº 140/2011 prevê competência supletiva do Estado em casos de omissão ou incapacidade do município para a gestão ambiental. 5. A ausência de licenciamento ambiental para construção em Área de Preservação Permanente (APP) e os danos ambientais constatados justificam a atuação supletiva da SEMARH. 6. O princípio da subsidiariedade autoriza a atuação do Estado em áreas de competência comum quando há incapacidade técnica do ente menor, como ocorre no caso do Município de Nazaré do Piauí, que não atende aos critérios de gestão ambiental conforme a Resolução CONSEMA nº 46/2022. 7. A alegação de conflito de interesses pela atuação da SEMARH contra si própria não impede o exercício do poder de polícia ambiental, cuja omissão agrava os danos. 8. A gravidade dos danos ambientais e a probabilidade de novos prejuízos justificam a manutenção da decisão liminar, que busca assegurar a efetividade das normas de proteção ambiental. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A fiscalização ambiental em Área de Preservação Permanente (APP) é competência comum, podendo ser exercida supletivamente pelo Estado em caso de incapacidade técnica ou omissão do município. 2.O princípio da subsidiariedade fundamenta a intervenção do Estado para assegurar a proteção ambiental em situações de incapacidade do ente menor. 3. A ausência de licenciamento ambiental em APP configura irregularidade grave, demandando atuação imediata dos órgãos competentes. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 225; LC nº 140/2011, art. 15, II; Lei nº 12.651/2012, art. 4º, II, "a". Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 4757, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 13.12.2022; STJ, REsp nº 1479316/SE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 20.08.2015. (TJPI - AGRAVO INTERNO CÍVEL 0757817-66.2024.8.18.0000 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 05/02/2025 )

 

 

 

Ementa: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FISCALIZAÇÃO E RECOMPOSIÇÃO AMBIENTAL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO ESTADO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto pelo Estado do Piauí contra decisão liminar em Ação Civil Pública, que determinou à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMARH) a fiscalização das margens da Lagoa de Nazaré, a adoção de medidas administrativas para recomposição ambiental e sanções aos responsáveis por degradação ambiental, incluindo a fiscalização de balneário construído pelo próprio ente estatal sem licenciamento ambiental.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão:
(i) determinar se a competência para fiscalização ambiental em áreas de impacto local é exclusiva do município;
(ii) avaliar a viabilidade da atuação da SEMARH na fiscalização de suas próprias obras;
(iii) definir a necessidade e razoabilidade do cumprimento imediato da ordem liminar, dada a gravidade dos danos ambientais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental, impondo-se a todos os entes federados a responsabilidade pela fiscalização e proteção ambiental (art. 225 da CF/88).

4. O art. 15, II, da LC nº 140/2011 prevê competência supletiva do Estado em casos de omissão ou incapacidade do município para a gestão ambiental.

5. A ausência de licenciamento ambiental para construção em Área de Preservação Permanente (APP) e os danos ambientais constatados justificam a atuação supletiva da SEMARH.

6. O princípio da subsidiariedade autoriza a atuação do Estado em áreas de competência comum quando há incapacidade técnica do ente menor, como ocorre no caso do Município de Nazaré do Piauí, que não atende aos critérios de gestão ambiental conforme a Resolução CONSEMA nº 46/2022.

7. A alegação de conflito de interesses pela atuação da SEMARH contra si própria não impede o exercício do poder de polícia ambiental, cuja omissão agrava os danos.

8. A gravidade dos danos ambientais e a probabilidade de novos prejuízos justificam a manutenção da decisão liminar, que busca assegurar a efetividade das normas de proteção ambiental.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A fiscalização ambiental em Área de Preservação Permanente (APP) é competência comum, podendo ser exercida supletivamente pelo Estado em caso de incapacidade técnica ou omissão do município. 2.O princípio da subsidiariedade fundamenta a intervenção do Estado para assegurar a proteção ambiental em situações de incapacidade do ente menor. 3. A ausência de licenciamento ambiental em APP configura irregularidade grave, demandando atuação imediata dos órgãos competentes.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 225; LC nº 140/2011, art. 15, II; Lei nº 12.651/2012, art. 4º, II, "a".

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 4757, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 13.12.2022; STJ, REsp nº 1479316/SE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 20.08.2015.

 

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, na forma do voto do Relator, CONHECER do Agravo de Instrumento para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a decisão a quo em todos os seus termos.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo ESTADO DO PIAUÍ, representado por sua Procuradoria Geral, contra decisão liminar proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0801319-68.2024.8.18.0028, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que determinou à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMARH) a fiscalização das atividades de construção nas margens da Lagoa de Nazaré, no município de Nazaré do Piauí, no prazo de 30 (trinta) dias, adotando medidas administrativas necessárias à recomposição ambiental e sanções aos responsáveis.

Em primeira instância, o MINISTÉRIO PÚBLICO argumentou que as construções violam normas ambientais referentes a Áreas de Preservação Permanente (APP), requerendo atuação do Estado para coibir danos ambientais na região.

