DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO SEM LICITAÇÃO. ALTERAÇÃO DA LEI Nº 8.429/1992 PELA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. MANTIDA A ABSOLVIÇÃO. DESPROVIMENTO. I. Caso em exame Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que absolveu o requerido da prática de ato de improbidade administrativa, diante da inexistência de dolo específico ou prova de benefício indevido. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se a contratação direta, sem licitação, configura ato de improbidade administrativa na ausência de dolo específico e de prova de obtenção de benefício próprio ou de terceiro, conforme a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021). III. Razões de decidir 3. A redação atual do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 exige demonstração de dolo específico e obtenção de benefício indevido para configuração de ato de improbidade. 4. Na hipótese, as provas não demonstraram o elemento subjetivo necessário, nem finalidade de benefício próprio ou a terceiros, ônus que incumbia ao Ministério Público. 5. A jurisprudência atual, alinhada à redação da Lei nº 14.230/2021 e às decisões do STF (Tema 1199), reforça a necessidade de dolo para tipificação de atos de improbidade administrativa. IV. Dispositivo e tese 6. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige demonstração de dolo específico e finalidade de obtenção de benefício indevido para si ou para terceiro. ____________________________________ Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, art. 11; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199; TJMG, Ap Cível/Rem Necessária nº 1.0000.24.167028-0/001, Rel. Des. Luzia Divina de Paula Peixôto, 3ª Câmara Cível, j. 13.06.2024; TJMG, Apelação Cível nº 1.0242.09.027253-3/001, Rel. Des. Peixoto Henriques, 7ª Câmara Cível, j. 07.05.2024." DECISÃO: Acordam os componentes da 6ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0801427-52.2021.8.18.0077 - Relator: JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 15/12/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0801427-52.2021.8.18.0077

APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: EDMAR JOSE DE FIGUEIREDO

 

RELATOR(A): Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

 

EMENTA

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO SEM LICITAÇÃO. ALTERAÇÃO DA LEI Nº 8.429/1992 PELA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. MANTIDA A ABSOLVIÇÃO. DESPROVIMENTO.

I. Caso em exame

Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que absolveu o requerido da prática de ato de improbidade administrativa, diante da inexistência de dolo específico ou prova de benefício indevido.

II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se a contratação direta, sem licitação, configura ato de improbidade administrativa na ausência de dolo específico e de prova de obtenção de benefício próprio ou de terceiro, conforme a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021).

III. Razões de decidir
3. A redação atual do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 exige demonstração de dolo específico e obtenção de benefício indevido para configuração de ato de improbidade.
4. Na hipótese, as provas não demonstraram o elemento subjetivo necessário, nem finalidade de benefício próprio ou a terceiros, ônus que incumbia ao Ministério Público.
5. A jurisprudência atual, alinhada à redação da Lei nº 14.230/2021 e às decisões do STF (Tema 1199), reforça a necessidade de dolo para tipificação de atos de improbidade administrativa.

IV. Dispositivo e tese
6. Recurso conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige demonstração de dolo específico e finalidade de obtenção de benefício indevido para si ou para terceiro.

 ____________________________________

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, art. 11; Lei nº 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199; TJMG, Ap Cível/Rem Necessária nº 1.0000.24.167028-0/001, Rel. Des. Luzia Divina de Paula Peixôto, 3ª Câmara Cível, j. 13.06.2024; TJMG, Apelação Cível nº 1.0242.09.027253-3/001, Rel. Des. Peixoto Henriques, 7ª Câmara Cível, j. 07.05.2024."

 

DECISÃO: Acordam os componentes da 6ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Uruçuí – PI, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo ora apelante em face de Edmar José Figueiredo.

Na inicial (ID nº 17821095), o autor alega que, no ano de 2016, Edmar José Figueiredo, enquanto Diretor do Hospital Regional Senador Dirceu Arcoverde, efetuou pagamento, sem prévia licitação, no valor de R$ 41.700,00 à pessoa jurídica Leite e Ferreira Ltda. (CNPJ 21.353.223/0001-02), para realização de serviços de obras e manutenção de ar-condicionado. O fato foi apurado em processo de prestação de contas (Processo TC 003127/2016) junto ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TCE-PI), o qual constatou a ausência de justificativa para a contratação direta. Diante disso, o Ministério Público requereu a condenação do réu com fundamento nos artigos 10, VIII, e 11, I, da Lei nº 8.429/92.

