EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES DE PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÃO. PUBLICIDADE COM PROMOÇÃO PESSOAL. PRESCRIÇÃO. REJEITADA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. DOLO NÃO COMPROVADO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. O pedido de ressarcimento ao erário é imprescritível, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que permite o prosseguimento da ação civil pública para pleitear o ressarcimento dos danos causados ao erário, mesmo que as sanções sejam declaradas prescritas. O prazo prescricional da Lei 14.230/2021 não retroage, aplicando-se apenas a partir da sua publicação. 2. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. In casu, não há mais que se falar na aplicação do art. 11, I, da Lei 8.429/92, porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar a ré. 4. O Apelado argumenta que os valores pagos não se referiam a gratificações, mas a diárias, conforme estipulado pelo Decreto Municipal nº 001/2008. De acordo com a defesa, os pagamentos realizados estavam em conformidade com as diárias previstas para viagens e atividades oficiais, e não com gratificações não autorizadas. 5. A falta de comprovação cabal de que os valores pagos eram, de fato, gratificações e não diárias, bem como a ausência de evidências demonstrando que tais valores não foram utilizados em prol do interesse público, enfraquecem a acusação de improbidade administrativa. 6. É sabido que eventuais excessos na publicação de atos oficiais que evidenciem enaltecimento pessoal e métodos de condução política podem demandar correção administrativa para evitar abusos ou distorções. No entanto, tais excessos não configuram, por si só, improbidade administrativa, uma vez que esta exige a presença de dolo ou má-fé para ser caracterizada. 7. No caso dos autos, não há informações suficientes para permitir uma análise detalhada sobre o conteúdo das publicidades, nem para determinar se tais práticas configuram improbidade. Sem provas claras de intenção maliciosa, não é possível concluir pela existência de dolo ou por uma infração grave que se enquadre na improbidade administrativa. 8. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800994-57.2019.8.18.0032 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 19/09/2024 )

 

 

EMENTA

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES DE PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÃO. PUBLICIDADE COM PROMOÇÃO PESSOAL. PRESCRIÇÃO. REJEITADA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. DOLO NÃO COMPROVADO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.

1. O pedido de ressarcimento ao erário é imprescritível, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que permite o prosseguimento da ação civil pública para pleitear o ressarcimento dos danos causados ao erário, mesmo que as sanções sejam declaradas prescritas. O prazo prescricional da Lei 14.230/2021 não retroage, aplicando-se apenas a partir da sua publicação.

2. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

3. In casu, não há mais que se falar na aplicação do art. 11, I, da Lei 8.429/92, porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar a ré.

4. O Apelado argumenta que os valores pagos não se referiam a gratificações, mas a diárias, conforme estipulado pelo Decreto Municipal nº 001/2008. De acordo com a defesa, os pagamentos realizados estavam em conformidade com as diárias previstas para viagens e atividades oficiais, e não com gratificações não autorizadas.

5. A falta de comprovação cabal de que os valores pagos eram, de fato, gratificações e não diárias, bem como a ausência de evidências demonstrando que tais valores não foram utilizados em prol do interesse público, enfraquecem a acusação de improbidade administrativa. 

6. É sabido que eventuais excessos na publicação de atos oficiais que evidenciem enaltecimento pessoal e métodos de condução política podem demandar correção administrativa para evitar abusos ou distorções. No entanto, tais excessos não configuram, por si só, improbidade administrativa, uma vez que esta exige a presença de dolo ou má-fé para ser caracterizada.

7. No caso dos  autos, não há informações suficientes para permitir uma análise detalhada sobre o conteúdo das publicidades, nem para determinar se tais práticas configuram improbidade. Sem provas claras de intenção maliciosa, não é possível concluir pela existência de dolo ou por uma infração grave que se enquadre na improbidade administrativa. 

8. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida.

 

 

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em discordância com o Ministério Público Superior, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 15337349, oriunda da 1ª Vara da Comarca de Picos, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face de CRISTIANO GONÇALVES PORTELA.

O juízo de primeiro grau julgou improcedente a ação civil de improbidade administrativa, com fulcro nas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992, em consonância com o entendimento de que não restou comprovado o dolo específico necessário para a configuração da improbidade administrativa.