O juízo de origem concedeu a liminar pleiteada, e determinou que:

a) o Estado do Piauí e o Secretário do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, Daniel Carvalho Oliveira Valente, providenciem no prazo de 30 (trinta) dias, a fiscalização ambiental em toda a área de preservação permanente da Lagoa de Nazaré (Nazaré do Piauí), identificando todos os danos constatados, bem como adotem as medidas administrativas necessárias para a penalização dos responsáveis e a recomposição dos danos, incluindo, necessariamente, nessa fiscalização o Balneário construído pelo governo do Estado às margens da lagoa. ADVIRTA-SE que, devem providenciar a realização da inspeção, findo o qual, deverá juntar o laudo de inspeção nos autos, no prazo de 15 (quinze) dias, caso o laudo de inspeção não seja juntado aos autos, incidirá multa diária e pessoal ao gestor da SEMARH, Daniel Carvalho Oliveira Valente, no importe de R$ 1.000,00 (mil reais) até o limite de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

Em suas razões recursais, o Agravante defende que a legislação federal e a estadual atribuem aos municípios a competência para fiscalizar e licenciar atividades de impacto ambiental local, conforme os princípios da subsidiariedade e da descentralização administrativa, assim, a decisão violaria a autonomia do município de Nazaré do Piauí.

Sustenta o impedimento da SEMARH para autuações contra si própria, pois alega que a fiscalização e eventual penalização de irregularidades pelo órgão que construiu o balneário às margens da lagoa representam um conflito de interesses, ferindo princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade.

Argumenta, ainda, que a liminar prejudica a gestão ambiental estadual ao deslocar recursos da SEMARH para questões locais de menor relevância ambiental e que o prazo concedido para cumprimento da decisão é exíguo e inviável.

Requer o recebimento do agravo de instrumento, com atribuição de efeito suspensivo à decisão agravada, para suspender os efeitos da liminar que determinou a fiscalização e desfazimento do balneário pelo ESTADO DO PIAUÍ até o julgamento final, ou, subsidiariamente, conceder prazo mínimo de seis meses para a fiscalização pela Semar-PI. Pleiteia, ainda, a reforma da decisão agravada, reconhecendo a competência do Município de Nazaré do Piauí para fiscalizar e licenciar atividades de baixo impacto ambiental na área, por se tratar de interesse local.

Em contrarrazões (Id. 19315249), o MINISTÉRIO PÚBLICO pugnou pela manutenção da decisão agravada. Alegou que a Lagoa de Nazaré é área de preservação permanente e o município de Nazaré do Piauí não possui órgão ambiental estruturado para exercer a fiscalização ambiental, cabendo ao Estado atuação supletiva, conforme art. 15, II, da LC nº 140/2011.

Afirma que a omissão do Estado no cumprimento de suas atribuições, bem como sua própria atuação lesiva ao meio ambiente, ao construir o balneário sem licenciamento ambiental, justificam a intervenção judicial. Não há fundamento para a concessão de efeito suspensivo, dada a gravidade dos danos ambientais e a ausência de risco de irreversibilidade das medidas determinadas.

Sustenta que a omissão do Estado no cumprimento de suas atribuições, aliada à sua conduta lesiva ao meio ambiente ao construir o balneário sem o devido licenciamento ambiental, justificam a intervenção judicial. Ressalta, ainda, que não há fundamento para a concessão de efeito suspensivo, considerando a gravidade dos danos ambientais e a inexistência de risco de irreversibilidade das medidas determinadas.

É o relatório.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos arts. 1.015 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto pelo agravante.

II. PRELIMINARES

Não há preliminar a ser analisada.

III. MÉRITO

Conforme relatado, o ESTADO DO PIAUÍ pleiteia a reforma da decisão para reconhecer a competência do Município de Nazaré do Piauí no licenciamento e fiscalização de atividades de baixo impacto ambiental nas margens da lagoa, por se tratarem de interesse local.

No presente caso, o magistrado prolator do decisum, ao deferir a medida liminar requerida, assim ponderou, in verbis:

“O Ministério Público em sede de liminar requer determinação para que seja estipulada obrigação de fazer ao Estado do Piauí e ao Secretário do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, Daniel Carvalho Oliveira Valente, para que realizem fiscalização ambiental em toda a área de preservação permanente da Lagoa de Nazaré (Nazaré do Piauí), identificando todos os danos constatados, bem como adotem as medidas administrativas necessárias para a penalização dos responsáveis e a recomposição dos danos, incluindo, necessariamente, nessa fiscalização o Balneário construído pelo governo do Estado às margens da lagoa. Determinando-se prazo razoável para a realização da inspeção, findo o qual, caso o laudo de inspeção não seja juntado aos autos, incidirá multa diária e pessoal ao gestor da SEMARH, Daniel Carvalho Oliveira Valente.

