poder judiciário 
tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DO Desembargador JOÃO GABRIEL FURTADO BAPTISTA

PROCESSO Nº: 0000818-37.2017.8.18.0047
CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198)
ASSUNTO(S): [Dano ao Erário]
APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: ZACARIAS DIAS DOS SANTOS

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI 14.230/2021. IRRETROATIVIDADE. TEMA 1.199 STF. ANULAÇÃO DA SENTENÇA E RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM. PROVIMENTO DO RECURSO.

DECISÃO TERMINATIVA

Cuida-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí em face de sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Cristino Castro/PI, nos autos da Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, através da Promotoria de Justiça de Cristino Castro-PI contra o réu,  ora apelado, Zacarias Dias dos Santos.

Na inicial de ID. 7993681 - Págs. 2/10, o Órgão Ministerial pugnou pela condenação do réu pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, inciso VIII, e no art. 11, caput, inciso I, da Lei nº 8.429/92, em decorrência de irregularidades detectadas na prestação de contas do FUNDEB do Município de Cristino Castro/PI, referente ao exercício financeiro de 2011, período em que o demandado atuou como gestor do fundo.

Em despacho inicial, determinou-se a notificação da parte requerida, para oferecimento de manifestação por escrito (ID. 7993681 - Pág. 31). Devidamente notificada, a parte demandada não apresentou manifestação preliminar, nos termos da certidão de ID. 7993681 - Pág. 36.

Isto posto, o juízo de primeiro grau recebeu a petição inicial (ID. 7993681 - Págs. 38/39), determinando a citação pessoal da parte promovida, para, querendo, apresentar contestação. Contudo, após diversas tentativas de citação e intimação do réu, todas infrutíferas, o Ministério Público requereu a citação do requerido através do aplicativo “whatsapp”.

Mandado de citação em ID. 7993694 - Pág. 1, sem, contudo, constar nos autos a efetiva ciência do requerido acerca da ação em análise.

No regular trâmite processual, sobreveio sentença que reconheceu a prescrição da ação nos termos do art. 23, caput, da Lei 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, e extinguiu o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso II, do CPC (ID. 7993696 - Págs. 1/5). Sobre o teor da sentença, o réu foi devidamente citado/intimado posteriormente, conforme certidão de ID. 7993702 - Pág. 2.

Inconformado com a decisão, o Ministério Público do Piauí interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese, a irretroatividade do sistema prescricional da Lei nº 14.230/2021, que alterou substancialmente toda a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92); a ausência de inércia por parte do órgão autor e; a necessidade de suspensão do processo até o julgamento do Tema nº 1199 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal (ID. 7993703).

Após o recebimento do recurso em ambos os efeitos, os autos foram remetidos ao Ministério Público Superior para manifestação, o qual, por meio de parecer, corroborou as razões recursais, defendendo o provimento do recurso e afirmando que não havia necessidade de suspensão do processo, uma vez que o Supremo Tribunal Federal já havia se pronunciado sobre o Tema nº 1199 (ID. 8899437).

Considerando que o referido Tema foi julgado pelo STF com repercussão geral, e que suas teses afetam diretamente o presente recurso, foi determinada a intimação das partes para manifestação no prazo de cinco dias, conforme despacho fundamentado no art. 10 do CPC (ID. 12897671).

Em resposta, o Ministério Público reiterou os argumentos expostos no apelo, pugnando pelo conhecimento e provimento do recurso, a fim de afastar a prescrição intercorrente e permitir o retorno dos autos à instância de origem para regular prosseguimento.

É o quanto basta relatar. Decido.

Primeiramente, ressalto que o artigo 932, incisos III, IV e V, do Código de Processo Civil, possibilita ao relator, através de juízo monocrático, deixar de conhecer ou promover o julgamento de recurso submetido à sua apreciação, nas seguintes hipóteses:

Art. 932. Incumbe ao relator:

(…)

III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida;

IV - negar provimento a recurso que for contrário a:

a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do próprio tribunal;

b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

V - depois de facultada a apresentação de contrarrazões, dar provimento ao recurso se a decisão recorrida for contrária a:

a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do próprio tribunal;

b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

A discussão aqui versada diz respeito à aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/92, a fato que ocorreu antes de sua vigência, matéria que possui tese fixada pelo STF através do Tema 1.199:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Dessa forma, aplica-se o art. 932, inciso, V, b, do CPC, considerando o precedente firmado no Tema 1.199 do STF.

