EMENTA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FISCALIZAÇÃO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. MUNICÍPIO DE ALTOS DESPESAS COM PESSOAL ALÉM DO LIMITE PRUDENCIAL. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CONTROLE DE GASTOS. TEMA 698 STF. PLANO DE ATUAÇÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Ação Civil Pública (ACP) movida pelo Ministério Público contra o Município de Altos/PI, destacando a violação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Constituição Federal. 2. O Município de Altos/PI, de forma contumaz, tem excedido o limite de 54% da Receita Corrente Líquida (RCL) para despesas com pessoal, conforme estipulado pela LRF. 3. O ente público Apelante argumenta que as contratações temporárias são legais e necessárias para serviços essenciais, conforme a Lei Municipal nº 293/2013 e o art. 37, IX, da CF/88. 4. Segundo o artigo 37, inciso IX, da Constituição e a jurisprudência do STF, a contratação temporária deve atender aos seguintes requisitos: (i) previsão legal para casos excepcionais; (ii) prazo de contratação definido; (iii) necessidade temporária; (iv) interesse público excepcional; (v) indispensabilidade da contratação, vedada para serviços permanentes ou ordinariedade do Estado. 5. A análise dos documentos revela a ausência de seleção simplificada e ampla divulgação das vagas para contratação temporária, em desrespeito ao art. 4º da Lei Municipal nº 293/2013. A manutenção de pessoal sem concurso público ou teste seletivo pelo Município de Altos constitui inconstitucionalidade manifesta, violando os princípios do art. 37, II e IX, da Constituição, e burlando a obrigatoriedade de concurso público e a isonomia. 6. O Poder Judiciário não deve formular políticas públicas, mas pode intervir em caso de inércia administrativa. No julgamento do TEMA 698 da Repercussão Geral o STF decidiu que em vez de medidas pontuais, a decisão deve definir objetivos e exigir que a Administração Pública apresente um plano para alcançá-los. 7. Necessário revogar a determinação de exoneração de todos os servidores públicos municipais contratados de forma precária, sem concurso público e sem amparo legal prévio e específico, substituindo-a por uma determinação para a elaboração de um plano de regularização. Esse plano deve prever a substituição gradual dos servidores temporários contratados em desacordo com a lei por candidatos aprovados em testes seletivos ou concursos públicos. 8. Apelação parcialmente provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800372-63.2019.8.18.0036 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 09/09/2024 )

 

 

EMENTA

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FISCALIZAÇÃO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. MUNICÍPIO DE ALTOS DESPESAS COM PESSOAL ALÉM DO LIMITE PRUDENCIAL. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CONTROLE DE GASTOS. TEMA 698 STF. PLANO DE ATUAÇÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

1. Ação Civil Pública (ACP) movida pelo Ministério Público contra o Município de Altos/PI, destacando a violação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Constituição Federal. 

2. O Município de Altos/PI, de forma contumaz, tem  excedido o limite de 54% da Receita Corrente Líquida (RCL) para despesas com pessoal, conforme estipulado pela LRF.

3. O ente público Apelante argumenta que as contratações temporárias são legais e necessárias para serviços essenciais, conforme a Lei Municipal nº 293/2013 e o art. 37, IX, da CF/88.

4. Segundo o artigo 37, inciso IX, da Constituição e a jurisprudência do STF, a contratação temporária deve atender aos seguintes requisitos: (i) previsão legal para casos excepcionais; (ii) prazo de contratação definido; (iii) necessidade temporária; (iv) interesse público excepcional; (v) indispensabilidade da contratação, vedada para serviços permanentes ou ordinariedade do Estado.

5. A análise dos documentos revela a ausência de seleção simplificada e ampla divulgação das vagas para contratação temporária, em desrespeito ao art. 4º da Lei Municipal nº 293/2013. A manutenção de pessoal sem concurso público ou teste seletivo pelo Município de Altos constitui inconstitucionalidade manifesta, violando os princípios do art. 37, II e IX, da Constituição, e burlando a obrigatoriedade de concurso público e a isonomia.

6. O Poder Judiciário não deve formular políticas públicas, mas pode intervir em caso de inércia administrativa. No julgamento do TEMA 698 da Repercussão Geral o STF decidiu que em vez de medidas pontuais, a decisão deve definir objetivos e exigir que a Administração Pública apresente um plano para alcançá-los.