No estágio de cognição sumária em que se encontram os autos, verifico que os requisitos para a concessão da liminar estão bem delineados, porquanto a verossimilhança das alegações surge quando há a probabilidade do direito diante da documentação acostada, a saber.

No caso em tela, a lagoa de Nazaré, conforme o laudo da perita criminal (ID: 54223835/19 e seguintes do IC n° 000072-101/2022), possui uma área de 482 ha e se situa na zona rural, portanto, segundo o Art. 4°, II, a) do Código Florestal, sua APP possui faixa de largura mínima de 100 (cem metros).

Com previsão na Lei nº 12.651/12, às áreas de Preservação Permanente (APP) são espaços especialmente protegidos que têm função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas, e a sua degradação conduz a danos ambientais graves.

O Ministério Público apresentou nos autos o inquérito civil nº 000072-101/2022 (ID nº 57003593 e ss), com a finalidade destacada de coletar informações sobre possível dano ambiental na área do entorno da lagoa, situada na Localidade Oriente, acompanhado de prova pericial (ID nº 57003593, pág. 25-35) onde   os   peritos   constataram   que na área  “houve remoção de aproximadamente 12.482 m² em Área de Preservação Permanente, para construção e cultivos agropecuários'', em que se percebe com a consequente comparação de imagens de satélite dos anos de 2019 e 2021, a existência de cortes contundentes e sinais de carbonização na área, sendo visível a progressão do desmatamento na área de APP da lagoa, sendo clara a ocorrência temporal da remoção de, aproximadamente, 12.482m² de vegetação nativa, sendo 11.830m² da Área de Preservação Permanente. Concluindo-se a perita pela ocorrência no local de alvo de degradação ambiental.

Ademais, o Ministério Público comprovou nos autos que notificou os requeridos (ID nº 57003618, pág. 33 ; ID nº 57003642, pág. 32 e ID nº 57004669, pág. 34), para se manifestarem sobre a eventual existência de autorização ou licença ambiental para construção e plantio às margens da lagoa da Comunidade Oriente, onde  a SEMAM de Nazaré do Piauí não apresentou manifestação e por reiteradas vezes manteve-se inerte o ente municipal, mesmo após reiteração da comunicação, conforme relatório de ID nº 57004669. pág. 71-72. Constando, por consequência a falta de capacidade técnica do Município de Nazaré para proceder à fiscalização da área afetada, diante dos grosseiros erros contidos em seu “Laudo Técnico” e no ofício encaminhado pelo ente, no ID nº 57004669, pois as respostas apresentadas, afirmam que os desmatamentos e construções realizadas dentro da APP “não causam transtorno ou mesmo prejuízo ao meio ambiente local”, classificando-as, sem critério técnico e sem apresentar licença ou autorização ambiental específica, como de baixo impacto ambiental.

Verifico ainda que, o Secretário de Meio Ambiente e Recursos Hídrico, informou no SEI (ID nº 57004679, pág. 11) : ''que não há qualquer solicitação de procedimento administrativo de licenciamento ambiental para construção de balneário na Lagoa de Nazaré do Piauí. No que tange se foi observado que área da construção em comento é Área de Preservação Permanente, resta prejudicado, tendo em vista que não há qualquer procedimento administrativo de licenciamento ambiental para construção de balneário na lagoa situada no referido Município.''

Nessa toada, infere-se dos autos, em sede de cognição sumária, que há clara irregularidade na área, assim como o evidente desmatamento do meio ambiental no local. Dessa forma, considerando que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo e de harmonizá-lo, racionamento, com as necessidades do desenvolvimento socioeconômico para as presentes e futuras gerações (art. 225, da Constituição Federal e art. 237, da Constituição Estadual), há de ser deferida a medida liminar, pois, qualquer alteração intervenção ou supressão da vegetação nativa em área de preservação permanente, ainda que seja construção, deverá ser precedida de autorização do órgão ambiental competente.

Nesse sentido, segue entendimento do STJ:

[Jurisprudência]

A respeito, o art. 26 da Lei nº 12.651 determina que:  ''Art. 26. A supressão de vegetação nativa para uso alternativo do solo, tanto de domínio público como de domínio privado, dependerá do cadastramento do imóvel no CAR, de que trata o art. 29, e de prévia autorização do órgão estadual competente do Sisnama.''

No que concerne ao requisito do PERICULUM IN MORA, este também encontra-se qualificado, visto que se trata de matéria vinculada ao interesse e direito público, que encontra-se prejudicada, pois, além dos danos ambientais já ocorridos e documentados no IC n° 000072-101/2022, a eventual continuidade da omissão do órgão ambiental permitirá que novos danos aconteçam, o que é extremamente provável, já que se verificou que os desmatamentos e ocupações estão acontecendo desenfreadamente ao longo dos anos.

Ressalta-se que cabe à SEMARH o exercício da vigilância ambiental e do poder de polícia em matéria ambiental (Art. 9°, §1°, XII da Lei estadual n° Lei n° 4.854/1996) e que a autoridade ambiental que tiver ciência ou notícia de ocorrência de infração ambiental é obrigada a promover a sua ação imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de se tornar co-responsável (Art. 44 da Lei estadual n° Lei n° 4.854/1996). Não havendo interferência na autonomia dos poderes, conforme estabelece a Resolução CONSEMA 46, 13 de dezembro de 2022 :

Art. 15-B. O processo de descentralização se fará a partir do atendimento aos critérios estabelecidos no artigo anterior desta Resolução.

§1º. Enquanto o município não alcançar o atendimento aos critérios elencados no artigo anterior, as ações administrativas de licenciamento e autorização ambiental que lhe caberiam, serão realizadas pela SEMAR em caráter supletivo, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar nº 140/2011. (…)

§3º. A SEMAR expedirá Declaração de Reconhecimento de Capacidade TécnicoInstitucional (DRCTI) com validade de 6 (seis) anos, com base nos critérios estabelecidos nesta Resolução

Dessa forma, uma vez demonstrado e comprovado nos autos os requisitos autorizadores da tutela, se faz necessário o deferimento da medida nos termos do art.300 e seguintes do CPC.

DIANTE DO EXPOSTO, à luz da argumentação acima, nos termos do art. 225, da Constituição Federal e art. 237, da Constituição Estadual, e art. 300 e seguintes do CPC, CONCEDO A LIMINAR PLEITEADA, e DETERMINO que:

a) o Estado do Piauí e o Secretário do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, Daniel Carvalho Oliveira Valente, providenciem no prazo de 30 (trinta) dias, a fiscalização ambiental em toda a área de preservação permanente da Lagoa de Nazaré (Nazaré do Piauí), identificando todos os danos constatados, bem como adotem as medidas administrativas necessárias para a penalização dos responsáveis e a recomposição dos danos, incluindo, necessariamente, nessa fiscalização o Balneário construído pelo governo do Estado às margens da lagoa. ADVIRTA-SE que, devem providenciar a realização da inspeção, findo o qual, deverá juntar o laudo de inspeção nos autos, no prazo de 15 (quinze) dias, caso o laudo de inspeção não seja juntado aos autos, incidirá multa diária e pessoal ao gestor da SEMARH, Daniel Carvalho Oliveira Valente, no importe de R$ 1.000,00 (mil reais) até o limite de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

EXPEÇA-SE O COMPETENTE MANDADO DE CUMPRIMENTO DE LIMINAR”.

Faz-se necessário destacar a natureza secundum eventum litis do recurso de agravo de instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau.

Assim, tendo em vista que o presente caso não comporta ampla devolutividade da matéria litigiosa, torna-se inviável a análise de questões não decididas na decisão recorrida. A apreciação de tais matérias é reservada à cognição exauriente do Juízo a quo, após a devida instrução probatória. A este Juízo ad quem, por sua vez, compete apenas verificar a presença dos requisitos para a concessão de efeito suspensivo ao recurso e para a eventual reforma da decisão de primeira instância.

A Constituição da República preceitua em seu art. 23, V, que é “competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”.

O art. 225, caput, da Constituição Federal prescreve que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Assim, a defesa e a fiscalização ambiental competem a todas as pessoas jurídicas de Direito Público da Federação, de forma não excludente. Desse modo, diante de uma infração ambiental, os agentes de fiscalização ambiental, sejam federais, estaduais ou municipais, possuem o poder-dever de agir de forma imediata e não exclusiva, em proteção ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

De forma reiterada, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem estabelecido que o amplo poder de fiscalização dos entes federados independe tanto do local onde a ameaça ou o dano ambiental ocorrem quanto da competência para o licenciamento, conforme demonstram os precedentes a seguir:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. ÁREA PRIVADA. MATA ATLÂNTICA. DESMATAMENTO. IBAMA. PODER FISCALIZATÓRIO. POSSIBILIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. EXISTÊNCIA. PRECEDENTES. 

1. Não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas. Impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo, bem como da competência para o licenciamento. 

2. A dominialidade da área em que o dano ou o risco de dano se manifesta é apenas um dos critérios definidores da legitimidade para agir do Parquet Federal. 

3. A atividade fiscalizatória das atividades nocivas ao meio ambiente concede ao IBAMA interesse jurídico suficiente para exercer seu poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado dentro de área cuja competência para o licenciamento seja do município ou do estado, o que, juntamente com a legitimidade ad causam do Ministério Público Federal, define a competência da Justiça Federal para o processamento e julgamento do feito. Recurso especial provido. 

(STJ, REsp 1479316/SE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2015, DJe 01/09/2015)

AMBIENTAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. INDENIZAÇÃO POR CONSTRUÇÃO IRREGULAR. MINISTÉRIO PÚBLICO. IBAMA. PODER FISCALIZATÓRIO. POSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA COMUM. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. EXISTÊNCIA. PRECEDENTES. 