Com a reforma da Lei de Improbidade Administrativa, o Ministério Público apresentou manifestação (ID nº 17821128, pág. 5) para que o feito prosseguisse exclusivamente sob a análise do art. 11, V, da nova legislação.

Em julgamento antecipado do mérito, sobreveio a sentença (ID nº 17821135) que julgou improcedente o pedido inicial, absolvendo o requerido da prática de improbidade administrativa, com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Irresignado, o Ministério Público interpôs apelação (ID nº 17821099) requerendo a reforma da sentença de primeiro grau, para que Edmar José Figueiredo fosse condenado pela prática do ato de improbidade administrativa, conforme o art. 11, V, da nova redação da Lei nº 8.429/92.

Nas razões recursais, o Ministério Público argumenta que a conduta do apelado configura ato de improbidade administrativa, por violar os princípios da administração pública, especialmente os da legalidade e da moralidade. Sustenta que a ausência de processo licitatório impossibilitou a concorrência entre fornecedores e resultou em afronta ao dever de assegurar igualdade de condições entre os participantes, conforme disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal.

Afirma que o apelado – à época no exercício das atribuições do cargo de direitos do Hospital Regional Senador Dirceu Arcoverde - não iniciou o processo licitatório para a realização dos serviços de obras e manutenção de ar condicionado que totalizou o valor de R$ 41.700,00 (quarenta e um mil e setecentos reais), o que, em última análise, impediu o caráter concorrencial, e importa em dolo.

Ademais, destaca que o apelado não apresentou justificativas ou documentos que demonstrassem a existência de situação excepcional que dispensasse a licitação.

Por fim, o Ministério Público enfatiza que o ato praticado pelo apelado se enquadra no art. 11, V, da Lei de Improbidade Administrativa, na medida em que comprometeu a regularidade dos atos administrativos, razão pela qual requer a condenação do requerido/apelado como incurso nas penas do art. 12, III da Lei 8.429/92.

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça opinou (ID nº 18838219) pelo conhecimento e provimento do recurso, corroborando as razões da apelação.

É o relatório.

VOTO

 

I – JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes nos autos os requisitos de admissibilidade recursal, conheço do recurso.

 

II – DO MÉRITO

Em suas razões recursais, sustenta o Ministério Público que o elemento subjetivo essencial à caracterização do ato de improbidade restou comprovado pelas provas apresentadas, tendo em vista que não seria possível obter prova material do “estado de espírito” do agente e, assim, requer a condenação do requerido.

Contudo, sem razão. Vejamos:

Sabe-se que a Lei de Improbidade Administrativa tem por escopo punir o agente público transgressor dos princípios basilares da Administração, assim como o terceiro que contribuiu ou se beneficiou dos atos praticados, prevendo as condutas que são tipificadas como atos de improbidade e as sanções, visando a coibir a gestão fraudulenta da res publica. Assim, evidencia-se o caráter sancionador da LIA.

Nesse contexto, o Ministério Público requereu a condenação de Edmar José de Figueiredo pela prática da conduta prevista no art. 11, V, da LIA, em virtude da realização de contratação sem prévia realização de licitação, ou sem justificativa de dispensa ou inexigibilidade,  com a empresa Leite e Ferreira Ltda. (CNPJ 21.353.223/0001-02) para realização de serviços de obras e manutenção de ar-condicionado. Registre-se, por oportuno, a descrição da conduta imputada ao apelado:

 

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

 

A Lei nº 14.230/2021 alterou a redação do caput do mencionado artigo para tornar taxativo o rol previsto nele, de modo que apenas as condutas descritas nos incisos caracterizam-se atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública. Ademais, passou a exigir a comprovação “na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade”, conforme previsão do § 1º. 

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se no sentido de que, após as alterações trazidas pela nova lei, a configuração de atos de improbidade pressupõe a demonstração do elemento subjetivo – dolo na conduta do agente. Confira-se:

 

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO-NÃO CABIMENTO-APELAÇÃO CÍVEL -AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA- SOBRESTAMENTO DO FEITO- ADI nº 7.156/DF; -NÃO CABIMENTO-INCIDENTE ARGUIÇÃO INCONSTITUCIONALIDADE REJEITADO-ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 - TEMA 1199 DO STF- APLICABILIDADE APENAS QUANTO A IRRETROATIVIDADE DO REGIME PRESCRICIONAL-NORMA MAIS BENÉFICA-ATIPICIDADE SUPERVENIENTE DA CONDUTA-RECURSO NÃO PROVIDO. -Com a vigência da Lei nº 14.230/21, que incluiu o art. 17-C, não mais se admite a figura do reexame necessário das sentenças proferidas nos autos de ações civis públicas que tratem de improbidade administrativa. - No processamento da ADI nº 7.156/DF; ADI nº7236/DF e ADI nº7237, inexiste, por ora, ordem de sobrestamento das ações individuais em que se discute a questão constitucional. -A arguição de inconstitucionalidade será rejeitada quando já houver pronunciamento do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria- No julgamento da matéria afeta ao Tema nº1199, a corte constitucional fixou as seguintes teses jurídicas: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". -A considerar a alteração substancial do "caput" do artigo 11 pela Lei nº14.230/21, imperioso o reconhecimento da atipicidade da conduta enquadrada na referida norma.  (TJMG -  Ap Cível/Rem Necessária  1.0000.24.167028-0/001, Relator(a): Des.(a) Luzia Divina de Paula Peixôto , 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 13/06/2024, publicação da súmula em 14/06/2024).

 

Na hipótese, portanto, além de demonstrar o dolo específico, cabia ao Ministério Público apresentar provas da finalidade do agente de obter benefício indevido para si ou terceiro, tendo em vista a distribuição do ônus da prova preconizada pelo art. 156 do Código de Processo Penal e art. 17, § 19, II da LIA – o qual prevê que não haverá imposição de ônus da prova ao réu.

Extrai-se do Relatório de Auditoria (ID nº 17821106 – pág. 1-30), realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí, que foi realizada contratação sem licitação com a empresa Alternativa Comércio de Medicamentos ME, no entanto, não constam maiores detalhamentos acerca do objeto da contratação, de forma que não se pode depreender que houve superfaturamento ou proveito próprio ou de outrem.

Assim, da análise das provas carreadas aos autos, verifica-se inequívoca a realização de contratação sem prévia licitação, contudo, evidencia-se que não houve demonstração do elemento subjetivo, tampouco da finalidade de obter benefício próprio ou de terceiro na conduta do Diretor do Hospital Regional Senador Dirceu Arcoverde.

Portanto, considerando que o Ministério Público não se desincumbiu do seu ônus probatório, limitando-se a meras alegações de que restou comprovado o dolo específico do agente, imperiosa é a manutenção da sentença de primeiro grau nos mesmos termos em que foi proferida, isto é, mantendo a absolvição do requerido/apelado.

No mesmo sentido já decidiu o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, reiteradas vezes, veja-se:

 

1) EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DESVIO DE FINALIDADE NA EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO PRELIMINAR - CERCEAMENTO DO DIREITO DE PRODUZIR PROVA - INÉRCIA DA PRÓPRIA PARTE – PRECLUSÃO 1. O processo consubstancia-se numa sucessão de atos sempre adiante, não sendo admissível que as partes tumultuem a marcha processual, motivo pelo qual sobre elas recai o ônus de se manifestarem no momento adequado, sob pena de preclusão. 2. Se, ao longo de toda a tramitação do feito, a parte ré não pugnou pela produção da prova documental, não há de se falar em cerceamento de defesa pela ausência de apreciação de requerimento formulado exclusivamente em sede de alegações finais, dada a indiscutível ocorrência de preclusão temporal. 3. Preliminar rejeitada.
MÉRITO - CONTRATO ADMINISTRATIVO - MUNICÍPIO DE PASSOS - FORNECIMENTO DE MARMITAS DESTINADAS A BENEFICIÁRIOS DO CAPS - DANO AO ERÁRIO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO - APROPRIAÇÃO PELA SERVIDORA DAS SOBRAS - FAVORECIMENTO PESSOAL - DESCUMPRIMENTO DE DEVER DE OFÍCIO - VIOLAÇÃO À IMPESSOALIDADE E MORALIDADE - ART. 11, CAPUT, E INCISO II, DA LEI 8.429, DE 1992 - ATO ÍMPROBO CONFIGURADO - APLICAÇÃO APENAS DA SANÇÃO DE MULTA CIVIL - PROPORCIONALIDADE - PARTICULAR QUE NÃO CONCORREU OU SE BENEFICIOU DO ATO DE IMPROBIDADE - CONDENAÇÃO AFASTADA - SENTENÇA PARCIAMENTE REFORMADA 1. A utilização de cargo público para obtenção de vantagem indevida é prática caracterizada como ato de improbidade, expressamente vedada em nosso ordenamento jurídico, assim como contrária aos princípios constitucionais básicos que regem o setor público, notadamente os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, expressos no art. 37, caput, da Constituição da República. 2. Ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput, e inciso II, da Lei 8.429/1992, caracterizado como violação a dever de ofício, em especial pela ausência de auto rização de superior hierárquico para que a servidora se apropriasse das sobras de marmitas, a fim de destiná-las a consumo próprio e de seus familiares. 3. As hipóteses de violação aos princípios da administração pública previstas na Lei de Improbidade Administrativa dispensam prova de prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito, bastando a demonstração do dolo, ainda que genérico. 4. Não se impõe a aplicação cumulativa das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.428/1992, cabendo ao magistrado a sua dosimetria, atento às circunstâncias do caso concreto, tais como gravidade da conduta, extensão do dano e grau de reprovabilidade.
5. A ausência de desvio patrimonial, inexistência de prejuízo às investigações e o fato de se tratar de conduta isolada na carreira da servidora envolvida (que, após sindicância, foi mantida no quadro da administração municipal) recomendam a aplicação da sanção apenas de multa civil. 6. O benefício do particular a que se refere o art. 3º da Lei 8.429/1992 pressupõe vínculo de atuação em conluio com o agente público desonesto visando a determinado fim jurídico ilícito. Inexistente esse nexo de causalidade, em especial pela inexistência de lesão ao erário e obtenção de vantagem indevida, descabe a sua condenação às sanções pela prática de ato de improbidade administrativa. 7. Ausente comprovação acerca da vontade livre e consciente do particular em ser beneficiado com o ato irregular, impõe-se a sua absolvição. 8. Primeiro apelo provido. Segundo apelo provido em parte.  (TJMG -  Apelação Cível  1.0479.11.014609-5/002, Relator(a): Des.(a) Áurea Brasil , 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 01/07/2021, publicação da súmula em 07/07/2021)

 

2) EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONTRATO - FORNECIMENTO DE MATERIAIS - VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ALTERAÇÃO LEGISLATIVA - ROL TAXATIVO - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA - CONDUTA NÃO CARACTERIZADA NO ART. 11 E INCISOS DA LEI Nº 8.429/1992 (REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/2021) - ATO ILÍCITO: PERMITIR, FACILITAR OU CONCORRER PARA QUE TERCEIRO SE ENRIQUEÇA ILICITAMENTE - AUSÊNCIA DE IMPUTAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. I - Em razão da nova redação da Lei nº 8.429/1992, implementada pela Lei nº 14.230/2021, tem-se que apenas as condutas especificamente descritas nos incisos III a VIII, XI e XII do art. 11 do referido regramento caracterizam-se como atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (art. 37, "caput", CR/88), tratando-se, pois, de rol taxativo. II - Em sendo impossível enquadrar os atos do agente público no art. 11, "caput" e inciso I, da Lei nº 8.429/1992 (redação dada pela Lei nº 14.230/2021), inevitável decretar sua absolvição. III - Comprometida a pertinência da acusação por impossível retirar da prova produzida que o aumento nos valores dos materiais pagos pela municipalidade extrapolaria o valor de mercado, de que alguma das mercadorias não foi entregue a contento e/ou de que foi proporcionado o enriquecimento ilícito de qualquer dos réus diante da absoluta inexistência do dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/1992 (redação dada pela Lei nº 14.230/2021).  (TJMG -  Apelação Cível  1.0242.09.027253-3/001, Relator(a): Des.(a) Peixoto Henriques , 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 07/05/2024, publicação da súmula em 15/05/2024)

 

III- DISPOSITIVO

Ante o exposto, em dissonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, voto pelo conhecimento e desprovimento do recurso interposto, mantendo-se inalterada a sentença vergastada em todos os seus termos.

É como voto.

Como consta da ata de julgamento, a decisão foi a seguinte: a 6ª Câmara de Direito Público, presidida pelo(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Desembargador(a) JOSE VIDAL DE FREITAS FILHO, ao apreciar o processo em epígrafe, em sessão ordinária realizada nesta data, proferiu a seguinte DECISÃO: Acordam os componentes da 6ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): ERIVAN JOSE DA SILVA LOPES, JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO e JOSE VIDAL DE FREITAS FILHO.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, LUIS FRANCISCO RIBEIRO.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 13 de dezembro de 2024.

 

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Relator