7. Necessário revogar a determinação de exoneração de todos os servidores públicos municipais contratados de forma precária, sem concurso público e sem amparo legal prévio e específico, substituindo-a por uma determinação para a elaboração de um plano de regularização. Esse plano deve prever a substituição gradual dos servidores temporários contratados em desacordo com a lei por candidatos aprovados em testes seletivos ou concursos públicos.

8. Apelação parcialmente provida.

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, POR MAIORIA DE VOTOS, CONHECER da Apelação e DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO para revogar a determinação de exoneração imediata de todos os servidores públicos municipais contratados de forma precária e ilegal. Em substituição, DETERMINAR a elaboração, no prazo de 180 dias, de um plano de atuação para a substituição gradual dos servidores temporários contratados em desacordo com a lei, por servidores aprovados em concurso público ou temporários aprovados em processo seletivo, conforme estabelecido pela Lei Municipal nº 293/2013, nos termos do voto do Relator. A Exma. Desa. Maria do Rosário de Fátima Martins Leite Dias inaugurou divergência e proferiu seu voto nos seguintes termos: "CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao recurso interposto pelo MUNICÍPIO DE ALTOS/PI, mantendo a sentença em todos os seus termos"- voto vencido.

 

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 13469908, oriunda da 2ª Vara da Comarca de Altos, nos autos de Ação Civil Pública em Defesa do Patrimônio Público e Social c/c Pedido de Liminar ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face do MUNICÍPIO DE ALTOS/PI.

Em primeira instância, na inicial, o MINISTÉRIO PÚBLICO alega, em síntese, que o município requerido é contumaz descumpridor dos preceitos da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), tendo ao longo dos anos efetuado gastos com folha de pessoal em desacordo tanto com o limite de 54% da Receita Corrente Líquida (RCL), quanto com o limite prudencial de 95%, estabelecidos pelos arts. 20, I III, b, e 22, parágrafo único da LRF, a exemplo disso destacou que em 2017 as despesas com pessoal correspondiam a 51,3% da LRF e em 2018 esse percentual atingiu o índice de 60,57% (Id. 13469502).

Nos pedidos, requereu a condenação da municipalidade na a) obrigação de não fazer, consistente em abster-se de nomear pessoas para os cargos em comissão que não sejam de direção, chefia e assessoramento, previstos em Lei Municipal; b) obrigação de não fazer, consistente em abdicar-se de nomear para cargo efetivo pessoa não aprovada em concurso público, nos termos do art. 37, II, da CF/88; e c) obrigação de fazer, consistente na exoneração de todos os servidores públicos municipais nomeados para o desempenho de atividades permanentes de forma arbitrária, sem concurso público e sem lei municipal prévia. Ademais, pleiteou a concessão de tutela de urgência para antecipação dos efeitos da condenação, a fixação de multa diária em valor razoável, na hipótese de descumprimento das aludidas medidas, obrigando-se também, solidariamente, o prefeito do município demandado, conforme previsão do art. 265, do CC, e a imposição ao município de cumprir o disposto nos arts. 22 e 23 da LRF, sob pena de aplicação das consequências previstas art. 23, §3 da LRF, em caso de não observância aos limites legais de gastos.

Após regular instrução do feito, sobreveio a sentença vergastada (Id. 13469908), que confirmou a tutela de urgência deferida em decisão interlocutória (Id. 13469868) e julgou procedentes os pedidos autorais, condenando o Município de Altos/PI na obrigação de não fazer, relativa à abstenção do ente público de nomear pessoas para cargos em comissão, que não sejam de direção, chefia e assessoramento, previstos em Lei Municipal, e à realização de contratações precárias para ocupação de cargos efetivos, em funções ordinárias e permanentes da Administração.

Além disso, condenou o município nas obrigações de fazer, referente à exoneração, no prazo de 30 dias, de todos os servidores públicos municipais, contratados de forma precária, para exercício de funções permanentes e ordinárias da Administração e sem amparo em previsão legal prévia e específica, e ao cumprimento dos limites traçados pelo art. 22 da Lei Complementar n°101/2000, bem como manteve a multa no valor de R$3.000,00 (três mil reais) por dia, em caso de descumprimento, e reiterou que, em consonância com a decisão liminar confirmada, o descumprimento da decisão enseja multa pessoal no valor de 10 (dez) salários mínimos, sem prejuízo das sanções penais por eventual desobediência.

Irresignado, o MUNICÍPIO DE ALTOS interpôs o presente recurso de apelação, sustentando, em síntese: I) insuficiência de provas aptas a comprovar a ilegalidade das contratações temporárias; II) violação ao princípio da separação dos poderes; e III) inobservância ao artigo 22 da LINDB com lesão à ordem administrativa do município e violação aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, ante a iminência da interrupção na prestação de serviços essenciais  (Id. 13469913).

Devidamente intimado, o autor, ora apelado, apresentou contrarrazões, na qual rebateu as teses arguidas pela municipalidade e requereu o não provimento do recurso (Id. 13469918).

Recebido o recurso em seu duplo efeito (Id. 13491047), encaminharam-se os autos ao Ministério Público Superior que, por sua vez, furtou-se de apresentar uma segunda manifestação ministerial acerca do feito e apenas corroborou as contrarrazões  apresentadas pelo ente apelado, em razão do princípio da unidade do Parquet e da consonância com o posicionamento do Ministério Público de primeiro grau (Id. 14124815). 

Após a distribuição, vieram os autos conclusos.

Este o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares a serem analisadas.

III. MÉRITO

A Ação Civil Pública (ACP) é um instrumento processual instituído pela Lei nº 7.347/85, que visa a responsabilização por danos ocasionados a bens e direitos coletivos, estejam eles previstos na lei ou não. Objetiva, portanto, proteger interesses coletivos, ou seja, bens e direitos cuja titularidade recai sobre toda ou parte da sociedade, podendo ter por objeto, nos termos do art. 3º, a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Na visão de Marcus Orione Gonçalves Correia (in Direito Processual Constitucional 4ª ed., 2017) a ação civil pública constitui-se um “instrumento para a efetividade desses direitos postulatórios, dado que por seu intermédio questões do maior interesse social, antes relegadas, são levadas à apreciação do Poder Judiciário, resolvendo-se, em parte, os tormentosos problemas do acesso à justiça”.

Na presente demanda, tal como relatado, o Ministério Público, órgão legitimado pelo art. 5º da Lei nº 7.347/85, ajuizou a presente ACP, por averiguar que o Município de Altos descumprira preceitos da LRF, via de regra exorbitando do limite prudencial, e extrapolando os valores relativos ao limite de despesa com pessoal propriamente dito (art. 20, III, “b” da LRF).

Vê-se, portanto, que o Juízo de origem, em sentença fundamentada, reconheceu que o Município de Altos-PI não observou os parâmetros estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, frisando que “a inobservância do limite máximo de gastos com pessoal (54% da receita corrente líquida) foi comprovada pelos documentos apresentados pelo Ministério Público”, e asseverando que “a situação não se modificou nos anos seguintes, verificando-se que o Município não adotou medidas eficazes para adequar suas despesas à Lei de Responsabilidade Fiscal”.

O ente público requerente/apelante argumenta, entretanto, que as contratações que foram referenciadas nos autos são realizadas mediante autorização legal pela Lei Municipal nº 293/2013 c/c art. 37, IX da CF/88, uma vez que visam atender necessidade temporária e são de excepcional interesse público. Defende, ainda, que a medida determinada, relativa ao impedimento de celebração de novos contratos e de exoneração dos servidores contratados, tem o condão de lesionar gravemente a ordem e economia públicas, pois seu manifesto propósito é o de pressionar a Administração Pública a realizar concurso público em condições incertas, ressaltando o prejuízo à continuidade do serviço público e lesão à ordem administrativa do Município.

O juiz de piso, em sentença de Id. 11391982, confirmando a decisão concessiva da tutela de urgência, julgou procedente o pedido inicial, com fundamento nos arts. 19, 20, 22 e 23 da Lei Complementar n. 101/2000 e art. 169 da Constituição Federal, para condenar o MUNICÍPIO DE ALTOS:

“a) na obrigação de não fazer, consistente em abster-se de nomear pessoas para os cargos em comissão que não sejam de direção, chefia e assessoramento, previstos em Lei Municipal;

b) na obrigação de não fazer, consistente em abster-se de realizar contratações precárias e nomear para funções típicas de cargo efetivos, ordinárias e permanentes da Administração, pessoa não aprovada em concurso público;

c) na obrigação de fazer, consistente na exoneração de todos os servidores públicos municipais contratados de forma precária, sem submissão a concurso público, para exercício de funções permanentes e ordinárias da Administração e sem amparo em previsão legal prévia e específica. Fixo prazo de 30 dias para cumprimento da determinação.

d) na obrigação de fazer, consistente no cumprimento dos limites traçados pelo art.22 da Lei Complementar n°101/2000”.