1. Cuida-se de inconformismo com acórdão do Tribunal de origem que, ao apreciar Apelações em Ação Civil Pública, manteve a sentença que declarou extinto o processo sem resolução do mérito, por reconhecer a ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal e do Ibama para promover a responsabilização do demandado por dano ambiental em decorrência de construção de barraca de praia em Área de Preservação Permanente. 

2. O Ibama tem legitimidade para propor Ação Civil Pública que busca reparar danos ao meio ambiente, sobretudo quando afetem bem da União. A legitimação ativa resulta do disposto no art. 5º, IV, da Lei 7.347/1985, com redação dada pela Lei 11.448/2007, que conferiu, expressamente, às autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista atribuição jurídica para ajuizar Ação Civil Pública. 

3. É certo ainda que a fiscalização das atividades nocivas ao meio ambiente concede ao Ibama interesse jurídico suficiente para exercer poder de polícia ambiental, ainda que o bem esteja situado dentro de área cuja competência para licenciamento seja do município ou do estado, o que, juntamente com a legitimidade ad causam do Ministério Público Federal define a competência da Justiça Federal para o processamento e o julgamento do feito. Precedentes: REsp 1.560.916/AL, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 9/12/2016; AgInt no REsp 1.484.933/CE, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 29/3/2017; REsp 1.307.317/SC, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 23/10/2013; AgRg no REsp 1.466.668/AL, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 2/2/2016; AgRg no REsp 1.417.023/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 25/8/2015; AgRg no REsp 1.373.302/CE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 19/6/2013; REsp 1.326.138/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 14/6/2013; AgRg no REsp 711.405/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 15/5/2009; AgInt no REsp 1.676.465/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/10/2019; REsp 194.617/PR, Rel. Ministro Franciulli Netto, Segunda Turma, DJ de 1º/7/2002, p. 278; REsp 1.479.316/SE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 1º/9/2015; AgInt no REsp 1.515.682/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 4/10/2017; AgInt no REsp 1.532.643/SC, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 23/10/2017. 

4. Em matéria de Ação Civil Pública Ambiental, a dominialidade da área em que o dano ou o risco de dano se manifesta (mar, terreno de marinha, manguezal ou Unidade de Conservação de propriedade da União, p. ex) é apenas um dos critérios definidores da legitimidade para agir do Parquet federal. Não é porque a degradação ambiental se deu em imóvel privado ou afeta res communis ominium que se afasta, categoricamente, o interesse do MPF. Nesse sentido a jurisprudência do STJ: REsp 677.585/RS, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 13/2/2006, p. 679. AgInt no AREsp 981.381/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 14/6/2018; REsp 1.057.878/RS, AgRg no REsp 1.373.302/CE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 19.6.2013; AgRg nos EREsp 1.249.118/ES, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Corte Especial, DJe 19/4/2017. 

5. Recursos Especiais do Ibama e do MPF providos. 

(REsp n. 1.793.931/CE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/2/2021, DJe de 17/12/2021.)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. ÁREA PRIVADA. MATA ATLÂNTICA. DESMATAMENTO. IBAMA. PODER FISCALIZATÓRIO. POSSIBILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. EXISTÊNCIA. 

1. O Superior Tribunal de Justiça entende que não há falar em competência exclusiva de ente da federação para promover medidas protetivas, impondo-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo, bem como da competência para o licenciamento. É certo ainda que a fiscalização das atividades nocivas ao meio ambiente concede ao Ibama interesse jurídico suficiente para exercer poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado dentro de área cuja competência para o licenciamento seja do município ou do estado. Precedente: REsp 1.479.316/SE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 1º/9/2015. 

2. Agravo Interno não provido. 

(AgInt no REsp n. 1.530.546/AL, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 7/2/2017, DJe de 6/3/2017)

A Lei Complementar n. 140/2011 regulamentou a competência administrativa ambiental, fixando normas para a cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal.

Essa norma teve por escopo promover a descentralização da gestão ambiental, a otimização dos esforços e recursos públicos e a segurança jurídica, de forma a contribuir para a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado.

A ADI 4.757 foi ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores do Ibama (Asibama), que sustentava a inconstitucionalidade total da LC 140, argumentando que a competência administrativa ambiental não poderia ser objeto de regulamentação. A ministra Rosa Weber foi a relatora da ação, cujo intuito era declarar a inconstitucionalidade integral da lei ou, ao menos, de certos dispositivos, que foram questionados com maior ênfase: artigos 4º, V, VI, 7º, XII, XIV, h e parágrafo único, 8º, XIII e XIV, 9º, XIII e XIV, 14, §§ 3º e 4º, 15, 17, §§ 2º e 3º, 20 e 21. 

