PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0760314-53.2024.8.18.0000              

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina

Agravantes: ESTADO DO PIAUÍ E FUNDAÇÃO PIAUÍ PREVIDÊNCIA

Procuradoria Geral do Estado do Piauí

Agravada: CELIA MARIA SANTOS ARAUJO CESARIO 

Advogado: Helenaldo Soares de Carvalho (OAB/PI 8498-A)

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. SERVIDORA TRANSFORMADA EM ESTATUTÁRIA PELA LEI ESTADUAL Nº 4.546/92. APOSENTADORIA PELO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RPPS). MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA ADPF 573. DIREITO COMPROVADO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto pelo Estado do Piauí e pela Fundação Piauí Previdência contra decisão liminar que concedeu à servidora Célia Maria Santos Araujo Cesario o benefício de aposentadoria pelo Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). A servidora/agravada ingressou no serviço público em 1986, com transmutação para o regime estatutário em 1992. O pedido de aposentadoria foi negado administrativamente, com base na ADPF 573, que veda a concessão de aposentadoria pelo RPPS para servidores sem concurso público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) verificar se a servidora transmutada para o regime estatutário tem direito à aposentadoria pelo RPPS; (ii) avaliar os efeitos da modulação da ADPF 573 sobre servidores efetivos transmutados não concursados; (iii) determinar a validade da concessão liminar de benefício previdenciário contra a Fazenda Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O regime próprio de previdência é exclusivo para servidores concursados, conforme o art. 19 do ADCT e o entendimento jurisprudencial pacificado na ADPF 573, com exceção daqueles que gozam de estabilidade excepcional e dos demais que gozam de tal prerrogativa por expressa disposição legal. 

4. Ora, a modulação dos efeitos da ADPF 573 permitiu que servidores que tenham preenchido os requisitos para aposentadoria até a publicação da ata de julgamento, em 17/04/2023, mantenham seus direitos previdenciários com base no RPPS.

5. No caso, a servidora preencheu os requisitos para aposentadoria antes da referida data, o que justifica a concessão liminar do benefício pelo RPPS.

6. A vedação legal de liminares contra a Fazenda Pública não se aplica a verbas de natureza previdenciária, conforme a Súmula 729 do STF.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A modulação dos efeitos da ADPF 573/PI permite que servidores transmutados para o regime estatutário e que preencheram os requisitos de aposentadoria até 17/04/2023 permaneçam no RPPS.

2. A vedação de liminar contra a Fazenda Pública não se aplica a benefícios previdenciários.

____________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 19 do ADCT; EC nº 20/1998; Lei Estadual nº 4.546/92; Lei nº 9.494/97, art. 2º-B; Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF nº 573, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 06.03.2023.

ACÓRDÃO

            Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em consonância com o parecer ministerial, CONHECER do Agravo de Instrumento para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a decisão a quo em todos os seus termos, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Agravo de Instrumento (Id. 18972440), interposto pelo ESTADO DO PIAUÍ e pela FUNDAÇÃO PIAUÍ PREVIDÊNCIA, em face da decisão proferida pelo d. Juízo da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina, nos autos do Mandado de Segurança com Pedido Liminar de nº  0830653-05.2024.8.18.0140, impetrado por CELIA MARIA SANTOS ARAUJO CESARIO, ora agravada.

Na origem, a impetrante/agravada alega que ingressou no Serviço Público Estadual em 17/02/1986 no cargo de Agente Técnico de Serviços, afirmando ter contribuído para o regime próprio desde o seu ingresso. Assim, aponta que, em 18/12/2023, pleiteou administrativamente o benefício previdenciário de Aposentadoria por Tempo de Contribuição, porém esse pedido de aposentadoria pelo RPPS foi indeferido, sob a fundamentação do Decreto nº 18.369, de 16 de julho de 2019, que aprovou o Parecer PGE/CJ n° 065, de 28 de janeiro de 2019. Por essas razões, judicialmente, requereu a concessão liminar de seu benefício previdenciário, a fim de que a Fundação Piauí Previdência deferisse o pedido de Aposentadoria por Tempo de Serviço pelo RPPS.  

O Juízo singular, ao receber a inicial, deferiu o pedido liminar,  definindo os seguintes termos: “ANTE O EXPOSTO, com base nos fundamentos acima explicitados, DEFIRO o pedido de liminar, para determinar a autoridade coatora que conceda a aposentadoria por tempo de contribuição a Requerente, em prazo não superior a 30 (trinta) dias”. 

