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tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DO Presidência do Tribunal de Justiça

PROCESSO Nº: 0757285-92.2024.8.18.0000
CLASSE: SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA (11555)
ASSUNTO(S): [Ausência de Legitimidade para propositura de Ação Civil Pública]
REQUERENTE: MUNICIPIO DE FLORIANO
REQUERIDO: 2ª VARA DA COMARCA DE FLORIANO

EMENTA

EMENTA: SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO POPULAR. CONTRATOS CELEBRADOS PELA PREFEITURA MUNICIPAL DE FLORIANO - PI. TUTELA DE URGÊNCIA CONCEDIDA PARA SUSPENDER A REALIZAÇÃO DE SHOWS ARTÍSTICOS NAS FESTIVIDADES DE ANIVERSÁRIO DA CIDADE, BEM COMO PARA IMPEDIR QUALQUER PAGAMENTO DECORRENTE DOS CONTRATOS FIRMADOS, SOB PENA DE INCIDÊNCIA DE MULTA EM DESFAVOR DO PREFEITO E DO SECRETÁRIO MUNICIPAL DE TURISMO, NO IMPORTE DO VALOR DAQUELAS AVENÇAS, DE FORMA SOLIDÁRIA, SEM PREJUÍZO DA CARACTERIZAÇÃO DE CRIME DE DESOBEDIÊNCIA. LESÃO À ORDEM PÚBLICA E À ORDEM ECONÔMICA. CONFIGURAÇÃO. CRITÉRIO DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO. RISCO DE GRAVE DANO FINANCEIRO DECORRENTE DA NÃO REALIZAÇÃO DO EVENTO. PRECEDENTE RECENTE DESTA PRESIDÊNCIA. SUSPENSÃO DE LIMINAR CONCEDIDA.

DECISÃO

Trata-se de Pedido de Suspensão de Liminar formulado pelo MUNICÍPIO DE FLORIANO, contra a decisão proferida, em 31/05/2024, pelo Excelentíssimo Juiz de Direito da 2ª Vara da Comarca de Floriano, nos autos da Ação Popular nº 0801500-69.2024.8.18.0028, ajuizada por MICHAEL SILVA PEREIRA, em desfavor de ANTONIO REIS NETO, Prefeito do Município de Floriano – PI, e de DEUSDEDIT PEREIRA NETO, Secretário de Cultura do Município.

A decisão liminar cuja eficácia se pretende suspender determinou, em síntese, que a Municipalidade, “através de seu Prefeito e Secretário Municipal de Turismo”: (i) suspenda a realização de shows artísticos decorrentes de contratos celebrados, respectivamente, com Salvador Produções Artística e Entretenimentos Ltda. e Thullio Milionário Music Ltda., visando à realização, nos dias 07/07/2024 e/ou 08/07/2024, de apresentações de “Leo Santana” e de “Thullio Milionário”; e (ii) abstenha-se de efetuar qualquer pagamento/transferência financeira decorrente daquelas avenças.

Arbitrou-se multa no importe de R$ 700.000,00 (setecentos mil reais), valor da soma das referidas contratações, a ser cobrada de forma solidária entre o burgomestre e o citado secretário da Municipalidade, sem prejuízo da caracterização de crime de desobediência (artigo 330 do Código Penal).

Nas razões do pedido suspensivo, o alcaide municipal alega, especialmente: (i) impossibilidade de concessão da tutela de urgência antes de oitiva do ente municipal, por força do artigo 2º da Lei Federal nº 8.437/1992; (ii) inveracidade das razões de fato que ensejaram a medida impugnada, especialmente diante do cumprimento de todas as obrigações constitucionais e legais financeiras daquele órgão público; (iii) a importância da realização do referido evento para a cidade, tanto em relação à economia local quanto à importância cultural; e (iv) violação, pela decisão impugnada, dos princípios da harmonia e da separação entre os Poderes e democrático (artigos 2º e 84, caput, e inciso II, ambos da Constituição Federal, e artigos 4º, caput e inciso II, e 102, caput e inciso V, da Constituição Estadual, entre outros).