O julgamento da ADI 4.757 confirmou a constitucionalidade da LC 140, consagrando, de forma unânime, o princípio do federalismo ecológico e a descentralização da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), nestes termos:

CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. FEDERALISMO COOPERATIVO. COMPETÊNCIA COMUM EM MATÉRIA AMBIENTAL. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 23 CF. LEI COMPLEMENTAR Nº 140/2011. FEDERALISMO ECOLÓGICO. DESENHO INSTITUCIONAL DA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FUNDADO NA COOPERAÇÃO. RECONHECIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE. DEVERES FUNDAMENTAIS DE PROTEÇÃO COMO PARÂMETRO NORMATIVO DE CONTROLE DE VALIDADE (ARTS. 23, PARÁGRAFO ÚNICO, 225, CAPUT, § 1º). RACIONALIDADE NO QUADRO ORGANIZATIVO DAS COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS. EFICIÊNCIA E COORDENAÇÃO DO AGIR ADMINISTRATIVO. VALORES CONSTITUCIONAIS. PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL DE LICENCIAMENTO E ATIVIDADES FISCALIZATÓRIAS. EXISTÊNCIA E CAPACIDADE INSTITUCIONAL DOS ÓRGÃOS AMBIENTAIS COMO REQUISITO DA REGRA GERAL DE COMPETÊNCIA INSTITUÍDA NA LEI COMPLEMENTAR. ATUAÇÃO SUPLETIVA E SUBSIDIÁRIA. TUTELA EFETIVA E ADEQUADA DO MEIO AMBIENTE. LIMITES DA COGNIÇÃO JURISDICIONAL NO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO FEDERAL ATRIBUÍDA AO § 4º DO ART. 14 E AO 3º DO ART. 17. PROCEDÊNCIA PARCIAL. 

1. A Lei Complementar nº 140/2011 disciplina a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, em resposta ao dever de legislar prescrito no art. 23, III, VI e VI, da Constituição Federal. No marco da Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.938/1981, e da forma federalista de organização do Estado constitucional e ecológico, a Lei Complementar nº 140/2011 foi a responsável pelo desenho institucional cooperativo de atribuição das competências executivas ambientais aos entes federados.

[...]

4. Da interpretação do art. 225 da Constituição Federal, fundamento normativo do Estado de Direito e governança ambiental, infere-se estrutura jurídica complexa decomposta em duas direções normativas. A primeira voltada ao reconhecimento do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em uma perspectiva intergeracional. A segunda relacionada aos deveres de proteção e responsabilidades atribuídos aos poderes constituídos, aos atores públicos e à sociedade civil em conjunto. A preservação da ordem constitucional vigente de proteção do meio ambiente, densificada nos seus deveres fundamentais de proteção, impõe-se, pois, como limite substantivo ao agir legislativo e administrativo. O que significa dizer que tanto a Política Nacional do Meio Ambiente, em todas as suas dimensões, quanto o sistema organizacional e administrativo responsável pela sua implementação, a exemplo do Sistema Nacional do Meio Ambiente, dos Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais, devem traduzir os vetores normativos do constitucionalismo ecológico e do federalismo cooperativo. 

5. A Lei Complementar nº 140/2011, em face da intricada teia normativa ambiental, aí incluídos os correlatos deveres fundamentais de tutela, logrou equacionar o sistema descentralizado de competências administrativas em matéria ambiental com os vetores da uniformidade decisória e da racionalidade, valendo-se para tanto da cooperação como superestrutura do diálogo interfederativo. Cumpre assinalar que referida legislação não trata sobre os deveres de tutela ambiental de forma genérica e ampla, como disciplina o art. 225, §1º, IV, tampouco regulamenta o agir legislativo, marcado pela repartição concorrente de competências, inclusive no tocante à normatização do licenciamento em si. 

6. O modelo federativo ecológico em matéria de competência comum material delineado pela Lei Complementar nº 140/2011 revela quadro normativo altamente especializado e complexo, na medida em que se relaciona com teia institucional multipolar, como o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), e com outras legislações ambientais, como a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) e a Lei de Infrações penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (Lei nº 9.605/1998). O diálogo das fontes revela-se nesse quadro como principal método interpretativo. 

7. Na repartição da competência comum ( 23, III, VI e VII CF), não cabe ao legislador formular disciplina normativa que exclua o exercício administrativo de qualquer dos entes federados, mas sim que organize a cooperação federativa, assegurando a racionalidade e a efetividade nos encargos constitucionais de proteção dos valores e direitos fundamentais. Ademais, os arranjos institucionais derivados do federalismo cooperativo facilita a realização dos valores caros ao projeto constitucional brasileiro, como a democracia participativa, a proteção dos direitos fundamentais e a desconcentração vertical de poderes, como fórmula responsiva aos controles social e institucional. Precedentes. 

8. O nível de ação do agir político-administrativo nos domínios das competências partilhadas, próprio do modelo do federalismo cooperativo, deve ser medido pelo princípio da subsidiariedade. Ou seja, na conformação dos arranjos cooperativos, a ação do ente social ou político maior no menor, justifica-se quando comprovada a incapacidade institucional desse e demonstrada a eficácia protetiva daquele. Todavia, a subsidiariedade apenas apresentará resultados satisfatórios caso haja forte coesão entre as ações dos entes federados. Coesão que é exigida tanto na dimensão da alocação das competências quanto na dimensão do controle e fiscalização das capacidades institucionais dos órgãos responsáveis pela política pública. 

9. A Lei Complementar nº 140/2011 tal como desenhada estabelece fórmulas capazes de assegurar a permanente cooperação entre os órgãos administrativos ambientais, a partir da articulação entre as dimensões estáticas e dinâmicas das competências comuns atribuídas aos entes federados. Desse modo, respeitada a moldura constitucional quanto às bases do pacto federativo em competência comum administrativa e quanto aos deveres de proteção adequada e suficiente do meio ambiente, salvo as prescrições dos arts. 14, § 4º, e 17, § 3º, que não passam no teste de validade constitucional. 

10. No § 4º do art. 14, o legislador foi insuficiente em sua regulamentação frente aos deveres de tutela, uma vez que não disciplinou qualquer consequência para a hipótese da omissão ou mora imotivada e desproporcional do órgão ambiental diante de pedido de renovação de licença ambiental. Até mesmo porque para a hipótese de omissão do agir administrativo no processo de licenciamento, o legislador ofereceu, como afirmado acima, resposta adequada consistente na atuação supletiva de outro ente federado, prevista no art. 15. Desse modo, mesmo resultado normativo deve incidir para a omissão ou mora imotivada e desproporcional do órgão ambiental diante de pedido de renovação de licença ambiental, disciplinado no referido § 4º do art. 14. 

11. Um dos princípios fundamentais do funcionamento do sistema legal de tutela do meio ambiente é o da atuação supletiva do órgão federal, seja em matéria de licenciamento seja em matéria de controle e fiscalização das atividades ou empreendimentos potencialmente poluidores ou degradantes do meio ambiente. No exercício da cooperação administrativa, portanto, cabe atuação suplementar – ainda que não conflitiva – da União com a dos órgãos estadual e municipal. As potenciais omissões e falhas no exercício da atividade fiscalizatória do poder de polícia ambiental por parte dos órgãos que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) não são irrelevantes e devem ser levadas em consideração para constituição da regra de competência fiscalizatória. Diante das características concretas que qualificam a maioria dos danos e ilícitos ambientais de impactos significativos, mostra-se irrazoável e insuficiente regra que estabeleça competência estática do órgão licenciador para a lavratura final do auto de infração. O critério da prevalência de auto de infração do órgão licenciador prescrito no § 3º do art. 17 não oferece resposta aos deveres fundamentais de proteção, nas situações de omissão ou falha da atuação daquele órgão na atividade fiscalizatória e sancionatória, por insuficiência ou inadequação da medida adotada para prevenir ou reparar situação de ilícito ou dano ambiental. 

12. O juízo de constitucionalidade não autoriza afirmação no sentido de que a escolha legislativa é a melhor, por apresentar os melhores resultados em termos de gestão, eficiência e efetividade ambiental, mas que está nos limites da moldura constitucional da conformação decisória. Daí porque se exige dos poderes com funções precípuas legislativas e normativas o permanente ajuste da legislação às particularidades e aos conflitos sociais. 

13. A título de obter dictum faço apelo ao legislador para a implementação de estudo regulatório retrospectivo acerca da Lei Complementar nº 140/2011, em diálogo com todos os órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, como método de vigilância legislativa e posterior avaliação para possíveis rearranjos institucionais. Sempre direcionado ao compromisso com a normatividade constitucional ambiental e federativa. Ademais, faço também o apelo ao legislador para o adimplemento constitucional de legislar sobre a proteção e uso da Floresta Amazônia (art. 225, § 4º), região que carece de efetiva e especial regulamentação, em particular das atividades fiscalizadoras, frente às características dos crimes e ilícitos ambientais na região da Amazônia Legal.

14. Improcedência dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º, V e VI, 7º, XIII, XIV, “h”, XV e parágrafo único, 8º, XIII e XIV, 9º, XIII e XIV, 14 § 3º, 15, 17, caput e §§ 2º, 20 e 21, Lei Complementar nº 140/2011 e, por arrastamento, da integralidade da legislação. 

15. Procedência parcial da ação direta para conferir interpretação conforme à Constituição Federal: (i) ao § 4º do art. 14 da Lei Complementar nº 140/2011 para estabelecer que a omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças ambientais instaura a competência supletiva dos demais entes federados nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, como previsto no art. 15 e (ii) ao § 3º do art. 17 da Lei Complementar nº 140/2011, esclarecendo que a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória.

(ADI 4757, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 13-12-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 16-03-2023  PUBLIC 17-03-2023).

Vê-se, então, que o STF entendeu que, na repartição da competência comum (art. 23, III, VI e VII, da CF), o legislador deve organizar a cooperação federativa, garantindo a efetividade na proteção dos direitos fundamentais, sem excluir o exercício administrativo dos entes federados. 