Com fundamento no art. 11 da Lei n° 7.347/85 e arts. 297, 497 e 537 do Código de Processo Civil, manteve a multa fixada em decisão liminar, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais) por dia de descumprimento, sem prejuízo da adoção de medidas que assegurem o resultado prático equivalente, em caso de descumprimento.

O Apelante argumenta que o deferimento dos pleitos afronta diretamente o poder discricionário do Poder Executivo em gerir a administração pública, interferindo no âmbito administrativo da Prefeitura Municipal, o que viola o art. 2°, da CF (princípio da separação dos poderes), e o art. 5°, II, da CF (princípio da legalidade). Afirma que a sentença coaduna-se numa verdadeira usurpação indevida na função de Chefe do Poder Executivo, delineando os atos administrativos que devem ser adotados na administração municipal para o cumprimento da lei, o que, evidentemente, não pode ser aceito por este juízo.

Também sustenta que todas as contratações são legais nos termos do entendimento pacificado do STF (ADI 32747/MA), tendo em vista que: existe previsão legal (Municipal nº 293/2013 c/c artigo 37, inciso IX, da CF/88); as contratações são feitas por tempo determinado; têm a função de atender a necessidade temporária; e são de excepcional interesse público, visto que a ausência da contratação irá paralisar serviços públicos essenciais prestados diretamente aos munícipes (saúde, educação e assistência social).

O legislador constituinte, com o objetivo de garantir a saúde financeira das contas públicas, determinou que “as despesas com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não devem ultrapassar os limites fixados em lei complementar”, nos termos do art. 169 da Constituição da República:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:         (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)    (Vide Emenda constitucional nº 106, de 2020)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - exoneração dos servidores não estáveis.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)         (Vide Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.    

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) constitui um marco na gestão fiscal responsável dentro da Administração Pública brasileira. Ela funciona como um "conjunto de diretrizes" que trouxe uma significativa mudança cultural para aqueles que gerenciam os recursos públicos, abrangendo as três esferas do governo e os diversos poderes da República. Conforme julgado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 101/2000. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF). CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ARTIGO 20. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. COMPATIBILIDADE. IMPROCEDÊNCIA. 

1. As emendas aprovadas pelo Senado Federal durante o processo legislativo são semanticamente indiferentes em relação ao texto aprovado na Câmara dos Deputados, providenciando meros rearranjos redacionais e topológicos. O fato de a nova apresentação textual permitir uma eventual avaliação diversa, para fins de sanção/veto presidencial não invalida as emendas legislativas. 

2. Embora imponham a observância do regime de legislação complementar para a elaboração de lei geral em matéria de Finanças Públicas, os arts. 163 da CF e 30 da EC 19/98 não estipulam que essa normatização deva ser formalizada necessariamente em uma lei única. 

3. A definição de um teto de gastos particularizado, segundo os respectivos poderes ou órgãos afetados (art. 20 da LRF), não representa intromissão na autonomia financeira dos Entes subnacionais. Reforça, antes, a autoridade jurídica da norma do art. 169 da CF, no propósito, federativamente legítimo, de afastar dinâmicas de relacionamento predatório entre os Entes componentes da Federação. 

4. Só a fixação de consequências individualizadas para os desvios perpetrados por cada instância pode tornar o compromisso fiscal efetivo. A LRF estabeleceu modelo de corresponsabilidade entre os Poderes. Ao positivar esse modelo, a LRF não andou contra qualquer disposição constitucional, antes cristalizando a prudência fiscal, valor chancelado constitucionalmente. 

5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente. 

 (ADI 2261, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 28/8/2020). 

Para possibilitar essa transformação, a norma estabelece, entre outros conceitos e procedimentos, percentuais que limitam os gastos com pessoal, visando ao controle dessas despesas:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinquenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

(...)

III - na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.

Ao analisar a vasta documentação dos autos, a sentença primeva constata a comprovação da inobservância do limite máximo de gastos com pessoal (54% da receita corrente líquida) no MUNICÍPIO DE ALTOS, da seguinte forma:

“A inobservância do limite máximo de gastos com pessoal (54% da receita corrente líquida) está comprovada pelos documentos apresentados pelo Ministério Público.