Junta documentos diversos, dentre os quais se destacam cópias de contratos análogos celebrados anteriormente pela Municipalidade (v. g., ID nº 17838053) e certidão de adimplência no tocante à prestação de contas perante o Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TCE-PI) (vencida em 15/15/2024) (ID nº 17838051).

Cita precedente recente desta Presidência, qual seja, a decisão proferida, em 30/04/2024, nos autos da Suspensão de Liminar nº 0754956-10.2024.8.18.0000, a qual suspendeu os efeitos da decisão proferida, em 25/04/2024, pelo Excelentíssimo Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Capitão de Campos – PI, nos autos da Ação Civil Pública nº 0801154-35.2024.8.18.0088, até o trânsito em julgado do feito.

Requer a suspensão da decisão em voga até o trânsito em julgado da Ação Popular nº 0801500-69.2024.8.18.0028, na forma do artigo 4º, § 9º, da Lei Federal nº 8.437/1992, tornando-se possíveis as apresentações dos artistas referidos na data acordada.

Antes desta decisão, o requerente junta documento intitulado “Relatório Financeiro Diário”, emitido em 28/05/2024, com vistas a demonstrar a existência de recursos orçamentários e financeiros para o adimplemento dos contratos em voga (ID nº 17850573).

É o relatório.

Sobre o tema, o artigo 4º da Lei Federal nº 8.437/1992, atribui competência ao Presidente do Tribunal para, fundamentadamente, suspender a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

Assim, o pedido de suspensão de liminar não objetiva a reforma ou a anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, instrumento idôneo para reapreciação do mérito de decisões judiciais. O requerente deve pretender tão somente suspender a eficácia da decisão contrária ao Poder Público, comprovando, de plano, que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão aos bens jurídicos tutelados.

Preliminarmente, há de se observar que o pedido de suspensão de liminar foi manejado diretamente pelo Município, o qual não é sequer é parte no processo originário.

Em verdade, na ação popular originária, as partes penalizadas pela decisão liminar são as pessoas físicas do prefeito do Município e seu Secretário de Cultura.

Contudo, de logo, é conveniente esclarecer que tal circunstância não afasta a legitimidade ativa do ente público e, tampouco, o cabimento do presente incidente processual suspensivo.

Isso porque o art. 4 da Lei nº 8.437/92 confere legitimidade ativa para propositura do presente incidente à “pessoa jurídica de direito público interessada”, sendo assente na doutrina e na jurisprudência que a amplitude da nomenclatura grifada vai além das meras questões processuais.

Assim, de acordo com o entendimento dominante, a pessoa de direito público possui a prerrogativa de manejar o incidente de Suspensão de Liminar em face de qualquer decisum prolatado, desde que afete seus interesses institucionais e públicos, sendo prescindível que o ente público componha o tríade processual.

Nesse sentido, a doutrina de Elton Venturi¹:

Segundo a literalidade dos dispositivos legais pertinentes à suspensão, pode requerê-la a “pessoas jurídica de direito público interessada”. Note-se que a expressão não se refere à pessoa jurídica impetrada ou requerida, mas, sim, “interessada” – expressão que certamente conduz a uma ampliação subjetiva da legitimação ativa.

Desta forma, ainda que não figure como parte na relação processual já instaurada no âmbito da qual foi proferido provimento cuja exequibilidade possa agredir gravemente a ordem, a saúde, segurança ou economias públicas, qualquer entidade estatal está legitimada a deduzir pedido de suspensão, na medida em que demonstre que a execução da decisão judicial possa comprometer o exercício de suas funções legais e constitucionais.

Como adiante aprofundaremos (cabimento dos pedidos de suspensão), sequer é necessário que a pessoa jurídica de direito público interessada figure na demanda principal na qualidade de parte. O mero interesse na obtenção da suspensão do provimento judicial gravemente lesivo ao interesse público primário torna o ente público a ele relacionado automaticamente legitimado, esteja atuando na condição de parte (autor ou réu), esteja ou venha a intervir no feito na condição de mero interveniente (assistente simples ou litisconsorcial).