Desse modo, o federalismo cooperativo facilita a implementação dos valores constitucionais, como a democracia participativa e a descentralização do poder. O agir político-administrativo nas competências compartilhadas deve ser orientado pelo princípio da subsidiariedade, onde a intervenção do ente maior é justificada pela incapacidade do ente menor, com resultados eficazes dependentes da coesão entre as ações dos entes federados, especialmente no controle e fiscalização das políticas públicas.

O MINISTÉRIO PÚBLICO argumentou em contrarrazões que o MUNICÍPIO DE NAZARÉ não tem capacidade formal para conceder licença ambiental e realizar as fiscalizações correlatas, cabendo à SEMARH realizar essas atribuições na área do município, ainda que o dano verificado fosse apenas de impacto local.

Vejamos a legislação ambiental aplicável:

Resolução CONSEMA (Conselho Estadual do Meio Ambiente) n° 46/2022 

Art. 15-A. Para exercer as atribuições concernentes ao licenciamento das intervenções de impacto local, o município deve possuir sistema de gestão ambiental. 

§ 1º. O sistema municipal de gestão ambiental a que se refere o caput deste artigo caracteriza-se pela existência de, no mínimo: 

I – Órgão ambiental capacitado; 

II - Política Municipal de Meio Ambiente prevista em legislação específica; 

III - Conselho Municipal de Meio Ambiente em atuação, consistente em instância colegiada, normativa e deliberativa de gestão ambiental, com representação da sociedade civil organizada paritária à do Poder Público; 

IV - Legislação ambiental municipal regulamentadora das atividades administrativas e procedimentos de Licenciamento Ambiental e fiscalização dos empreendimentos e atividades de impacto ambiental local. 

V - Fundo Municipal de Meio Ambiente devidamente criado, regulamentado, instalado e em funcionamento; (…) 

§4º. A requerimento do município interessado, a SEMAR reconhecerá a sua capacidade técnica-institucional para exercer as atribuições concernentes ao licenciamento das intervenções de impacto local, caso este comprove possuir sistema de gestão ambiental, podendo expedir declaração quanto a apreciação realizada. 

Art. 15-B. O processo de descentralização se fará a partir do atendimento aos critérios estabelecidos no artigo anterior desta Resolução. 

§1º. Enquanto o município não alcançar o atendimento aos critérios elencados no artigo anterior, as ações administrativas de licenciamento e autorização ambiental que lhe caberiam, serão realizadas pela SEMAR em caráter supletivo, nos termos do art. 15, II, da Lei Complementar nº 140/2011. 

(…) 

§3º. A SEMAR expedirá Declaração de Reconhecimento de Capacidade Técnico- Institucional (DRCTI) com validade de 6 (seis) anos, com base nos critérios estabelecidos nesta Resolução. (..)

Lei Complementar Estadual Nº 28/2003: 

Art. 43. Compete a Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos a formulação e a execução da política de gestão de recursos hídricos e do meio ambiente, cabendo-lhe desenvolver: (...) 

II - a preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis; 

Lei estadual n° 4.854/1996:

Art. 9° - O Piauí, através da Secretaria estadual do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos adotará todas as medidas legais e administrativas necessárias à preservação ambiental de qualquer origem e natureza. 

§1° - Para os efeitos do disposto neste artigo, a Secretaria Estadual do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos: (...) 

XII – Exercerá a vigilância ambiental e o poder de polícia;

Constata-se que o ESTADO DO PIAUÍ demonstra flagrante contradição em sua argumentação. Por um lado, alegou incapacidade ou inadequação da SEMAR para fiscalizar suas próprias obras, invocando princípios como a razoabilidade e a imparcialidade. Por outro lado, é o mesmo Estado que se omitiu na fiscalização, e agravou a degradação ambiental ao construir um balneário na área de preservação permanente, sem licenciamento ambiental, conforme apontado pelo Ministério Público.

Tal conduta evidencia não apenas a falta de zelo na preservação ambiental, mas também a tentativa de transferir responsabilidades, enquanto perpetua danos à área em questão. Assim, torna-se imprescindível a adoção de medidas imediatas para cessar a continuidade da degradação e assegurar a efetividade das normas de proteção ambiental, sem que isso implique invasão de competência municipal ou interferência na sua autonomia.

Assim, considerando que a fiscalização ambiental é atribuição comum a todos os entes federativos, conforme disposto na Constituição e na Lei Complementar nº 140/2011, não há fundamento para alegar violação à autonomia municipal pelo Estado do Piauí. Portanto, deve ser mantida a decisão que concedeu a tutela antecipada, determinando que o agravante adote as medidas necessárias para proteger a Lagoa de Nazaré, área de preservação permanente que enfrenta diversos danos ambientais.

Correta a decisão do douto juízo singular, assim como a manutenção da referida decisão pelo magistrado de piso, uma vez que não se verificou qualquer ilegalidade.

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO do Agravo de Instrumento para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a decisão a quo em todos os seus termos.

 É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

 

Teresina, 05/02/2025