Inconformado, o MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs Apelação (Id. 15337351). Em suas razões recursais alega, em síntese, que foi instaurado Procedimento Preparatório de Inquérito Civil (nº 014/2016), com base nas informações colhidas do parecer do Ministério Público de Contas, emitido na Prestação de Contas do Município de Paquetá/PI, no exercício financeiro de 2009. Diante disso, foram apontadas diversas irregularidades, dentre elas: pagamento de gratificação aos Secretários Municipais e publicidade de atos municipais contendo nomes e imagens.

Defende que a publicidade institucional violou o § 1º do art. 37 da Constituição Federal, promovendo pessoalmente o gestor. Além disso, argumenta que as gratificações violaram o art. 39, §4º da Constituição, pois não havia lei específica autorizando tais pagamentos, contrariando também a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Com base em jurisprudências, conclui que houve dolo na promoção pessoal e no pagamento irregular de gratificações, causando prejuízo ao erário público. Por isso, pede a reforma da sentença e o julgamento procedente dos pedidos da inicial.

Contrarrazões do Apelado em Id. 15337355. Afirma que, no acórdão do TCE/PI dos autos do Processo TC-E nº 015.936/2010, não há qualquer menção ou indício de dano ao erário público e que suas contas, em julgamento definitivo, foram aprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí, fato que por si só refuta qualquer indício de atos de improbidade administrativa.  

Afasta o argumento de pagamento irregular de gratificação, sob o fundamento de que era, na verdade, o pagamento de diárias aos Secretários Municipais, conforme o Decreto nº 001/2008, que regulamenta a concessão de diárias, ressaltando que não foram repetidas nos meses seguintes. Quanto à contratação da empresa de publicidade, sustenta que se deu em obediência à Lei 8.666/93.

Recurso recebido nos efeitos devolutivo e suspensivo, nos termos do arts. 1.011 e 1.012 do CPC (Id. 15503937).

O Ministério Público Superior opina pelo conhecimento, ante a presença dos pressupostos de admissibilidade recursal, e no mérito corrobora as Razões da Apelação interposta (Id. 16801391). 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator)

 I .JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

 

II. PRELIMINARES

a. Prescrição

Pretende o Apelado o reconhecimento da prescrição referente a vertente demanda, tendo em vista que o prazo para o poder público atuar seria até 2017, tendo em vista que o mandato do Requerido encerrou em 2012 e a ação fora protocolada somente em 2019.

Vê-se que, em primeira instância, o juízo apontou que antes de analisar o lapso temporal supostamente abrangido pela prescrição, há de se observar que as alegações contidas na inicial apontam para possível prejuízo ao erário, o qual requer restituição. Nesse ponto, sabe-se que a pretensão de ressarcimento ao erário por conta de prejuízo adquirido através de ato ímprobo é imprescritível.

Sobre a matéria, a 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça já afirmou que a prescrição apenas das sanções pela prática de atos de improbidade não impede o prosseguimento do feito quanto ao pedido de ressarcimento de danos, restando fixada a seguinte tese sob a sistemática dos recursos repetitivos:

Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92. (Tema 1.089 STJ)

Veja-se a ementa do aludido julgado:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA DE NATUREZA REPETITIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO QUANTO AO PEDIDO DE IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12 DA LEI 8.429/92. PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO QUANTO À PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO DOS DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DO STJ. TESE FIRMADA SOB O RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015, aplicando-se, no caso, o Enunciado Administrativo 3/2016, do STJ, aprovado na sessão plenária de 09/03/2016 ("Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC"). II. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil Pública, postulando a condenação de ex-Senador da República e de outros cinco réus pela prática de atos de improbidade administrativa, decorrentes de nomeação, pelo primeiro réu, dos demais requeridos, para cargos em comissão, embora não exercessem, de fato, qualquer atividade de caráter público ("funcionários fantasmas"). Em 1º Grau, o Juiz reconheceu a prescrição, em relação a um dos réus, e recebeu a inicial e determinou o prosseguimento da ação apenas em relação aos demais. Contra essa decisão, o autor da ação interpôs Agravo de Instrumento. No acórdão recorrido, o Tribunal de origem deu parcial provimento ao Agravo de Instrumento, ao fundamento de que, "apesar da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do prejuízo ao erário, não se mostra cabível o prosseguimento da ação civil pública por ato de improbidade administrativa exclusivamente com o intuito de ressarcimento do dano ao erário, o qual deverá ser postulado em ação autônoma". III. A controvérsia ora em apreciação, submetida ao rito dos recursos especiais representativos de controvérsia, nos termos do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015, cinge-se à análise da "possibilidade de se promover o ressarcimento do dano ao erário nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ainda que se declare a prescrição para as demais punições previstas na Lei n. 8.429/92, tendo em vista o caráter imprescritível daquela pretensão específica". IV. Nos termos do art. 5º da Lei 8.429/92, "ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano". Tal determinação é ressaltada nos incisos I, II e III do art. 12 da Lei 8.429/92, de modo que o ressarcimento integral do dano, quando houver, sempre será imposto juntamente com alguma ou algumas das demais sanções previstas para os atos ímprobos. Assim, por expressa determinação da Lei 8.429/92, é lícito ao autor da ação cumular o pedido de ressarcimento integral dos danos causados ao erário com o de aplicação das demais sanções previstas no seu art. 12, pela prática de ato de improbidade administrativa. V. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento no sentido de que "se mostra lícita a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva nesta ação, quando sustentada nas disposições da Lei nº 8.429/1992" (STJ, REsp 1.660.381/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/11/2018). Nesse sentido: STJ, AgInt nos EDcl no AREsp 437.764/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 12/03/2018. VI. Partindo de tais premissas, o Superior Tribunal de Justiça firmou jurisprudência no sentido de que "a declaração da prescrição das sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa não impede o prosseguimento da demanda quanto à pretensão de ressarcimento dos danos causados ao erário" (STJ, REsp 1.331.203/DF, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/04/2013). Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.518.310/SE, Rel. p/ acórdão Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 01/07/2020; REsp 1.732.285/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/11/2018; AgRg no AREsp 160.306/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 16/04/2015; REsp 1.289.609/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 02/02/2015; AgRg no REsp 1.427.640/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 27/06/2014; REsp 1.304.930/AM, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/08/2013; AgRg no REsp 1.287.471/PA, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe de 04/02/2013; EREsp 1.218.202/MG, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 28/09/2012; REsp 1.089.492/RO, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe de 18/11/2010; REsp 928.725/DF, Rel. p/ acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJe de 05/08/2009. VII. Tese Jurídica firmada: "Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92." VIII. Recurso Especial conhecido e provido, para, reformando o acórdão recorrido, determinar o prosseguimento da demanda em relação à parte recorrida, Lenilda Fernandes Maia Teixeira, quanto ao pedido de ressarcimento dos danos causados ao erário. IX. Recurso julgado sob a sistemática dos recursos especiais representativos de controvérsia (art. 1.036 e seguintes do CPC/2005 e art. 256-N e seguintes do RISTJ).

(STJ - REsp: 1899407 DF 2020/0263011-1, Relator: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Julgamento: 22/09/2021, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 13/10/2021 IP vol. 130 p. 331)

Ademais, os prazos prescricionais previstos na Lei 14.230/2021 não retroagem, sendo aplicáveis a partir da publicação do novo texto legal. Isso se dá em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

Assim, rejeito a alegação de prescrição.

 III. MÉRITO

Trata-se de Apelação visando a reforma da sentença que rejeitou a petição inicial de ação civil pública de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.

A conduta ímproba que ensejou o ajuizamento da Ação Civil Pública atribuída ao réu CRISTIANO GONÇALVES PORTELA seria o pagamento irregular de gratificações aos Secretários Municipais e a promoção pessoal do gestor por meio da publicidade quando gestor do Município de Paquetá.

O Ministério Público Apelante pretende a condenação do apelado pelos atos de improbidade previstos nos artigos 10 e 11, I da Lei 8.429/92. Sustenta que as condutas do demandado, atentam contra os princípios da administração pública e que causam prejuízo ao erário, respectivamente, sujeitando-o, por consequência, aos rigores da Lei nº 8.429/92. 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

Toda e qualquer conduta de agente público de afronta aos princípios constitucionalizados que regem a atividade administrativa de satisfação do interesse público é reconhecida como ímproba. É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Marçal Justen Filho, após discorrer sobre o processo administrativo e a inovação proporcionada pelo art. 37, § 4º, da Constituição da República, definiu a improbidade administrativa:

“A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízo aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente a punição complexa e unitária, de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei. (...)

