poder judiciário 
tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DO Desembargador JOÃO GABRIEL FURTADO BAPTISTA

PROCESSO Nº: 0800006-20.2017.8.18.0060
CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198)
ASSUNTO(S): [Prestação de Contas]
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: MARIA REGINA QUEIROZ DE ALMEIDA, CLEONILDA LIMA DA SILVA, ANA ROCHA FERREIRA, ELISVALDO DE OLIVEIRA LIMA, RICARDO AFONSO RODRIGUES RAMOS, ALEXANDRE LUIS SOUZA ELESBAO

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. DOLO NÃO COMPROVADO. APELAÇÕES CONHECIDAS E PROVIDAS

DECISÃO TERMINATIVA

Trata-se de Apelações Cíveis da sentença oriunda da Vara Única da Comarca de Luzilândia, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, em face de MARIA REGINA QUEIROZ DE ALMEIDA, CLEONILDA LIMA DA SILVA, ANA ROCHA FERREIRA, ELISVALDO DE OLIVEIRA LIMA, RICARDO AFONSO RODRIGUES RAMOS e ALEXANDRE LUÍS SOUSA ELESBÃO.

No regular trâmite processual, o juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, com resolução do mérito, para, nos termos do art. 487, I, do CPC, condenar a ré MARIA REGINA QUEIROZ DE ALMEIDA como incursa nas condutas dispostas no art. 10, inciso VIII, X, XI e do art. 11, VI da Lei 8.429/1992; o réu RICARDO AFONSO RODRIGUES RAMOS, como incurso nas condutas do art. 10, X e art. 11, VI, da Lei 8.429/92; a ré CLEONILDA LIMA DA SILVA, como incursa nas penas do art. 10, VIII e X, art. 11, caput, da Lei 8.429/92; o réu ELISVALDO DE OLIVEIRA LIMA, como incurso nas penas do art. art. 10, X, da Lei 8.429/92, art. 11, caput, da Lei 8.429/92. Ademais, condenou todos os requeridos às sanções elencadas no art. 12, incisos II e III da mesma lei, bem como ao pagamento das custas e despesas processuais se houver.

Não obstante, o magistrado a quo, extinguiu o processo, sem resolução de mérito, em relação à ANA ROCHA FERREIRA e ALEXANDRE LUÍS SOUSA ELESBÃO, por inépcia da inicial, com fulcro no art. 485, I, do CPC.

Inconformado, o réu RICARDO AFONSO RODRIGUES RAMOS apresentou recurso de apelação, sustentando, preliminarmente, a nulidade da citação, visto que a intimação foi direcionada para o advogado e não para a pessoa do requerido propriamente e; a ocorrência de prescrição. No mérito, alega que não houve ausência de prestação de contas, mas tão somente, pendências, razão pela qual as contas foram aprovadas com ressalvas conforme decisão do Tribunal de Contas do Estado do Piauí no processo TC/13529/11 (ID. 7253478 - Pág. 1 e 2).

A ré CLEONILDA LIMA DA SILVA apresentou apelação aduzindo preliminarmente a ocorrência de cerceamento de defesa e, no mérito, a ausência de comprovação do elemento subjetivo “dolo”, bem como a impossibilidade de condenação por já ter sido a ré condenada pelo TCE/PI. De igual modo, a ré MARIA REGINA QUEIROZ ALMEIDA sustenta a inexistência de ato doloso capaz de tipificar as condutas objetos de análise da presente ação como ato ímprobo. 

O Ministério Público do Estado do Piauí apresentou contrarrazões, defendendo que o elemento subjetivo “dolo” pode ser verificado no descumprimento dos princípios que regem e norteiam a administração pública, bem como na atuação em desconformidade com a lei, conforme conjunto probatório anexo aos autos.

O Parquet Superior manifestou-se opinando pelo não conhecimento dos apelos porquanto intempestivos e, se esse não for o entendimento, pelo seu total improvimento, mantendo-se a sentença incólume. 

Por conseguinte, em razão da tese fixada no Tema 1.199, do STF, as partes foram intimadas a manifestar-se sobre este ponto específico. Diante disso, o Órgão Ministerial alegou que o conjunto probatório contido nos presentes autos comprovam que as condutas dos requeridos encontram plena caracterização nos arts. 10, 11, caput, e incisos da LIA, o que demonstra a correta aplicação do juízo condenatório.

É o quanto basta relatar. 

Primeiramente, ressalto que o artigo 932, incisos III, IV e V, do Código de Processo Civil, possibilita ao relator, através de juízo monocrático, deixar de conhecer ou promover o julgamento de recurso submetido à sua apreciação, nas seguintes hipóteses:

Art. 932. Incumbe ao relator:

(…) omissis

III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida;

IV - negar provimento a recurso que for contrário a:

a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do próprio tribunal;

b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

V - depois de facultada a apresentação de contrarrazões, dar provimento ao recurso se a decisão recorrida for contrária a:

a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do próprio tribunal;

b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

Com efeito, a discussão aqui versada diz respeito à aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/92, a fato que ocorreu antes de sua vigência, matéria que possui tese fixada pelo STF através do Tema 1.199:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Dessa forma, aplica-se o art. 932, inciso, IV, b, do CPC, considerando o precedente firmado no Tema 1.199 do STF.

Passo, portanto, a apreciar o teor dos recursos interpostos.

Inicialmente, no que tange a intempestividade dos recursos alegada pelo Ministério Público, da análise dos autos, verifica-se que esta não merece prosperar posto que a certidão de ID. 16433317 atesta a interposição tempestiva pelos apelantes.

Isto posto, oportuno consignar que o réu RICARDO AFONSO RODRIGUES RAMOS suscitou as preliminares de nulidade da citação e da ocorrência de prescrição e a ré CLEONILDA LIMA DA SILVA alegou a ocorrência de cerceamento de defesa.

Relativo à suposta nulidade da intimação, verifica-se que houve a intimação do réu na forma disposta no Art. 6º da Lei 11.419 de 19/12/06, sendo os atos praticados via sistema válidos e considerados pessoais para todos os efeitos legais. No que tange a ocorrência de prescrição, oportuno consignar que quando da ocorrência do ato de improbidade administrativa imputado aos apelantes, encontrava-se vigente à época, a Lei nº 8.429/92, na qual o prazo prescricional para ajuizamento de ações para fins de sanção por ato irregular encontrava-se disposto em seu art. 23, senão vejamos:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei.

Anote-se que as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 quanto a prescrição, são mais gravosas ao agente ímprobo ocupante de mandato, porquanto houve a majoração do prazo prescricional de cinco para oito anos, sendo este, portanto, irretroativo, haja vista a impossibilidade da retroatividade da lei nova desfavorável ao réu, bem como em razão do entendimento exarado pelo STF no Tema nº 1.199.

Em que pese a alegação do apelante de que exerceu a Presidência da Câmara Municipal de Madeiro - PI somente nos anos de 2009 e 2010, não há nos autos nenhum documento capaz de comprovar tal alegação, razão pela qual considera-se o fim da gestão dos apelantes em 31/12/2012 conforme disposto na inicial, motivo pelo qual, considerando que a presente ação civil pública foi ajuizada em 18/12/2017, ou seja, dentro do prazo prescricional quinquenal previsto no art. 23, I, da Lei nº 8.429/92, rejeito a alegada prescrição.

Finalmente, acerca do cerceamento de defesa suscitado pela ré CLEONILDA LIMA DA SILVA, tem-se que no sistema da persuasão racional adotado pela legislação processual civil, o magistrado é livre para examinar o conjunto fático-probatório produzido nos autos e firmar sua convicção, desde que indique fundamentadamente o seu convencimento. Logo, sendo as provas constantes aos autos suficientes à resolução da lide, não há que se falar em cerceamento de defesa. 

Superada a análise das preliminares suscitadas, passo à análise do mérito.

Pois bem, sobre a matéria, tem-se que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Os arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios da Administração Pública. 

Ressalte-se que recentemente a referida norma sofreu alterações pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021. Assim, para aplicação das sanções previstas pela prática dos atos disciplinados na Lei de Improbidade Administrativa, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação. Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Assim, com o referido julgado, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Ademais, decidiu o STF que a nova Lei se aplica a fatos culposos ocorridos antes de sua entrada em vigor, como no caso sob análise. 

Deve-se ressaltar, ainda, que não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que a parte apelada agiu com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

In casu, compulsando-se os autos, vislumbra-se que o Ministério Público não produziu provas suficientes à comprovação da consciência e vontade dos imputados em realizar o ato ímprobo com a específica finalidade de alcançar o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário ou qualquer das condutas taxativamente descritas como violação aos deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade. 

A própria sentença recorrida não deixa clara a existência do dolo específico exigido pela Lei de Improbidade Administrativa, enquadrando a conduta dos requeridos em dolo genérico ou, ao menos, culpa consciente.

Assim, apenas a ilegalidade ou irregularidade das condutas analisadas não bastam para caracterizar o ato de improbidade administrativa, posto que indispensável a presença de dolo ou má-fé na prática do ato ímprobo, circunstância, agora reforçada pelas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. Afinal, a intenção da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé ou deliberada intenção de cometer o ilícito.

Nesse sentido, vale transcrever aresto da Corte Suprema sobre a matéria:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (STF - ARE: 803568 SP, Relator: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 22/08/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023)

Sobre o tema já se manifestou este e. TJPI:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. DOLO NÃO COMPROVADO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA. 1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. O apelante pretendia a condenação da apelada nas condutas previstas no artigo 11, caput, da Lei 8.429/92. Porém, com o advento da Lei nº 14.231/2021, promoveu-se, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992, passando-se a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 4. Apelação conhecida e não provida. (TJPI AC 0000128-66.2017.8.18.0060 / 5ª Câmara de Direito Público / Rel. Des. Sebastião Ribeiro Martins / Data do acórdão: 27.03.2024)

Portanto, ante a clara necessidade de sustentação probatória mínima de dolo, ônus do qual não se desincumbiu a parte autora, em correspondência à jurisprudência dominante, entendo que deve ser reformada a sentença de primeiro grau.

Ante o exposto e sendo o quanto necessário asseverar, defiro a gratuidade da justiça às partes apelantes e,  com fundamento no art. 932, IV, b, do CPC,  conheço das apelações e, no mérito, DOU PROVIMENTO aos recursos para reformar a sentença recorrida, afastando a aplicação da Lei nº 8.429/92 e julgando improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa.

Sem custas e honorários advocatícios.

Intimem-se.

Após o trânsito em julgado, remetam-se os autos ao primeiro grau, com a devida baixa.

Des. João Gabriel Furtado Baptista

Relator