Assim, evidente a legitimidade ativa do Município no caso sob análise.

Pois bem.

De antemão, é oportuno destacar que a tese ventilada pelo requerente relativa à suposta violação ao artigo 2º da Lei Federal nº 8.437/1992 reveste-se de natureza eminentemente jurídica, alheia, portanto, ao escopo da análise do presente incidente processual, haja vista que, consoante já apontado, o pedido de suspensão de liminar se limita à análise dos bens tutelados pela legislação de regência, não se prestando para efeitos de substituto recursal.

Mesmo que diferente fosse, é conveniente salientar que o Supremo Tribunal Federal (STF) reputou inconstitucionais dispositivos da Lei Federal nº 12.016/2009 (Lei do Mandado de Segurança), entre eles o artigo 22, § 2º, segundo o qual, “no mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas”.

De acordo com o Ministro Marco Aurélio, Relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.296/DF, “o preceito contraria o sistema judicial alusivo à tutela de urgência. Se esta surge cabível no caso concreto, é impertinente, sob pena de risco do perecimento do direito, estabelecer contraditório ouvindo-se, antes de qualquer providência, o patrono da pessoa jurídica. Conflita com o acesso ao Judiciário para afastar lesão ou ameaça de lesão a direito”.

E, ao final, restou decidido que “a cautelaridade do mandado de segurança é ínsita à proteção constitucional ao direito líquido e certo e encontra assento na própria Constituição Federal. Em vista disso, não será possível a edição de lei ou ato normativo que vede a concessão de medida liminar na via mandamental, sob pena de violação à garantia de pleno acesso à jurisdição e à própria defesa do direito líquido e certo protegida pela Constituição. Proibições legais que representam óbices absolutos ao poder geral de cautela”.

Nas ações civis públicas, e, da mesma forma, nas ações populares aplica-se tal entendimento. Logo, não se mostra hígido, sob a ótica material, dispositivo que impeça o Poder Judiciário de tomar medidas urgentes para o impedimento de dano a bens jurídicos de interesse público, especialmente diante da inafastabilidade da jurisdição consagrada como garantia constitucional no artigo 5º, inciso XXXV, da Lei Maior, a qual, por representar direito ou garantia individual, foi alçada à categoria de cláusula pétrea, nos termos do artigo 60, § 4º, inciso IV, da mesma Constituição.

Pois bem.

Independentemente do disposto acima, em regra, revela-se temerário o entranhamento do Poder Judiciário na autonomia administrativa e gerencial da Municipalidade, impedindo o direcionamento de recursos para a implementação de políticas públicas, inclusive culturais.

Nesta toada, não se desconhece que a Excelsa Corte já reconheceu, em mais de uma ocasião, ser “lícito ao Poder Judiciário, em face do princípio da supremacia da Constituição, adotar, em sede jurisdicional, medidas destinadas a tornar efetiva a implementação de políticas públicas, se e quando se registrar situação configuradora de inescusável omissão estatal, que se qualifica como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental” (AI nº 598.212-ED, Relator Ministro Celso de Mello, 2ª Turma, j. em 25/03/2014) (negritou-se)

Assim, entende-se ser legalmente válido ao Judiciário intervir na nas decisões discricionárias do Poder Executivo, apenas quando constatada, suficientemente, inescusável omissão ilícita do ente público.

No caso posto, não restou indene de dúvidas a necessidade da excepcional intervenção judicial. Muito pelo contrário, aliás, como se verá adiante.

A documentação acostada aos autos pela Municipalidade permite concluir, pelo menos em exame perfunctório, que ela adimple suas obrigações constitucionais e legais em relação à saúde, à educação etc.

Nesse sentir, observa-se, também, que o decisum desafiado está invalidando decisão administrativa e tolhendo da Administração sua autonomia administrativa, restringindo suas prerrogativas de auto-organizar e regulamentar, sem a justificativa necessária para tanto.