Os arts. 9º, 10 e 11 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos, tal como exposto: 

Improbidade administrativa: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios fundamentais”. (Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 686 e 688).

Com o intuito de salvaguardar a moralidade, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que os Apelados, na condição de prefeito do Município de Paquetá, agiu com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Como elemento essencial para o enquadramento das condutas descritas pelo Ministério Público como ímprobas, é necessária a caracterização do dolo específico, além do enquadramento em uma das situações dos seus incisos, não podendo o ato narrado ser inserido de forma genérica no artigo 11 como violador dos princípios da Administração Pública.

O MINISTÉRIO PÚBLICO Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses do artigo 10 e art. 11 inciso I da Lei 8.429/92: qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei e I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência. O inciso I do art. 11 foi revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Na sentença alvo deste recurso, o magistrado de piso, após análise das manifestações e documentos juntados pelas partes, considerando a ausência de provas do elemento subjetivo, rejeitou a petição inicial, nos seguintes termos:

“A presente ação de improbidade administrativa foi proposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí em desfavor do réu Cristiano Gonçalves Portela, ex-gestor do Município de Paquetá-PI, com base em supostas irregularidades relacionadas ao pagamento de gratificações aos Secretários Municipais e à publicidade promocional do gestor. No entanto, após análise dos autos e considerando as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992, é imperativo observar que a configuração de conduta ímproba, nos termos do novo texto legal, depende da presença do dolo específico.

O §2º do artigo 1º da Lei nº 8.429/1992, conforme redação dada pela Lei nº 14.230/2021, dispõe que "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente."

Dessa forma, para que se configure a improbidade administrativa, é essencial a comprovação da vontade livre e consciente do agente público em alcançar um resultado ilícito, não se limitando à mera voluntariedade. Em outras palavras, a mera irregularidade burocrática ou formal não é suficiente para a configuração da improbidade, sendo imprescindível demonstrar que o agente agiu com dolo específico.

A acusação neste processo sustenta irregularidades relacionadas ao pagamento de gratificações aos Secretários Municipais e à publicidade promocional do réu. No entanto, após a análise dos elementos probatórios e das argumentações apresentadas pela defesa, não restou devidamente comprovada a presença do dolo específico necessário para configurar a improbidade administrativa.

No tocante ao pagamento de gratificações, a defesa do réu apresentou elementos que indicam que esses pagamentos, inicialmente classificados como "gratificação," na verdade correspondiam ao pagamento de diárias aos Secretários Municipais, conforme regulamentado pelo Decreto nº 001/2008. Além disso, o fato de que esses pagamentos não se repetiram nos meses seguintes reforça a argumentação de que se tratava de uma mera irregularidade administrativa na classificação. Não há provas que indiquem a presença de dolo específico por parte do réu.

No que concerne à alegação de publicidade promocional, não há elementos nos autos que demonstrem que o réu agiu com dolo específico para promover sua imagem pessoal às custas dos recursos públicos. A simples realização de publicidade não configura, por si só, ato de improbidade, sendo necessário comprovar a intenção deliberada de promoção pessoal com violação aos princípios da impessoalidade e moralidade administrativa.

Portanto, à luz das alterações legais promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e da análise dos elementos constantes dos autos, não há elementos suficientes para configurar a conduta ímproba do réu Cristiano Gonçalves Portela, uma vez que não se comprovou a presença do dolo específico necessário para a configuração da improbidade administrativa.

Diante do exposto e da falta de elementos que configurem a improbidade administrativa nos moldes da nova legislação, deve ser julgada improcedente a presente ação civil de improbidade administrativa.

3 - DISPOSITIVO.

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE a presente ação civil de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí em desfavor de Cristiano Gonçalves Portela, com fulcro nas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992, em consonância com o entendimento de que não restou comprovado o dolo específico necessário para a configuração da improbidade administrativa.