Passo, portanto, a apreciar o mérito recursal.

Pois bem, nos presentes autos, o magistrado de primeiro grau reconheceu a prescrição da ação nos termos do art. 23, caput, da Lei 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, e extinguiu o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso II, do CPC (ID. 7993696 - Págs. 1/5). 

Diante disso, o Ministério Público do Estado do Piauí interpôs recurso de apelação, alegando, em síntese: a irretroatividade do regime prescricional estabelecido pela Lei nº 14.230/2021, a qual alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92); a ausência de inércia por parte do órgão ministerial; e a necessidade de suspensão do processo até o julgamento do Tema nº 1199 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal.

Assim, a questão debatida diz respeito à possibilidade, ou não, de reconhecer a prescrição intercorrente no âmbito dos processos de improbidade administrativa ajuizados previamente à vigência da Lei 14.230/2021, que alterou substancialmente o regime prescricional previsto na Lei 8.429/1992.

Em síntese, para solucionar a presente demanda, precisa-se discutir sobre o direito intertemporal no âmbito administrativo, mais especificamente acerca da retroatividade da lei mais benéfica.

In casu, tendo em vista o caráter sancionador do Direito Administrativo, o magistrado primevo optou por reconhecer a aplicação do princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito dos processos administrativos disciplinares. O juízo a quo, então, decidiu pela aplicação do novo regime prescricional apresentado pela Lei nº 14.230/2021, a saber, a adoção de marcos interruptivos na improbidade administrativa, além da diminuição pela metade do prazo de prescrição após o ajuizamento da ação. 

Anteriormente, a Lei nº 8.429/92 previa:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei.

O dispositivo mencionado foi modificado pela Lei nº 14.230/21, que passou a dispor:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

I - (revogado);

II - (revogado);

III - (revogado).

§ 1º A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos ilícitos referidos nesta Lei suspende o curso do prazo prescricional por, no máximo, 180 (cento e oitenta) dias corridos, recomeçando a correr após a sua conclusão ou, caso não concluído o processo, esgotado o prazo de suspensão.

§ 2º O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica.

§ 3º Encerrado o prazo previsto no § 2º deste artigo, a ação deverá ser proposta no prazo de 30 (trinta) dias, se não for caso de arquivamento do inquérito civil.

§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;      

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;      

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo

§ 6º A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade.

§ 7º Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

§ 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo.

Conforme se verifica, a aplicação retroativa da norma de prescrição durante a tramitação do processo teria o efeito de extinguir várias ações desta natureza. Assim, o novo regime deve ser aplicado apenas a partir da data de sua vigência, a fim de evitar prejuízos àqueles que, em muitos casos, não contribuíram para o prolongamento do andamento processual.

Cumpre ressaltar que o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento sobre a questão ao julgar o Tema nº 1.199, sob o regime de repercussão geral, fixando a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Com efeito, no voto proferido no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, o eminente Ministro Alexandre de Moraes se manifestou sobre a prescrição nos seguintes termos:

O caput do art. 23 alterou e unificou o prazo de prescrição para a propositura da ação de improbidade, que antes era de 5 (cinco) anos, com diferentes dies a quo. Agora, para todas as hipóteses antes elencadas nos incisos revogados desse artigo, o prazo de prescrição é de 8 (anos) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. O § 4º trouxe marcos interruptivos da prescrição que se verificam pelo ajuizamento da ação e, partir daí, a contar da publicação da decisão judicial condenatória ou do acórdão que a confirme ou reforme. Ou seja, após o termo inicial, a sentença ou o acórdão interrompem a prescrição, desde que haja condenação do réu, pois a decisão absolutória não é apta a interromper o prazo prescricional. Por sua vez, o § 5º introduziu a prescrição intercorrente, que é deflagrada com o ajuizamento da ação. Após esse marco, verificada uma das causas interruptivas citadas no § 4º, o prazo prescricional recomeça a correr pela metade do prazo previsto no caput do artigo 23, ou seja, 4 (quatro) anos. Na Lei 14.230/2021, a prescrição intercorrente incide quando há inércia no curso do processo de apuração da conduta ímproba, a partir de marcos interruptivos preestabelecidos pelo legislador. Assim, o prazo prescricional de oito anos, contado a partir do ato de improbidade, interrompe-se com o ajuizamento da ação e volta a correr pela metade do tempo (quatro anos) até interromper-se novamente com a publicação da primeira decisão condenatória. Em outras palavras, o ajuizamento da ação deflagra o início do prazo da prescrição intercorrente. Após o termo inicial, a sentença ou o acórdão interrompem a prescrição, desde que haja condenação do réu, pois a decisão absolutória não é apta a interromper o prazo prescricional. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo (PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil, 1º Vol., p. 435; CAVALCANTI, José Paulo. Direito Civil: escritos diversos. Rio de Janeiro: Forense, 1983. In: https://jus.com.br/artigos/38201/aspectosgerais-da-prescricao/2; AMARAL, Francisco. Direito Civil. Introdução. Rio de Janeiro: Renovar. 2008. 7ª ed., p. 596). Pune-se a inércia, a sua omissão, o seu non facere, como bem ressaltado por ANTÔNIO LUÍS DA CÂMARA LEAL: (...) Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. A PRIMEIRA TURMA dessa CORTE, reiteradamente, tem afirmado que “se o Estado não está inerte, há necessidade de se interromper a prescrição para o cumprimento do devido processo legal” (RE 1210551 AgR, Red. p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, julgado em 20/08/2019, DJe de 15/4/2020; RE 1244519 AgR, Red. p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 25/5/2020; RE 1243415 AgR-quarto, Rel. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/3/2020). A inércia nunca poderá ser caracterizada por uma lei futura que, diminuindo os prazos prescricionais, passe a exigir o impossível, ou seja, que, retroativamente o poder público – que foi diligente e atuou dentro dos prazos à época existentes – cumpra algo até então inexistente. A irretroatividade é flagrante, pois como salientado por Humberto Theodoro Júnior, “Somente assim se evitará o risco do absurdo de provocar a lei superveniente a surpresa de uma prescrição consumada retroativamente”(Prescrição e Decadência. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense. 2018, p. 210-211). (...)

Dessa forma, admitir que o prazo prescricional da pretensão sancionatória pudesse fluir em parâmetros absolutamente imprevisíveis ao tempo da prática dos atos impugnados contraria as garantias constitucionais da segurança jurídica e violaria a própria essência da prescrição, que se funda na ideia de inércia do titular do direito.

Diante disso, o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (CF/1988, artigo 5º, XL) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do direito administrativo sancionador.

Por conseguinte, o prazo da prescrição intercorrente previsto no atual art. 23, § 5º, da Lei nº 8.429/92, aplicável às ações em curso, começou a ser contado somente com a publicação da Lei nº 14.230/21. 

De outra banda, não há que se falar em ocorrência da prescrição da pretensão sancionatória do órgão acusatório em relação aos fatos declinados na inicial, isto porque, não sendo possível aplicar-se à hipótese vertente a novel legislação em comento, eis que o novo regime prescricional não é aplicável às circunstâncias ocorridas antes da sua publicação, incide sobre a ação a regra então prevista na Lei nº 8.429/1992.

Com efeito, no caso em apreço, considerando que os atos indicados na inicial são do ano de 2011, bem como, a duração do mandato dos prefeitos municipais, tem-se que o mandato do apelado findou-se em 31/12/2012 e a ação foi proposta em 12/12/2017, com distribuição em 15/12/2017, isto é, dentro do prazo quinquenal para a propositura da ação elencado no art. 23, I da Lei nº 8.429/92.

Logo, uma vez ajuizada a ação dentro do prazo prescricional quinquenal previsto no regime anterior e não havendo previsão de prescrição intercorrente na legislação antes da alteração, tem-se por evidente que o prazo de quatro anos, contado após a interrupção, tem seu dies a quo na data da publicação da Lei nº. 14.230/21. Portanto, não tendo transcorrido o lapso de 4 anos até o presente momento, afasta-se o reconhecimento da prescrição intercorrente.

Ante o exposto, com fundamento no art. 932, V, b, do CPC, conheço do recurso e, no mérito, DOU-LHE PROVIMENTO, para anular a sentença, afastando a prescrição intercorrente e determinando o regular prosseguimento do processo.

Sem custas e honorários advocatícios em razão da anulação da sentença.

Intimem-se e remetam-se os autos ao primeiro grau para o regular prosseguimento do feito.

Des. João Gabriel Furtado Baptista

Relator