EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. DOLO NÃO COMPROVADO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NÃO COMPROVADO. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. 1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. In casu, a inicial explana acerca da configuração de ato de improbidade administrativa em virtude de irregularidades no pagamento de diárias sob o fundamento principal de que em várias das datas com viagens agendadas, de acordo com notícias encontradas nos portais da internet, o ex-gestor, ora apelante, encontrava-se no município de Valença do Piauí. Entretanto, considerando a distância do Município de Valença à capital, Teresina, isto é, 216 quilômetros, não se afigura impossível a possibilidade suscitada pelo réu, de que após os compromissos em Valença do Piauí, deslocou-se à Teresina e, por vezes, Brasília-DF para diligenciar em prol do município. Além disso, compulsando-se as notas de empenho acostadas ao processo, tem-se que as despesas com diárias não apresentaram custos excessivos e desproporcionais, tampouco foram verificadas em quantidades exorbitantes. 4. Deste modo, na hipótese em exame, não ficou demonstrada a presença do dolo, de modo que se torna inviável a condenação do apelante. 5. Apelação conhecida e provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0001032-32.2017.8.18.0078 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 15/07/2024 )

 

EMENTA

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. DOLO NÃO COMPROVADO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NÃO COMPROVADO. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA.

1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

3. In casu, a inicial explana acerca da configuração de ato de improbidade administrativa em virtude de irregularidades no pagamento de diárias sob o fundamento principal de que em várias das datas com viagens agendadas, de acordo com notícias encontradas nos portais da internet, o ex-gestor, ora apelante, encontrava-se no município de Valença do Piauí. Entretanto, considerando a distância do Município de Valença à capital, Teresina, isto é, 216 quilômetros, não se afigura impossível a possibilidade suscitada pelo réu, de que após os compromissos em Valença do Piauí, deslocou-se à Teresina e, por vezes, Brasília-DF para diligenciar em prol do município. Além disso, compulsando-se as notas de empenho acostadas ao processo, tem-se que as despesas com diárias não apresentaram custos excessivos e desproporcionais, tampouco foram verificadas em quantidades exorbitantes.

4. Deste modo, na hipótese em exame, não ficou demonstrada a presença do dolo, de modo que se torna inviável a condenação do apelante.

5. Apelação conhecida e provida.

 

 

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER da Apelação e, no mérito, DAR PROVIMENTO ao recurso, para reformar a sentença recorrida, afastando a aplicação da Lei nº 8.429/92 e julgando improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa, na forma do voto do(a) Relator(a).

 

 

RELATÓRIO

 

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de ID.  16081293, oriunda da 2ª Vara da Comarca de Valença do Piauí, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, em face de  WALFREDO VAL DE CARVALHO FILHO.

Na inicial, o órgão ministerial alega que em análise da atuação do requerido como Prefeito do município de Valença do Piauí durante o exercício financeiro de 2013, verificou-se que este determinou o pagamento de diárias para si, referentes a gastos com supostas viagens para as cidades de Teresina-PI e Brasília-DF quando, em verdade, encontrava-se no município de Valença, conforme reportagens anexas à inicial.  

Requereu, por fim, a condenação do requerido na prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no art. 92, caput; XI, art.10; caput, IX e XI, art. 11, caput, I, da Lei 8.429/92 e, aplicação das sanções consubstanciadas no artigo 12, I, II e III, da LIA.

Contestação em ID.  16081202 - páginas 237 a 247, aduzindo, em suma, que não resta nos autos a caracterização de quaisquer atos ímprobos visto que, a presente ação fundamentou-se em relatório prévio emitido pela Diretoria de Fiscalização da Administração Municipal do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, o qual, posteriormente fora superado pelo Acórdão nº 2.359/15 que julgou improcedente a denúncia quanto aos supostos pagamentos indevidos de diárias.

No regular trâmite processual, o juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedentes os pedidos da inicial para condenar o réu a: perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio do requerido, sendo o montante de R$ 48,970,00 (quarenta e oito mil, novecentos e setenta reais); pena de suspensão dos direitos políticos pelo período de 8 (oito) anos; pagamento da multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a catorze anos.

O réu, WALFREDO VAL DE CARVALHO FILHO apresentou Apelação no ID. 16081296. Em suas razões de recurso, afirma que não restou demonstrado o elemento subjetivo “dolo” bem como o enriquecimento ilícito e; que o TCE/PI nos autos do processo TC 018989/2013, julgou improcedente a denúncia oferecida em relação a supostos pagamentos de diárias em favor do apelante.

O Órgão Ministerial apresenta suas contrarrazões em ID. 16081299. Alega, em suma, que a sentença apelada deve ser mantida, posto que o requerido recebeu o valor referente às diárias e não se ausentou do Município de Valença do Piauí, restando evidente que houve o enriquecimento ilícito e a caracterização de ato ímprobo por parte dele. 

O Ministério Público Superior deixou de apresentar parecer de mérito por entender ser desnecessária a atuação no feito de outro órgão integrante do Parquet. (ID. 16433042).

É o relatório. 

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, conheço do recurso interposto.

II. MÉRITO

II.1. Da retroatividade da Lei Federal nº 14.230/2021 e suas alterações 

Trata-se de Recurso de Apelação visando a reforma da sentença que julgou parcialmente procedente a pretensão autoral, condenando o réu Walfredo Val de Carvalho Filho ao ressarcimento ao erário, por entender que a conduta perpetrada por este, na qualidade de ex-prefeito do município de Valença do Piauí durante o exercício financeiro de 2013, configura ato de improbidade administrativa. 

Pois bem, em suas razões recursais, o réu defende que não restou demonstrado o elemento subjetivo “dolo”, bem como o enriquecimento ilícito e que o TCE/PI, nos autos do processo TC 018989/2013, julgou improcedente a denúncia oferecida em relação a supostos pagamentos de diárias em favor do apelante. Assim, argumenta que a conduta objeto da presente ação não implicou na ocorrência de ato de improbidade com enriquecimento ilícito, com fundamento no artigo 9º, XI, da Lei nº 8.429/1992.

Destarte, impende registrar que o referido dispositivo fora alterado pela Lei nº 14.230/2021, a qual, de acordo com o Tema 1.199/STF “aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude de revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”. 

Por conseguinte, tendo em vista que a presente ação fora ajuizada no ano de 2017 e até então não houve o seu trânsito em julgado, mister a aplicação retroativa da lei mais benéfica, qual seja a Lei nº 14.230/2021. Com estas considerações, insta averiguar as consequências concretas da superveniência desta lei em relação à conduta imputada no caso concreto, qual seja: o ato que causa enriquecimento ilícito, consubstanciado no art. 9º da LIA.

Com efeito, a Lei nº 14.230/2021 determinou que, para a aplicação das sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), é necessária a presença do elemento subjetivo (dolo).

Não obstante, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade, bem como a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o apelante, na condição de ex-prefeito do município de Valença do Piauí, agiu com dolo ou má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

II.2. Do exame do caso concreto

Passando-se ao exame do caso concreto à luz da sentença vergastada, das provas produzidas na origem e das alegações das partes, observo que a tese apresentada pelo Ministério Público é no sentido de que o apelante, WALFREDO VAL DE CARVALHO FILHO, enquanto ocupava o cargo de prefeito do município de Valença do Piauí, no exercício financeiro de 2013, cometeu irregularidades apuradas pela Diretoria de Fiscalização da Administração Municipal— DFAM (órgão técnico do Tribunal de Contas do Estado do Piauí), nos autos do processo 02920/2013 (Prestação de Contas do Exercício de 2013).

Argumentou o Parquet que o apelante determinou o pagamento de diárias para si, referentes a gastos com supostas viagens para as cidades de Teresina-PI e Brasília-DF, para tratar de assuntos de interesse da municipalidade, totalizando o valor de R$ 48.970,00  (quarenta e oito mil e novecentos e setenta reais).

Defendeu que tal prática importou na ocorrência de ato de improbidade administrativa que gera enriquecimento ilícito, nos termos do artigo 9º, XI, da Lei nº 8.429/1992, visto que, conforme reportagens anexas à inicial, em várias datas agendadas para as viagens, o apelante encontrava-se no município de Valença do Piauí.

Neste passo, da análise dos autos, verifico que, de fato, no processo TC/005280/2014, cujo objeto versa sobre denúncia efetuada pela Sra. Edilsa do Vale, Vereadora do Município de Valença do Piauí, acerca de possíveis irregularidades cometidas pelo gestor do Município no exercício de 2013, ora réu, foram analisadas as despesas com diárias de deslocamento.  Contudo, conforme voto do eminente Relator de Contas, não foram encontrados elementos probatórios capazes de provar a ocorrência de irregularidades, senão vejamos:

Em se tratando da omissão das notas fiscais nos balancetes, da compra de merenda após o encerramento do ano letivo, das despesas com diárias de deslocamento e do transporte escolar dos alunos, aponta o Ministério Público de Contas que não se verificou nos autos elementos probatórios capazes de confirmar o alegado.

Quanto ao descumprimento do limite de despesa de pessoal (art. 169, da CF/88 c/c art. 19, III e art. 20, III, b, da LC no 101/00 – Poder Executivo); (54% - limite legal). O gestor admitiu que o município ultrapassou o limite de 54% da LRF e menciona que juntou aos autos, decretos municipais que justificariam o não cumprimento do índice legal, conforme fl. 04 da peça 14. No entanto, não foi localizado no processo documentação que comprove o alegado pelo gestor. Neste quesito, destaca o Ministério Público de Contas que é procedente a denúncia.