Irresignados, os agravantes/impetrados protocolaram o presente recurso, pleiteando a suspensão da tutela de urgência deferida. Sustentam, em suas razões, que é vedada a concessão de liminar que esgote o objeto da demanda proposta contra a Fazenda Pública. Após, alegam a inexistência da condição de servidora efetiva por parte da autora e, por consequência, a impossibilidade de concessão de sua aposentadoria pelo RPPS. Argumentam, ainda, que o Judiciário não pode substituir o juízo de mérito Administrativo, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da separação de poderes. Por fim, afirmam que não seria possível criar ou majorar benefício previdenciário sem a correspondente fonte de custeio. Desse modo, objetivam a concessão de efeito suspensivo ao recurso para suspender a decisão recorrida e, no mérito, a sua reforma. 

Uma vez constatada a ausência dos requisitos para concessão de efeito suspensivo, indeferi o pleito liminar formulado pela parte agravante (Id. 19055728), mantendo a decisão atacada até o pronunciamento definitivo do presente colegiado. 

Devidamente intimada (Id. 19535813), CELIA MARIA SANTOS ARAUJO CESARIO não apresentou Contrarrazões. 

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso (Id. 19689743), uma vez que a decisão interlocutória impugnada estaria devidamente fundamentada, restando demonstrado que a agravada foi contribuinte do RPPS/PI e, portanto, faz jus ao pleito vindicado.

Este é o relatório.

Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.015 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO do Agravo de Instrumento interposto.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

In casu, através do Mandado de Segurança com Pedido Liminar de nº 0830653-05.2024.8.18.0140, tem-se que CELIA MARIA SANTOS ARAUJO CESARIO requereu a concessão liminar de seu benefício previdenciário, a fim de que a Fundação Piauí Previdência deferisse o pedido de Aposentadoria por Tempo de Serviço pelo RPPS.  

Uma vez concedida a liminar no juízo a quo, o ESTADO DO PIAUÍ e a FUNDAÇÃO PIAUÍ PREVIDÊNCIA adentraram com o presente Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, objetivando desconstituir a tutela de urgência deferida na origem. Assim, aduziram seguintes controvérsias recursais: a) impossibilidade de pagamento de benefício previdenciário por meio de decisão precária; b)  inexistência da condição de servidora efetiva por parte da autora e, por consequência, a impossibilidade de concessão de sua aposentadoria pelo RPPS; c) vedação da interferência do Judiciário no juízo de mérito Administrativo, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da separação de poderes; d) impossibilidade de criar ou majorar benefício previdenciário sem a correspondente fonte de custeio. 

Deve-se, então, ressaltar que no agravo de instrumento, por se tratar de recurso secundum eventum litis, o exame da questão posta estará limitado ao acerto ou desacerto da decisão prolatada pelo juiz da causa, razão pela qual não se afigura conveniente, em regra, o órgão ad quem externar manifestação acerca de matéria ainda não apreciada, alheia, portanto, ao decisum atacado, sob pena até mesmo de dar causa à supressão de instância. Assim sendo, uma vez delineado o âmbito de análise do presente recurso, passa-se para a apreciação das controvérsias apresentadas. 

Em síntese, tem-se que o decisum impugnado optou pela concessão liminar do benefício previdenciário pleiteado pela requerente/agravada, em decorrência da constatação de que encontrava manifesto amparo na legislação e na jurisprudência relacionadas à matéria. De fato, em consonância com o juízo a quo, deve-se ressaltar que a solução das controvérsias recursais apresentadas pela contraparte perpassa a compreensão da modulação dos efeitos despendida na ADPF 573, bem como a análise da legislação e da jurisprudência pátria relacionadas à possibilidade de antecipação de tutela contra a Fazenda Pública quando o pleito for de benefício previdenciário. 

Quanto ao caso concreto, embora não tenha realizado concurso público, a servidora litigante é agente pública integrada ao regime próprio pela Lei Estadual nº 4.546/92, que foi precedida pelo Decreto nº 8864/93. Assim sendo, tendo sido admitida no regime celetista em 17/02/1986 (origem: Id. 59690997), a servidora passou a integrar o regime estatutário em 01/03/1993, de modo que quando requereu seus proventos, além do período em que atuou como CLT, já havia contribuído diretamente para o RPPS do Estado do Piauí 30 Anos, 11 Meses e 1 Dia, conforme o Mapa de Tempo de Serviço anexo à inicial (origem: Id. 59691000, pág. 42). 

Por ocasião do julgamento da ADPF 573/PI, o Ministro Luís Roberto Barroso dissertou acerca da constitucionalidade da transposição de regime realizada pela Lei Estadual n° 4.546/92. Nesse julgado, decidiu-se que a CF/88 admite como segurados do RPPS apenas os servidores que, após aprovação em concurso público e nomeação para o cargo, sejam titulares de cargo efetivo. De fato, os demais servidores, inclusive os estáveis nos termos do art. 19 da ADCT, não gozam das mesmas prerrogativas do servidor efetivo concursado, porém excepcionalmente é possível a extensão de garantias do regime estatutário aos demais servidores quando houver previsão legal nesse sentido, em razão da modulação de efeitos proposta no referido julgado. 