Não se mostra admissível que uma decisão judicial, por melhor que seja a intenção de seu prolator ao editá-la, venha a substituir os critérios de conveniência e oportunidade que rege a edição dos atos da Administração Pública, porque ao Poder Judiciário não é dado dispor sobre os fundamentos técnicos que levam à tomada de uma decisão administrativa.

Nessa linha de raciocínio, como bem destacou o requerente, a invasão do Poder Judiciário no mérito administrativo inequivocamente causa lesão à ordem pública, na medida em que a prevalência do posicionamento do julgador sobre a dos gestores pertinentes implica em instabilidade institucional e fere os próprios princípios da separação e harmonia entre os Poderes e democrático (artigos 2º e 84, caput e inciso II, ambos da Constituição Federal, e artigos 4º, caput e inciso II, e 102, caput e inciso V, da Constituição Estadual, entre outros).

Inobstante, não se olvida que a decisão judicial que adentra tais limites quando não caracterizada as situações autorizadoras viola a chamada “reserva de administração”, isto é, tende a substituir a vontade do representante do povo, regularmente eleito, pela opção do juiz prolator.

Lado outro, tanto o autor da ação popular quanto o juízo de origem deixaram de observar o efeito econômico prejudicial, tanto sob um aspecto direto quanto indireto, decorrente da decisão prolatada.

Em relação ao prejuízo econômico direto, tem-se que os eventos públicos geram obrigações do Estado que ultrapassam a mera contratação de artistas musicais, com, por exemplo, o custeio da estrutura e da segurança do local.

Nesse sentido, o magistrado de piso ponderou que não se tinha certeza acerca dos valores contratados “em relação à contratação do som, trio, iluminação e segurança” (ID nº 17838511).

Ainda que assim não fosse, tendo em vista a proximidade do evento, e, ainda, que a tutela concedida não veda a contratação de novas atrações artísticas para as festividades de aniversário do Município de Floriano – PI, pode-se imaginar a tormentosa situação na qual sejam contratados shows ainda mais caros para as festividades.

Ademais, neste momento, isto é, às vésperas do evento, qualquer adiamento ou cancelamento dos shows contratados muito provavelmente geraria o dispêndio de mais recursos financeiros, para eventuais indenizações dos artistas e/ou pagamento da infraestrutura já montada.

Em verdade, presume-se que, neste momento, a estrutura necessária para a realização do evento esteja montada, ainda que parcialmente, ou em vias de ser montada, e, à míngua de prova em contrário, pode-se imaginar que os danos decorrentes de seu cancelamento atingirão terceiros.

Veja-se: ainda que o Poder Judiciário entenda que a política pública da Municipalidade deve priorizar outras áreas além da cultural, é certo que a determinação judicial, tal como se encontra no presente momento, não possui o condão de afastar a pretensão de pagamento dos artistas, serviços e fornecedores de bens regularmente contratados, os quais, independentemente da realização, ou não, do evento, disponibilizaram de seus produtos e tempo para atender a demanda contratante.

Destarte, é evidente o potencial prejuízo econômico direto que o decisum pode causar aos cofres municipais, os quais serão forçados a aplicar recursos em serviços e bens que não foram efetivamente aproveitados.

Noutro aspecto, tem-se também o nítido prejuízo econômico indireto que deve ser levado em consideração pelo juízo.

Sem a necessidade de maiores esclarecimentos, é certo que um evento regional nas cidades interioranas possui o condão de atrair considerável público e população das cidades vizinhas, que, nas estimativas trazidas na exordial, alcança o patamar de 45.000 (quarenta e cinco mil) pessoas provenientes dos municípios próximos.

Esse público visitante, por seu turno, injeta capital na economia local, eis que efetivamente realiza gastos na participação de um evento cultural, além dos gastos decorrentes de hospedagem e transporte.