Sem custas processuais. Sem condenação em honorários advocatícios.

Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos”.

 

Da análise dos autos, vê-se que o Apelado produziu defesa em primeira instância argumentando que a suposta gratificação paga na verdade se tratava de pagamento de Diárias aos Secretários Municipais, conforme se faz prova o Decreto nº 001/2008 (Id. 15337327), que “Regulamenta a concessão de Diárias aos Servidores Públicos Municipais, fixa a tabela das diárias e dá outras providências”.

Também colaciona Parecer Prévio nº 173/2011 e Acórdão nº 3.670/2011 proferido pelo Plenário do Tribunal de Contas do Estado do Piauí que aprovou as contas do município com ressalvas, atestando que as ocorrências apontadas não possuíam gravidade bastante para ensejar a reprovação das contas:

 

Processo IC- E - N° 15.936/10 —VII Volumes. 

DECISÃO N° 1.228/11. 

Sessão Plenária Ordinária n°56/11

 

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, considerando a informação da IV Divisão Técnica da Diretoria de Fiscalização da Administração Municipal - DFAM, às fis. 920/964, o contraditório da V - DFAM, às fls. 1.851/1.866, o parecer do Ministério Público de Contas, às fis. 1.868/1.895, a sustentação oral do Advogado, que se manifestou sobre as falhas apontadas, e o mais que dos autos consta, decidiu o Plenário, unânime, contrário à manifestação do Ministério Público de Contas, pelo julgamento de regularidade com ressalvas, com esteio no art. 122, II da Lei n° 5.888/09, nos termos do voto do Relator, às fls. 1 .899/1.904.

Oportuno consignar que não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade, bem como a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente.

No presente caso, a petição inicial aborda a irregularidade na folha de pagamento dos servidores Filangieri Portela Filho (Secretário de Finanças), Nivalda Maria de Sousa (Secretária de Esporte) e Genival de Moura Martins (Secretário de Agricultura), mencionando que estes receberam valores adicionais a título de gratificação, além de seus vencimentos. Tal situação é contestada com base no artigo 39, §4º, da Constituição Federal, que estabelece que a remuneração dos Secretários Municipais deve ser feita exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedando qualquer acréscimo, como gratificações.

O Apelado argumenta que os valores pagos não se referiam a gratificações, mas a diárias, conforme estipulado pelo Decreto nº 001/2008. De acordo com a defesa, os pagamentos realizados estavam em conformidade com as diárias previstas para viagens e atividades oficiais, e não com gratificações não autorizadas.

Diante da alegação da defesa e da ausência de provas conclusivas que indiquem dolo ou irregularidades graves, é razoável considerar que os valores pagos podem, de fato, ter se referido a diárias conforme estipulado pelo Decreto Municipal. A falta de comprovação cabal de que os valores pagos eram, de fato, gratificações e não diárias, bem como a ausência de evidências demonstrando que tais valores não foram utilizados em prol do interesse público, enfraquecem a acusação de improbidade administrativa. Com efeito, não há evidências de que houve conduta dolosa por parte dos agentes para obter, de forma indevida, pagamentos, resultando em perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres públicos.

Quanto aos contratos de publicidade, sustenta o Apelante que é ato de improbidade administrativa praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.

É sabido que eventuais excessos na publicação de atos oficiais que evidenciem enaltecimento pessoal e métodos de condução política podem demandar correção administrativa para evitar abusos ou distorções. No entanto, tais excessos não configuram, por si só, improbidade administrativa, uma vez que esta exige a presença de dolo ou má-fé para ser caracterizada. É necessário demonstrar que houve intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou violar princípios administrativos.

No caso dos  autos, não há informações suficientes para permitir uma análise detalhada sobre o conteúdo das publicidades, nem para determinar se tais práticas configuram improbidade. Sem provas claras de intenção maliciosa, não é possível concluir pela existência de dolo ou por uma infração grave que se enquadre na improbidade administrativa. Assim, é imprescindível dispor de evidências concretas para embasar qualquer alegação nesse sentido, o que não é o caso presente..

Assim, apenas a ilegalidade ou irregularidade da conduta do gestor não basta para caracterizar o ato de improbidade administrativa, posto que indispensável a presença de dolo ou má-fé na prática do ato ímprobo, circunstância, agora reforçada pelas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. Afinal, a intenção da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé ou deliberada intenção de cometer o ilícito.

Nesse mesmo sentido é a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230, DE 25 E OUTUBRO DE 2021. APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS. DOLO NÃO CONFIGURADO. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO IMPROVIDO. 1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já encontra-se pacificada no sentido de que as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) aplicam-se aos prefeitos e ex-prefeitos. O ato praticado não se enquadra em nenhuma das hipóteses legais como de improbidade administrativa, previstas nos art. 9º, 10, 10-A e 11 da LIA. 2. Inexistindo prova de dolo ou culpa na conduta imputada ao demandado, sobretudo em razão da não comprovação do dano ao erário ou de qualquer enriquecimento ilícito, além de não demonstrado que agiu com o propósito de burlar a lei ou prejudicar a Administração Pública, ele não pode ser apenado de forma objetiva. 3. Sentença mantida. 4. Apelação conhecida e improvida.

(TJPI | Apelação Cível Nº 0001167-85.2017.8.18.0032 | Relator:  | 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 01/12/2023 )

Outrossim, à falta de elementos de prova, ainda que indiciários, não se pode afirmar com a segurança necessária que o apelado agiu com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração, bem como obteve enriquecimento ilícito. Isso porque as normas que dispõem sobre a improbidade administrativa devem ser interpretadas dentro do princípio da proporcionalidade a fim de evitar situações arbitrárias.

No caso, não há, inclusive, conclusão do Tribunal de Contas pelo efetivo enriquecimento ilícito ou dano ao erário no que tange aos pagamentos realizados, mas tão somente a constatação de irregularidades que resultaram na aplicação de multa, conforme Acórdão nº 3.670/2011 supramencionado. Por fim, apesar das irregularidades verificadas, não resta evidenciado o elemento subjetivo “dolo” e efetiva perda patrimonial do erário, não podendo se concluir pela prática de conduta ímproba pelo apelante.

Também colaciono julgados desta Corte e de outros tribunais já em conformidade com o novo panorama legislativo da improbidade administrativa:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA.

1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual.

2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público.

3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu.

4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

5. Apelo conhecido e improvido.

(TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. REVOGAÇÃO DO INCISO II DO ART. 11, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS POR EX-PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. OBJETO DO CONVÊNIO CUMPRIDO. SENTENÇA CONFIRMADA. - A Lei nº 14.230/2021, que reestruturou o quadro normativo relativo à ação de improbidade administrativa, tem aplicação retroativa por ser mais benéfica ao réu, haja vista que a Lei nº 8.429/92 integra o poder administrativo sancionador - Revogado o inciso II do art. 11, da Lei nº 8.429/92, na sua redação originária, descabe cogitar da prática de ato de improbidade administrativa sob esta perspectiva - Conquanto a Lei nº 14.230/2021 tenha instituído um novo regime de prescrição (simples e intercorrente), ele não se aplica em situação na qual a parte autora da ação de improbidade administrativa alegue ter ocorrido lesão ao erário na forma do art. 10, LIA, haja vista que esta pretensão é de natureza imprescritível à luz do art. 37, § 5º, CR e da tese jurídica firmada no RE 852.475, julgado pela Suprema Corte sob o regime da repercussão geral - Não deve ser reformada a sentença que julgou a improcedente ação de improbidade administrativa na qual o Município postulava a reparação de dano contra o ex-Prefeito quando a prova dos autos demonstra que o objeto do convênio foi cumprido e inexistiu lesão econômica alguma ao patrimônio público.

(TJ-MG - Remessa Necessária-Cv: 10000200148302001 MG, Relator: Roberto Apolinário de Castro (JD Convocado), Data de Julgamento: 13/09/2022, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/09/2022)

Assim, ante a clara necessidade de narrativa e correspondente sustentação probatória mínima de dolo, ônus do qual não se desincumbiu a parte autora, correspondência à jurisprudência dominante, bem como revogação de parte dos incisos nos quais o Apelante pleiteava o enquadramento das condutas, entendo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em discordância com o Ministério Público Superior.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

Teresina, 19/09/2024