Observe-se, então, os termos da ementa da ADPF 573/PI, litteris: 

Ementa: Direito constitucional e administrativo. ADPF. Lei estadual. Transposição de regime celetista para estatutário. Inclusão de servidores públicos não concursados e detentores de estabilidade excepcional no regime próprio de previdência social. I. Objeto 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental contra os arts. 8º e 9º da Lei nº 4.546/1992, do Estado do Piauí, que incluíram no regime próprio de previdência social daquele ente federativo servidores públicos não admitidos por concurso público e aqueles detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. II. Preliminares 2. A ADPF é o instrumento processual adequado para impugnar dispositivos que antecedem a norma constitucional invocada como paradigma (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/1998), sendo possível que o parâmetro de inconstitucionalidade reúna normas constitucionais anteriores e posteriores ao ato questionado. 3. A Lei Complementar estadual nº 13/1994, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Piauí, não explicitou quais categoriais de servidores seriam abrangidas pelo regime estatutário nem criou qualquer regime de transição para os servidores admitidos no serviço público antes da Constituição de 1988 e da EC nº 20/1998. Não houve, portanto, revogação tácita da Lei Estadual nº 4.546/1992. 4. É possível afastar o óbice de ausência de impugnação do complexo normativo quando (i) houver relação de interdependência entre as normas; e (ii) os dispositivos possuírem teor análogo e a causa de pedir for a mesma. Precedentes. III. Mérito 5. Consoante já decidido por esta Corte, admite-se a transposição do regime celetista para o estatutário apenas para os servidores admitidos por concurso público e para aqueles que se enquadrem na estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. A criação do regime jurídico único previsto na redação original do art. 39 da CF não prescinde da observância à regra do concurso público. 6. A jurisprudência do STF é no sentido de que os beneficiados pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não são detentores das vantagens privativas dos servidores ocupantes de cargo efetivo, o que afasta a possibilidade de participação no regime próprio de previdência social. A partir da EC nº 20/1998, o regime próprio é exclusivo para os detentores de cargo efetivo, os quais foram aprovados em concurso público. Precedentes. IV. Conclusão 7. Interpretação conforme a Constituição do art. 9º da Lei Estadual nº 4.546/1992, de modo a excluir do regime próprio de previdência social todos os servidores públicos não detentores de cargo efetivo, ou seja, aqueles servidores públicos admitidos sem concurso público, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. Inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 5º, IV, da Lei Estadual nº 4.546/1992. 8. Modulação de efeitos da decisão para ressalvar os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento, mantidos estes no regime próprio dos servidores daquele estado. 9. Pedido julgado parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese: “1. É incompatível com a regra do concurso público (art. 37, II, CF) a transformação de servidores celetistas não concursados em estatutários, com exceção daqueles detentores da estabilidade excepcional (art. 19 do ADCT); 2. São admitidos no regime próprio de previdência social exclusivamente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/98), o que exclui os estáveis na forma do art. 19 do ADCT e demais servidores admitidos sem concurso público”. (STF - ADPF: 573 PI, Relator: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 06/03/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-044 DIVULG 08-03-2023 PUBLIC 09-03-2023)

Perceba-se, então, que a Lei nº 4.546/1992 incluiu diversos agentes públicos no RPPS do Piauí, inclusive servidores que eram meramente celetistas até então, tratando a aposentadoria desses servidores como se efetivos fossem. Não obstante, a EC nº 20/1998 determinou que o regime próprio é exclusivo dos detentores de cargo efetivo devidamente concursados, razão pela qual a  ADPF 573/PI determinou que os servidores estáveis na forma do art. 19 do ADCT e os demais servidores admitidos sem concurso público fossem excluídos do RPPS estadual. 

Vale ressaltar, porém, que os efeitos da ADPF 573/PI foram modulados por razões de segurança jurídica, de modo que são ressalvados “os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento, mantidos estes no regime próprio dos servidores daquele estado”. Em verdade, por ocasião do julgamento de três Embargos de Declaração opostos contra o referido julgado, o STF optou, na Sessão Virtual de 31.3.2023 a 12.4.2023, a conferir efeitos prospectivos ao acórdão embargado, a fim de que ele produza efeitos após 12 (doze) meses, contados da data da publicação da ata de julgamento dos referidos três Embargos de Declaração, que tiveram suas atas publicadas em 17/04/2023. Assim sendo, o termo inicial dos efeitos da ADPF 573 será 17/04/2024. 

Para incontestabilidade do fato de que a modulação dos efeitos é extensível à situação da servidora em questão, observe-se a íntegra dos fundamentos da modulação proposta no voto do Ministro Luís Roberto Barroso na ADPF 573/PI, litteris:

“27. Em virtude do grande lapso temporal entre a publicação da lei impugnada e a presente decisão, entendo ser prudente a modulação de seus efeitos. 