Ante o exposto, acompanhando o parecer ministerial, voto pela procedência da denúncia apenas quanto ao descumprimento do limite com despesa de pessoal. Determino, ainda que seja apensada esta denúncia à análise da prestação de contas – exercício 2013, do Município de Valença do Piauí.

Teresina (PI), 04 de novembro de 2015.

JACKSON NOBRE VERAS

Relator

De igual modo, no julgamento da prestação de contas do município no exercício financeiro de 2013 (processo TC/02920), a decisão de nº 244/2017 proferida pela Segunda Câmara do Tribunal de Contas do Estado do Piauí aprovou as contas do município com ressalvas, sob o fundamento de que as ocorrências apontadas - inclusive as despesas com diárias - não possuem gravidade bastante para ensejar a reprovação das contas:

DECISÃO no 244/17

PROCESSO TC/02920/2013 (Protocolo no 006730/2013)

PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO DA P. M. DE VALENÇA DO PIAUÍ – EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2013.

As ocorrências apontadas não possuem gravidade bastante para ensejar a reprovação das contas. Implica no julgamento de regularidade com ressalvas. Aplicação de multa ao gestor. Procedência da Denúncia - TC/005280/2014. Improcedência da Denúncia - TC/018989/2013. Decisão unânime.

Oportuno consignar, ainda, que não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade, bem como a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente.

In casu, a inicial explana acerca da irregularidade de diárias sob o fundamento principal de que em várias das datas com viagens agendadas, de acordo com notícias encontradas nos portais da internet, o ex-gestor encontrava-se no município de Valença do Piauí. Entretanto, considerando a distância do Município de Valença à capital, Teresina, isto é, 216 quilômetros, não se afigura impossível a possibilidade suscitada pelo réu, de que após os compromissos em Valença do Piauí, deslocou-se à Teresina e, por vezes, Brasília-DF para diligenciar em prol do município.

Além disso, compulsando-se as notas de empenho acostadas ao processo, tem-se que as despesas com diárias não apresentaram custos excessivos e desproporcionais, tampouco foram verificadas em quantidades exorbitantes.

Deste modo, vislumbra-se que o Ministério Público não produziu provas suficientes à comprovação de que o ex-prefeito recebia diárias para pagar deslocamentos desvinculados do interesse público. Com efeito, não há qualquer prova de que houve conduta dolosa do agente com vistas a receber, indevidamente, diárias de viagem, provocando perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres públicos.

Assim, apenas a ilegalidade ou irregularidade da conduta do gestor não basta para caracterizar o ato de improbidade administrativa, posto que indispensável a presença de dolo ou má-fé na prática do ato ímprobo, circunstância, agora reforçada pelas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. Afinal, a intenção da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé ou deliberada intenção de cometer o ilícito.

Nesse mesmo sentido é a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230, DE 25 E OUTUBRO DE 2021. APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS. DOLO NÃO CONFIGURADO. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO IMPROVIDO. 1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já encontra-se pacificada no sentido de que as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) aplicam-se aos prefeitos e ex-prefeitos. O ato praticado não se enquadra em nenhuma das hipóteses legais como de improbidade administrativa, previstas nos art. 9º, 10, 10-A e 11 da LIA. 2. Inexistindo prova de dolo ou culpa na conduta imputada ao demandado, sobretudo em razão da não comprovação do dano ao erário ou de qualquer enriquecimento ilícito, além de não demonstrado que agiu com o propósito de burlar a lei ou prejudicar a Administração Pública, ele não pode ser apenado de forma objetiva. 3. Sentença mantida. 4. Apelação conhecida e improvida.

(TJPI | Apelação Cível Nº 0001167-85.2017.8.18.0032 | Relator:  | 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 01/12/2023 )

Outrossim, à falta de elementos de prova, ainda que indiciários, não se pode afirmar com a segurança necessária que o apelante agiu com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração, bem como obteve enriquecimento ilícito. Isso porque as normas que dispõem sobre a improbidade administrativa devem ser interpretadas dentro do princípio da proporcionalidade a fim de evitar situações arbitrárias.

No caso, não há, inclusive, conclusão do Tribunal de Contas pelo efetivo enriquecimento ilícito ou dano ao erário no que tange às diárias realizadas, mas tão somente a constatação de irregularidades que resultaram na aplicação de multa, conforme decisão nº 244/17 supramencionada. Por fim, apesar das irregularidades verificadas, não resta evidenciado o elemento subjetivo “dolo” e efetiva perda patrimonial do erário, não podendo se concluir pela prática de conduta ímproba pelo apelante.

III. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação e, no mérito, DOU PROVIMENTO ao recurso, para reformar a sentença recorrida, afastando a aplicação da Lei nº 8.429/92 e julgando improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

Teresina, 15/07/2024