Conforme aduz o Ministério Público, no 2º semestre de 2017, o Município de Altos alcançou 53,95% da RCL em despesa com pessoal. A alegação está comprovada pelo documento de id Num. 4498407 - Pág. 12, que elenca os municípios que ultrapassaram o limite de alerta/prudencial/legal de gastos com pessoal).

No ano de 2018, em vez de adotar conduta de readequação ao limite de gastos, o Município aumentou as despesas com pessoal, verificando-se pelo documento de id Num. 11587426 - Pág. 86 que o TCE/PI emitiu dois 02 Alertas (reincidência) ao Município, informando que o ente público havia ultrapassado o limite legal da despesa com pessoal. Consoante o documento, os gastos com pessoal alcançaram 60,57%, referente ao 2º quadrimestre/1º semestre de 2018 (Ofício Circular nº 2.289/2018-GP, de 10/12/2018) e 56,07%, referente ao 3º quadrimestre/2º semestre do exercício 2018 (Memorando nº 002/2019 de 30/04/2019).

Em sua defesa, a demandada argumenta que assumiu a gestão do Município em situação caótica, salários atrasados e muitas dívidas, havendo adotado medidas para a redução dos gastos com pessoal, conseguindo reduzi-los para o índice de 58%. Diz que não houve prejuízo ao erário e que não agiu com dolo.

Porém, a situação não se modificou nos anos seguintes, verificando-se que o Município não adotou medidas eficazes para adequar suas despesas à Lei de Responsabilidade Fiscal.

No exercício fiscal de 2019, o TCE/PI condenou a então gestora do Município (ex-prefeita Patrícia Mara da Silva Leal Pinheiro) ao pagamento de multa no valor de 3.000 UFR-PI [...] “uma vez que restou constatado os gastos excessivos com pessoal pelo Poder Executivo do Município de Altos, extrapolando o limite máximo estabelecido no inciso III, “b”, do artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal para tais despesas, que é de 54% da Receita Corrente Líquida (RCL) do município” (id Num. 17367231 - Pág. 10). Na mesma decisão, determinou que fosse respeitado o limite legal de gastos com pessoal.

O quadro se perpetuou nos exercícios fiscais posteriores. Em alegações finais, o Município alega que realizou a exoneração dos comissionados e encerrado os contratos dos prestadores de serviço no final do ano de 2020 (Num. 15053164 - Pág. 2). Porém, os documentos anexados aos autos comprovam que o ente público permaneceu superando o limite de gastos previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal nos anos seguintes, sob nova gestão.

Notícia divulgada no sítio eletrônico do TCE-PI e anexada aos autos demonstra que, segundo os dados do segundo semestre e terceiro quadrimestre do exercício de 2021, os gastos do Município com pessoal alcançaram 68,54% da RCL (id Num. 28928925 - Pág. 2). Portanto, apesar da mudança de gestão, não houve alteração da conduta do Município no que concerne ao controle de gastos de pessoal.

Somente com finalidade ilustrativa, registro que em 2022 houve redução dos gastos, mas estes se mantiveram em percentual bem superior ao legal, atingindo 59,72% no segundo quadrimestre de 2022 (https://www.tcepi.tc.br/tce-pi-notifica-59-municipios-que-ultrapassaram-o-limite-de-gastos-com-pessoal/)”.

De fato, dada a repetida violação à Lei de Responsabilidade Fiscal, não é aceitável a alegação de erro na contabilização dos gastos com mão de obra terceirizada, sobretudo porque os relatórios do Tribunal de Contas já excluem tais despesas, tornando a argumentação da defesa infundada. 

Ressalte-se que as dificuldades enfrentadas pelo Município não justificam a persistência da violação, e é obrigação legal do ente adotar medidas previstas em lei para resolver o problema e garantir a alocação adequada de recursos para os serviços públicos.

Acerca da existência de autorização constitucional para a realização de contratação temporária, cabe destacar que a Constituição Federal, em seu art. 37, inciso IX, disciplina o instituto da contratação temporária nos seguintes termos, litteris:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

 A contratação temporária apenas atende aos ditames constitucionais quando implementada de maneira excepcional, devendo sempre prevalecer a regra constitucional do concurso público.

Embora não se apliquem por inteiro as regras do concurso público para as contratações por necessidade temporária, deve a seleção, ainda que simplificada, observar os princípios da impessoalidade e da moralidade, inscritos no art. 37, caput, da Constituição da República.

Necessário afirmar que o elemento "temporariedade" não está a se referir somente ao período da contratação, mas, também, à necessidade do serviço ser temporária. A predeterminação do prazo de contratação decorre justamente da excepcionalidade da situação que torna imperiosa essa contratação. Nesse sentido, registrou a e. Ministra Cármen Lúcia em obra doutrinária: 

“A transitoriedade põe-se como uma condição que indica ser passageira a situação, pelo que o desempenho da função, pelo menos pelo contratado, tem o condão de ser precário. A necessidade que impõe o comportamento há de ser temporária, segundo os termos constitucionalmente traçados. Pode-se dar que a necessidade do desempenho não seja temporária, que ela até tenha de ser permanente. Mas a necessidade, por ser contínua e até mesmo ser objeto de uma resposta administrativa contida ou expressa num cargo que se encontre, eventualmente, desprovido, é que torna aplicável a hipótese constitucionalmente manifestada pela expressão ‘necessidade temporária’. Quer-se, então, dizer que a necessidade das funções é contínua, mas aquela que determina a forma especial de designação de alguém para desempenhá-las sem o concurso público e mediante contratação é temporária. 

(ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 242)”.

Assim, "à luz do conteúdo jurídico do art. 37, inciso IX, da Constituição da República e da jurisprudência firmada por esta Suprema Corte em sede de Repercussão Geral (RE 658.026, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2014), a contratação temporária reclama os seguintes requisitos para sua validade: (i) os casos excepcionais devem estar previstos em lei; (ii) o prazo de contratação precisa ser predeterminado; (iii) a necessidade deve ser temporária; (iv) o interesse público deve ser excepcional; (iv) a necessidade de contratação há de ser indispensável, sendo vedada a contratação para os serviços ordinários permanentes do Estado, e que devam estar sob o espectro das contingências normais da Administração, mormente n i ausência de uma necessidade temporária" (STF, ADI 5163, Rei. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 08/04/2015, DJe 18/05/2015)

De maneira semelhante, o Superior Tribunal de Justiça tem entendido que "a contratação temporária para o exercício de funções relacionadas a cargos de natureza permanente, a atividades corriqueiras do Estado, embora indesejável, pode ou não caracterizar ilegalidade, a depender de configuradas ou não situações emergenciais e transitórias” (STJ, RMS 51.961/MG, Rei. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/11/2016, DJe 14/11/2016).

No âmbito do município de Altos/PI foi editada a Lei Ordinária Municipal nº 293/2013, dispondo sobre a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público na administração direta no âmbito do município (Id.13469915), sob o regime de Direito Administrativo, nos termos do artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal.

Art. 1º Para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público, os órgãos da Administração Municipal direta, as autarquias e fundações públicas poderão realizar contratação de pessoal por tempo determinado, sob regime de Direito Administrativo, nas condições e nos prazos máximos previstos em lei.

Art. 2º Considera-se necessidade temporária de excepcional interesse público aquela que comprometa a prestação contínua e eficiente dos serviços próprios da administração pública e que não possa ser realizada com a utilização do quadro de pessoal existente, e que visem: 

I - atender a situações de calamidade pública; 

II - combater surtos endêmicos; 

III - combater pragas e surtos que ameacem a sanidade animal ou vegetal; 

IV - realizar campanhas preventivas de vacinação contra doenças; 

V - admissão de profissional de notória especialização, inclusive estrangeiro, nas áreas de ensino, pesquisa científica e tecnológica; 

VI - substituir professor em regência de classe, desde que existentes cargos efetivos vagos ou cujos titulares se encontrem legalmente afastados; 

VII – fornecer suporte técnico ou administrativo para a execução de atividades desenvolvidas por órgãos ou entidade, quando a sua falta puder ocasionar a paralisação ou colapso dos serviços prestados às comunidade; 

VIII - executar programas e projetos que têm duração determinada;

IX - admissão de professor e pesquisador visitante estrangeiro;

X - atividades didático-pedagógicas em escolas de governo;

(...)

Art. 4º O recrutamento de pessoal a ser contratado nos termos desta Lei será feito mediante processo seletivo simplificado, observados critérios e condições estabelecidos pela Secretaria de Administração, após apresentação de justificativa da necessidade do órgão ou entidade que pretende a contratação de pessoal, dentro de critérios encaminhados mediante proposta fundamentada, com ampla e prévia publicação através do Diário Oficial dos Municípios e dos meios de comunicação, prescindindo de concurso público”. 