28. A modulação de efeitos das declarações de inconstitucionalidade reflete um juízo de ponderação entre a disposição constitucional tida por violada e os valores constitucionais da segurança jurídica, excepcional interesse social e boa-fé (v. ADI 3.666, sob minha relatoria). Estes valores podem prevalecer em determinados casos, de modo a preservar situações consolidadas no tempo e a evitar efeitos adversos advindos da retroação dos efeitos da decisão desta Corte. 

29. No presente caso, os dispositivos impugnados da lei estadual em exame vigoraram por mais de 30 (trinta) anos com presunção formal de constitucionalidade. 1 Nesse contexto, a plena atribuição de efeitos retroativos promoveria ônus excessivo e indesejável aos aposentados e àqueles que, ao tempo do julgamento de mérito, já tenham implementado os requisitos para aposentação. Aqui, há um conjunto de indivíduos abrigados pela noção de funcionário público de fato: servidores cuja situação detém aparência de legalidade, embora seu ingresso tenha se dado de maneira irregular, e que, de boa-fé, prestaram um serviço público como se efetivos fossem. 

30. Nesse contexto, especificamente em relação aos indivíduos que ocuparam por décadas os respectivos cargos e vieram a se aposentar regularmente, ou estarão aptos a se aposentar ao tempo do julgamento de mérito, entendo ser necessário privilegiar a segurança jurídica. Nessa situação excepcional, não é razoável penalizar tais indivíduos de boa-fé com categóricas modificações de regime previdenciário. 

[...]

32. Portanto, considero necessária a modulação dos efeitos temporais da decisão, ressalvando do acórdão de mérito os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento, mantendo-se estes no regime próprio dos servidores daquele estado”.

Logo, em razão da modulação dos efeitos do julgado, à servidora litigante podem ser atribuídas as prerrogativas da legislação atinente ao regime jurídico próprio, sendo possível conceder a aposentadoria por tempo de serviço com base no RPPS, pois restou constatado o preenchimento dos requisitos para concessão do benefício previamente ao dia 17/04/2024.  

Ora, havendo constatado de plano o preenchimento dos requisitos por parte da autora/agravada, nada impedia que o magistrado primevo concedesse a tutela provisória de urgência pleiteada, uma vez que a verba em discussão possui natureza previdenciária. 

Embora, em regra, não seja cabível medida liminar contra a Fazenda Pública, em decorrência de expressa previsão legal no art. 2º-B da Lei nº 9.494/97 e no art. 1º da Lei nº 8.437/92, tem-se que essa vedação não será aplicável nos casos relacionados a verbas de natureza previdenciária, nos termos da Súmula 729 do STF, litteris: “A decisão na Ação Direta de Constitucionalidade 4 não se aplica à antecipação de tutela em causa de natureza previdenciária”. 

Em consonância, observe-se o seguinte julgado: 

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO ORDINÁRIA - IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE TUTELA ANTECIPADA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA - ART. 2º-B DA LEI Nº 9.494/97 E ART. 1º DA LEI Nº 8.437/92 - INAPLICABILIDADE - SÚMULA 729 DO STF - MULTA DIÁRIA EM CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE PAGAR - IMPOSSIBILIDADE. A vedação de concessão de tutela antecipada contra a Fazenda pública, prevista no art. 2º-B da Lei nº Lei nº 9.494/97 e no art. 1º da Lei nº 8.437/92, não se estende às causas de natureza previdenciária, conforme enunciado da Súmula 729 do Supremo Tribunal Federal. Considerando que os valores devidos pelo ente público possuem natureza previdenciária, não há que se falar no indeferimento da tutela concedida, porquanto se tratam de verbas de natureza previdenciária, razão pela qual a manutenção da decisão agravada é medida que se impõe. Por se tratar de cumprimento de obrigação de pagar, não cabe a aplicação da multa prevista no art. 461, §§ 4º e 5º, do CPC/73 (arts. 497 e 537 do CPC/15), conforme precedentes do egrégio Superior Tribunal de Justiça. (TJ-MG - AI: 01676568620168130000, Relator: Des.(a) Yeda Athias, Data de Julgamento: 21/06/2016, 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 27/06/2016)

Conclui-se, então, que o pleito formulado pelos agravantes é manifestamente incabível, uma vez que o juízo a quo demonstrou o preenchimento dos requisitos necessários para a concessão da tutela provisória. Inexiste, pois, vício na decisão agravada, razão pela qual o improvimento do recurso é medida que se impõe. 

DISPOSITIVO

Diante ao exposto, em consonância com o parecer ministerial, CONHEÇO do Agravo de Instrumento para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a decisão a quo em todos os seus termos.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator