DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. PREVISÃO LEGAL NO ART. 24 DO CTB. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL NAS POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente ação civil pública movida em face do Município de Altos, visando compelir a municipalidade a promover a municipalização do trânsito, com base no art. 24 do Código de Trânsito Brasileiro (CTB). A sentença de primeiro grau considerou que a interferência do Judiciário em políticas públicas municipais viola o princípio da reserva do possível. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município em não municipalizar o trânsito, conforme previsto no art. 24 do CTB, justifica a intervenção judicial para obrigá-lo a adotar as medidas necessárias; (ii) estabelecer se a intervenção do Judiciário em políticas públicas municipais viola o princípio da separação dos poderes e da reserva do possível. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O trânsito é definido como direito coletivo, cuja proteção pode ser buscada por ação civil pública, mas a municipalização do trânsito requer uma série de medidas legislativas e administrativas que são de competência privativa do Executivo Municipal, conforme o art. 61, §1º, II, da Constituição Federal. 4. O Poder Judiciário não pode determinar a criação de órgãos municipais ou a implementação de políticas públicas, pois isso invadiria a esfera de discricionariedade do Executivo, violando o princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF). 5. A municipalização do trânsito depende de planejamento orçamentário e não pode ser imposta por decisão judicial, sob pena de comprometer a autonomia administrativa e os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. 6. Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Piauí reafirma que a adesão ao Sistema Nacional de Trânsito (SNT) é discricionária e não pode ser imposta judicialmente. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A municipalização do trânsito, prevista no art. 24 do CTB, não pode ser imposta judicialmente, pois depende de ações legislativas e administrativas de competência privativa do Executivo Municipal. 2. A intervenção judicial em políticas públicas municipais deve respeitar o princípio da separação dos poderes e a reserva do possível. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 2º e art. 61, §1º, II; Lei 9.503/1997 (CTB), art. 24; CPC/2015, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: TJ-PI, Remessa Necessária Cível nº 0800229-60.2019.8.18.0073, Rel. Des. Francisco Antônio Paes Landim Filho, j. 29.09.2023; TJ-PI, Apelação Cível nº 0800229-60.2019.8.18.0073, Rel. Des. Raimundo Eufrásio Alves Filho, j. 27.06.2019. ACÓRDÃO Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, para, no mérito, NEGAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, mantendo incólume a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, na forma do voto do Relator (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800690-46.2019.8.18.0036 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 08/10/2024 )

 

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. PREVISÃO LEGAL NO ART. 24 DO CTB. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL NAS POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente ação civil pública movida em face do Município de Altos, visando compelir a municipalidade a promover a municipalização do trânsito, com base no art. 24 do Código de Trânsito Brasileiro (CTB). A sentença de primeiro grau considerou que a interferência do Judiciário em políticas públicas municipais viola o princípio da reserva do possível.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município em não municipalizar o trânsito, conforme previsto no art. 24 do CTB, justifica a intervenção judicial para obrigá-lo a adotar as medidas necessárias; (ii) estabelecer se a intervenção do Judiciário em políticas públicas municipais viola o princípio da separação dos poderes e da reserva do possível.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O trânsito é definido como direito coletivo, cuja proteção pode ser buscada por ação civil pública, mas a municipalização do trânsito requer uma série de medidas legislativas e administrativas que são de competência privativa do Executivo Municipal, conforme o art. 61, §1º, II, da Constituição Federal.

4. O Poder Judiciário não pode determinar a criação de órgãos municipais ou a implementação de políticas públicas, pois isso invadiria a esfera de discricionariedade do Executivo, violando o princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF).

5. A municipalização do trânsito depende de planejamento orçamentário e não pode ser imposta por decisão judicial, sob pena de comprometer a autonomia administrativa e os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.

6. Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Piauí reafirma que a adesão ao Sistema Nacional de Trânsito (SNT) é discricionária e não pode ser imposta judicialmente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A municipalização do trânsito, prevista no art. 24 do CTB, não pode ser imposta judicialmente, pois depende de ações legislativas e administrativas de competência privativa do Executivo Municipal.

2. A intervenção judicial em políticas públicas municipais deve respeitar o princípio da separação dos poderes e a reserva do possível.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 2º e art. 61, §1º, II; Lei 9.503/1997 (CTB), art. 24; CPC/2015, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada: TJ-PI, Remessa Necessária Cível nº 0800229-60.2019.8.18.0073, Rel. Des. Francisco Antônio Paes Landim Filho, j. 29.09.2023; TJ-PI, Apelação Cível nº 0800229-60.2019.8.18.0073, Rel. Des. Raimundo Eufrásio Alves Filho, j. 27.06.2019.

ACÓRDÃO

            

            Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, para, no mérito, NEGAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, mantendo incólume a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, na forma do voto do Relator

 

 

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

Na inicial, a parte autora informa que a Ação Civil Pública foi interposta em razão dos inúmeros registros cotidianos de infrações de trânsito, bem como dos acidentes corriqueiros no âmbito do município réu, com embasamento no Inquérito Civil Público nº 012/2018, tombado sob o nº 000278-156/2018.

Sustenta que a municipalização do trânsito, prevista no artigo 24 da Lei Federal 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), atribui aos órgãos executivos municipais de trânsito a responsabilidade pelo planejamento, projeto, operação e fiscalização do trânsito, tanto no perímetro urbano quanto nas estradas municipais, garantindo que as ações de gestão do trânsito sejam realizadas de forma local e integrada às necessidades específicas de cada município. 

Alega que o Município de Altos demonstra falhas em suas responsabilidades administrativas no que tange ao trânsito local, principalmente diante da ausência de sinalização adequada, a falta de um órgão de poder de polícia específico para o trânsito urbano, a carência de ações de engenharia de trânsito e a omissão em relação à educação no trânsito evidenciam a necessidade de ações imediatas para regularizar a situação e garantir a segurança dos cidadãos.

Diante disso, requer que o município réu seja condenado às seguintes obrigações de fazer:

“-Atos de Engenharia de Trânsito: 

- definição de políticas de estacionamento, de carga e descarga de mercadorias, de segurança de trânsito, de pedestres, de veículos de duas rodas, de circulação e estacionamento de veículos de tração animal, entre outras; 

- planejamento da circulação, de pedestres e veículos; 

- projeto de área (mão de direção, segurança, pedestres, sinalização etc.); 

- implantação e manutenção da sinalização (vertical, horizontal e semafórica); 

- operação de trânsito (estar na via resolvendo os problemas de trânsito); 

- autorização de obras e eventos, na via ou fora dela, que possam gerar impacto no trânsito (obras viárias, shows, jogos de futebol, passeios ciclísticos, maratonas, festas juninas, filmagens etc.). 

- Atos de Fiscalização no Trânsito: 

- exercício do poder de polícia administrativa de trânsito, aplicando as penalidades cabíveis e arrecadando as multas que aplicar dentro da competência legalmente estabelecida e no âmbito da circunscrição do município, através de meios eletrônicos e não eletrônicos; 

- autuação, processamento de multas, seleção, capacitação, treinamento, designação e credenciamento de agentes de fiscalização; 

- Criação de Juntas Administrativas de Recursos de Infrações – JARIs. 

- Atos de Educação para o Trânsito: 

- a criação obrigatória de área de educação para o trânsito e da escola pública de trânsito, conforme Resolução do Contran; 

- ações de segurança de trânsito, trabalhando os comportamentos; 

- introdução do tema “trânsito seguro” nas ações rotineiras das pessoas de todas as faixas etárias, através de linguagem específica. 

- Atos de Levantamento, Análise e Controle de Dados Estatísticos: 

- volume de veículos por tipo, volume de pedestres, acidentes com vítima, mortos em acidentes, etc”.

Contudo, no caso em comento, como bem dito pelo juiz a quo, “não vislumbro cabível a excepcional atuação do Poder Judiciário para intervir nas políticas públicas municipais e determinar a implantação de órgãos e política de trânsito”. Vejamos.

Nos termos do artigo 1º, §1º, do Código de Trânsito Brasileiro, define-se o trânsito como a utilização das vias públicas por pessoas, veículos e animais, tanto individualmente quanto em grupo, sejam conduzidos ou não, para os propósitos de circulação, parada, estacionamento e operações de carga ou descarga. Dada sua natureza indivisível e sendo titularizado pela coletividade, o trânsito seguro, que decorre dos direitos fundamentais à liberdade e à segurança, reveste-se de caráter difuso. A violação desse direito justifica o manejo da ação civil pública, visando garantir sua proteção e reparar eventuais danos causados.

Ocorre que, em análise dos pedidos supracitados, estes não tratam de providências concretas, isto é, de atos administrativos específicos relacionados ao "planejamento, projeto, operação e fiscalização" do trânsito. Em verdade, referem-se a medidas de caráter normativo, com o objetivo de criar um órgão da administração, a JARI, cuja existência é apontada como requisito para a integração do Município de Altos ao Sistema Nacional de Trânsito. O pleito abrange, ainda, a nomeação dos membros desta Junta e das autoridades de trânsito, além de outras ações necessárias à municipalização pretendida.

Acerca de tal matéria, é sabido que a iniciativa de lei é da competência privativa do Chefe do Poder Executivo, por simetria ao que dispõe o art. 61, § 1º, II, a e e da Constituição Federal, in verbis:

Art. 61. (...)

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

(...)

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

(...)

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;

Quando a Constituição Federal atribui ao Chefe do Executivo a prerrogativa de iniciar um projeto de lei, os demais poderes do Estado não podem intervir ou pressioná-lo a exercer essa função.

Segundo jurisprudência da Corte Máxima acerca do tema, “Não cabe, ao Poder Judiciário, em tema regido pelo postulado constitucional da reserva de lei, atuar na anômala condição de legislador positivo (RTJ 126/48 - RTJ 143/57 -RTJ 146/461-462 - RTJ 153/765, v.g.), para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Judiciário - que não dispõe de função legislativa - passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador positivo), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes.” (MS 22690, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 17/04/1997, DJ 07-12-2006).

Nesse contexto, a municipalização do trânsito, embora desejável, exige uma série de ações complexas que vão além de uma ordem judicial. Assim, intervenções pretendidas pelo apelante nesse âmbito podem violar a separação de poderes, pois o Poder Judiciário não pode usurpar funções do Executivo, como a gestão de recursos públicos, a criação de cargos e a definição de prioridades.

Em síntese, a municipalização do trânsito depende de ações coordenadas e planejamento estratégico por parte do município, respeitando os princípios da autonomia administrativa e da separação de poderes.

Nesse sentido, segue jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA PARA DETERMINAR CRIAÇÃO DE PROJETOS E APROVAÇÃO DE LEIS. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO. SENTENÇA MANTIDA. 1. A recente Jurisprudência, quanto à municipalização do trânsito, dispõe que, face à precariedade de acomete alguns municípios, "a adesão ao SNT é uma discricionariedade de cada ente político”, de modo que “o Poder Judiciário, em respeito ao princípio da separação de poderes (art. 2º, Constituição Federal de 1988), não pode obrigar o Poder Executivo a integrar o Sistema Nacional de Trânsito (SNT), condição que permitiria que o ente local passasse a gerir, coordenar e fiscalizar o trânsito e a mobilidade urbana do seu perímetro”. 3. Considerando a realidade de muitos municípios piauienses, em especial o de Fartura do Piauí, e a magnitude da intervenção necessária, o que afrontaria grosseiramente o princípio da separação de poderes, mantenho a sentença em todos os seus termos. 4. O requerimento de municipalização do trânsito não se limita a discutir a legalidade ou ilegalidade de atos administrativos, como também exige a intervenção em atos legislativos, ante a omissão na criação de órgãos reguladores e cargos públicos, o que é inadmissível através de Ação Civil Pública. 5. Omissões legislativas só podem ser discutidas através de Mandado de Injunção, ADPF ou ADI por Omissão. 6. Não cabe ao Judiciário determinar a outro Poder da República - ao Executivo municipal a propositura de projeto de lei e ao Legislativo a respectiva aprovação - pois implicaria na violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, da CF). 7. Remessa Necessária Conhecida. Sentença Mantida.

(TJ-PI - Remessa Necessária Cível: 0800229-60.2019.8.18.0073, Relator: Francisco Antônio Paes Landim Filho, Data de Julgamento: 29/09/2023, 3ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER JULGADA IMPROCEDENTE. CRIAÇÃO DO ÓRGÃO DE TRÂNSITO MUNICIPAL E INTEGRAÇÃO NO SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO. ALEGADA OMISSÃO DO ENTE PÚBLICO QUANTO À FISCALIZAÇÃO DO TRÂNSITO NO MUNICÍPIO DE SIMÕES. INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. ATRIBUIÇÕES ASSUMIDAS POR OUTRO ENTE FEDERADO. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. PREVISÃO LEGAL. PRETENSÃO DE ELABORAÇÃO, DELIBERAÇÃO E APROVAÇÃO DE PROJETOS DE LEI REGULAMENTANDO A MUNICIPALIZAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS DEFINIDAS NO ART. 24, DO CTB. IMPOSSIBILIDADE. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I- Frise-se que o §2º, do art. 24, do CTB, cinge-se a condicionar o exercício das atribuições e/ou competências definidas no caput do dispositivo ao prévio e formal ingresso do Município no Sistema Nacional de Trânsito, i. é, caso o Município pretenda exercer os poderes administrativos definidos no CTB, deverá, antes, promover seu ingresso no aludido sistema, observando o procedimento regulamentado pelo CONTRAN.

II- Nesse contexto, sob o prisma constitucional, muito embora o Apelante sustente que sua pretensão tem relação com a proteção aos direitos fundamentais à segurança pública, como se vê, a alegada proteção é dependente de lei regulamentadora, haja vista que, mesmo através de uma interpretação sistemática, não se apreende que o texto constitucional dispõe sobre o ingresso do Município no Sistema Nacional de Trânsito de forma automática.

III- Ademais, o aludido ingresso requer a previsão orçamentária dos recursos necessários à criação do órgão de trânsito, aquisição de bens móveis e da sua instalação no âmbito municipal, para a realização de concurso visando a contratação do material humano que, neste caso, deverá ser precedido de lei para criação de cargos públicos.

IV- Nessa ordem, apreende-se que a pretensão inicial adentra no mérito dos atos administrativos e das políticas públicas que o Administrador Municipal prioriza para o cumprimento dos direitos e garantias fundamentais, em especial, no tocante à destinação de recursos orçamentários, não sendo possível ao Poder Judiciário impor ao Executivo a maneira como deva agir diante da mora em promover melhorias no sistema de trânsito local, quando sequer há nos autos elementos probatórios demonstrando o elevado número de ocorrência de acidentes registrados, bem assim quanto aos gastos municipais com saúde em decorrência dos acidentes de trânsito ocorridos.

V- Logo, na espécie, a atuação do Judiciário importaria na substituição, de forma indevida, do juízo de conveniência e oportunidade do Administrador Municipal, contudo, não cabe ao Poder Judiciário substituir o administrador na escolha de políticas públicas, especialmente no que pertine a criação do órgão executivo/administrativo de trânsito no Município/Apelado, em afronta ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º, da CF.

VI- Recurso conhecido e improvido.

(TJ-PI - Apelação Cível: 0800229-60.2019.8.18.0073, Relator: Raimundo Eufrásio Alves Filho, Data de Julgamento: 27/06/2019, 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

Ademais, a ação civil pública, apesar de importante para a defesa de direitos difusos, não é a ferramenta ideal para solucionar a omissão legislativa. O mandado de injunção, por sua vez, é o instrumento jurídico específico para suprir essa lacuna legal.

Portanto, resta forçoso concluir pela improcedência das razões aduzidas na presente apelação, nos termos da sentença recorrida, o que conduz à manutenção integral da decisão de primeira instância.

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO da Apelação, para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo incólume a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em dissonância com o parecer ministerial.

É como voto.

Des. Sebastião Ribeiro Martins

Relator

 

Teresina, 08/10/2024