Dentre os documentos analisados, não existe cópia de qualquer seleção simplificada para fins de contratação temporária, tampouco de ampla divulgação das vagas para análise curricular aos cargos, descumprindo, portanto, o art. 4º da Lei Municipal nº 293/2013.

Assim, a conduta do Município de Altos de manter em seus quadros funcionais pessoal sem aprovação em concurso público ou teste seletivo para contratação por tempo determinado configura-se um caso de inconstitucionalidade manifesta, violando, por conseguinte, o art. 37, II e IX, da Constituição da República Federativa do Brasil, por configurar-se burla ao princípio constitucional de obrigatoriedade de deflagração de concurso público e da isonomia. 

O Poder Judiciário poderá efetivar os direitos fundamentais, respeitando as limitações impostas pelo texto constitucional. Apesar da consagrada estrutura tripartida de funções, se mostra indispensável, além das funções atípicas de atuação dos Poderes, baseadas nos freios e contrapesos, a atuação harmônica e, se necessário for, interventiva, do Poder Judiciário para garantir a efetivação dos direitos e garantias consagrados na Constituição da República de 1988.

O Estado-Juiz pode determinar a adoção de medidas necessárias para garantir a regra insculpida na Carta Magna, sem que isso importe em violação ao princípio da separação dos poderes. É o que se extrai da jurisprudência deste Tribunal:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCURSO PÚBLICO. NECESSIDADE. ILEGALIDADE DAS CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. AGRAVO CONHECIDO E IMPROVIDO. 

1. Em detida análise dos autos, não vislumbro a plausibilidade no direito do agravante a ensejar o provimento deste recurso. A nulidade em que se funda a contratação temporária, ensejadora da Ação Civil Pública em apreço, nos termos do art. 37, II da Constituição Federal, macula a regra da investidura em cargo ou emprego público, que depende de prévio concurso, salvo exceções contidas no próprio mandamento constitucional: nomeações para cargos de confiança ou em comissão, ou contratação temporária para atender necessidade de excepcional interesse público. 

2. A assertiva de que a decisão liminar invadiu a esfera constitucional de atuação do Executivo, ferindo o princípio da separação dos poderes, não merece prosperar. Entendo que o descumprimento dos deveres provenientes da Constituição da República Federativa afasta a possibilidade de a decisão impugnada configurar violação da independência entre os poderes, ou seja, inexiste intromissão do Poder Judiciário na seara da Administração Pública, quando a situação concreta reclama seja ordenada a prática de ato relevante omitido por esta. 

(TJPI | Agravo de Instrumento Nº 2017.0001.013228-7 | Relator: Des. José Francisco do Nascimento | 5ª Câmara de Direito Público | Data de Julgamento: 24/07/2018) 

APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCESSO CIVIL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL REJEITADA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO REJEITADA. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DO DIREITO DE DEFESA REJEITADA. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS QUE NÃO OBEDECEM AO ART. 37, IX, DA CF. ILEGALIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONCURSO PÚBLICO, DA LEGALIDADE, DA MORALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E DA TRANSPARÊNCIA (ART. 37, CAPUT E INC. II, DA CF). APELAÇÃO IMPROVIDA. SENTENÇA A QUO MANTIDA. 

1. Os pedidos descritos na petição inicial são determinados e se fundamentam em diversos dispositivos normativos, notadamente nos arts. 37 e 206, V, da Constituição Federal, e no art. 67 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação. (...) 

4. Restou demonstrado que as contratações temporárias realizadas pelo Município de José de Freitas se davam para o exercício de funções de natureza permanente e essencial à municipalidade, sem que existisse qualquer situação emergencial e/ou transitória que justificasse essas maciças contratações. Alia-se a isso, ainda, o fato de que as contratações temporárias eram realizadas sem qualquer transparência e para o exercício de funções inerentes àquelas atribuídas a cargos públicos efetivos. 5. O Município de José de Freitas violou, portanto, o art. 37, IX, da CF, bem como os princípios constitucionais do concurso público (art. 37, II, da CF), da impessoalidade, da transparência e da moralidade (art. 37, caput, da CF). E, diante da constatação de ilegalidades cometidas pela municipalidade, deve o Poder Judiciário promover o regular controle judicial do ato, reestabelecendo a legalidade, sem que isso signifique em violação ao princípio da separação dos poderes. 

6. APELAÇÃO IMPROVIDA. SENTENÇA A QUO MANTIDA. 

(TJPI | Apelação / Reexame Necessário Nº 2015.0001.006478-9 | Relator:Des. Francisco Antônio Paes Landim Filho | 3ª Câmara de Direito Público | Data de Julgamento: 10/10/2017) 

É sabido que não é papel do Poder Judiciário a formulação de políticas públicas, mas sim atuar quando constatada a inércia renitente da Administração. 

Em recente julgamento do RE 684.612, o Supremo Tribunal Federal analisou o Tema n. 698 da Repercussão Geral, que tratava de “Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 2º e 196, da Constituição federal, a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas urgentes com a finalidade de assegurar o direito à saúde, em substituição ao juízo de oportunidade e conveniência do Poder Executivo para a prática do ato administrativo, bem como sem indicar as receitas orçamentárias necessárias ao cumprimento da obrigação imposta”. Na ocasião, a seguinte tese foi firmada:

 

1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 

 

Sob a Relatoria para acórdão do Ministro Luís Roberto Barroso, ficou consignado que “é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público”. Lê-se no voto condutor do Ministro:

 

“29 [...] De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. 

30. Assim, diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para “retirar as autoridades públicas do estado de letargia”, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o “estado de coisas inconstitucional”, em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro.

31. Em síntese, é obrigação dos Poderes Públicos fornecerem políticas públicas de qualidade. Mesmo diante de uma escassez de recursos, os direitos fundamentais não podem ser ignorados, cabendo ao Estado oferecer condições mínimas para a efetivação desses direitos em nome da dignidade humana. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional”. 

 

Assim, como regra geral, a decisão judicial não deve especificar medidas pontuais, mas sim indicar os objetivos a serem atingidos e exigir que a Administração Pública apresente um plano ou os meios adequados para alcançar esses resultados.

O Apelante sustenta que a exigência do MPPI e a sentença vergastada tentam forçar o município a realizar um concurso para preencher os cargos, o que poderia ser impraticável para garantir a continuidade dos serviços públicos. De fato, a exoneração imediata pode causar uma grave interrupção dos serviços essenciais como educação, saúde e assistência social.

Considerando que o prazo de 30 dias para a exoneração imediata de servidores temporários é insuficiente para realizar uma análise completa e precisa dos vínculos e para implementar as ações necessárias, é necessário adotar uma abordagem que permita uma transição ordenada e em conformidade com a legislação, evitando a interrupção dos serviços essenciais.

Uma avaliação detalhada é essencial para identificar quais servidores ocupam posições de forma irregular e para garantir que as medidas corretivas não interrompam a prestação de serviços essenciais à população. Assim, é fundamental dispor de tempo adequado para identificar, avaliar e planejar a substituição dos servidores temporários de maneira eficiente e legal, elaborando um plano detalhado que aborde todos os aspectos relevantes da situação atual e proponha medidas de regularização viáveis, que não enfrentem a autonomia municipal.

Portanto, entendo que é necessário revogar a determinação de exoneração de todos os servidores públicos municipais contratados de forma precária, sem concurso público e sem amparo legal prévio e específico, substituindo-a por uma determinação para a elaboração de um plano de regularização. Esse plano deve prever a substituição gradual dos servidores temporários contratados em desacordo com a lei por candidatos aprovados em testes seletivos ou concursos públicos.

O plano de regularização deve incluir um levantamento detalhado das contratações atuais, a definição de prioridades e metas para a redução gradual da folha de pagamento, o monitoramento contínuo da implementação com relatórios periódicos para ajustar o plano conforme necessário, e a realização de um concurso público ou seleção simplificada para preencher as vagas de forma regularizada e eficiente, garantindo o cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação e DOU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO para revogar a determinação de exoneração imediata de todos os servidores públicos municipais contratados de forma precária e ilegal. Em substituição, DETERMINO a elaboração, no prazo de 180 dias, de um plano de atuação para a substituição gradual dos servidores temporários contratados em desacordo com a lei, por servidores aprovados em concurso público ou temporários aprovados em processo seletivo, conforme estabelecido pela Lei Municipal nº 293/2013.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

Relator

 

Teresina, 09/09/2024