Para verificar a veracidade dessa afirmação, basta imaginar que populares já podem ter comprado produtos para a revenda na porta do evento, cidadãos de outras cidades podem ter adquirido passagens para deslocamento para a localidade, etc.

O cancelamento do evento, em proximidade como a posta, possuiria o condão de diminuir e prejudicar a receita esperada a ser arrecada pela população local e pelos empreendimentos próximos, circunstância que, por consequência, também há de impactar na ordem econômica municipal, ainda que sob um aspecto indireto.

Tais circunstâncias potencialmente prejudiciais, tanto sob o aspecto direto quanto indireto, evidenciam grave risco de lesão à ordem econômica.

De mais a mais, ainda no tocante às limitações das decisões judiciais, a Lei Federal nº 13.655/2018 incluiu os artigos 20 a 30 na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

A partir da leitura dos dispositivos introduzidos naquele diploma legal, observa-se a incorporação de verdadeira lógica consequencialista para as decisões proferidas nas esferas administrativa, controladora ou judicial.

Nessa direção, cite-se que o artigo 20, caput, da LINDB, impõe que, “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”.

O parágrafo único do mesmo dispositivo estabelece que “a motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”.

O artigo 21 da lei em comento reza que “a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas”.

Nota-se que a decisão impugnada não indicou as suas consequências de forma exaustiva, sobretudo no que toca às relações contratuais e às eventuais decorrências do inadimplemento por parte da Municipalidade, limitando-se a fixar multa em desfavor de agentes públicos no importe da contratação, caso haja descumprimento, bem como a caracterização de crime de desobediência (artigo 330 do Código Penal).

Ainda, o parágrafo único do artigo 21 da LINDB estatui que “a decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos”.

A leitura dos dispositivos acima transcritos apenas corrobora o entendimento da necessidade de maior e mais profunda ponderação acerca das consequências da decisão judicial, as quais, no presente caso, possuem o condão de causar lesão econômica grave.

Portanto, ainda que não se tenha prova inconteste da procedência, ou não, das razões de fato que ensejaram a adoção da medida pretendida pelo cidadão que promoveu a ação popular originária, afigura-se como a melhor alternativa na presente situação, a suspensão da decisão, vez que, como delineado acima, pode gerar danos incomensuráveis para a ordem e economia públicas.

Nesse sentido, verifico a existência de elementos autorizativos para a suspensão da decisão proferida na ação popular, ajuizada na origem, como forma de salvaguarda da ordem pública e econômica.

Ademais, como bem destacou o requerente, releva-se oportuno consignar que entendimento semelhantes em casos símiles já foram registrados por outros Presidentes deste Tribunal de Justiça, tal como se pode observar na análise do Pedido de Suspensão de Liminar nº 0760817-79.2021.8.18.0000.

E, também, recentemente, decisão análoga deste magistrado foi amplamente divulgada na mídia piauiense, e foi, também, citada pelo requerente, qual seja, a decisão proferida, em 30/04/2024, nos autos da Suspensão de Liminar nº 0754956-10.2024.8.18.0000, a qual suspendeu os efeitos da decisão proferida, em 25/04/2024, pelo Excelentíssimo Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Capitão de Campos – PI, nos autos da Ação Civil Pública nº 0801154-35.2024.8.18.0088, até o trânsito em julgado do feito.

Por fim e derradeiro, deve-se registrar que a presente suspensão de liminar não pode ser utilizada como justificativa para isentar ou resguardar o gestor por eventual irregularidade na condução dos procedimentos de contratação, especialmente porque a motivação da concessão do presente deferimento é exclusivamente a proteção à ordem pública e à economia pública. Em verdade, acaso constatado eventual irregularidade, nada obstará que a proteção ao erário seja feita de maneira a posteriori.

Em virtude do exposto, com fundamento no artigo 87, caput e inciso XI, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí (RITJPI), DEFIRO a suspensão dos efeitos da decisão proferida, em 31/05/2024, pelo Excelentíssimo Juiz de Direito da 2ª Vara da Comarca de Floriano, nos autos da Ação Popular nº 0801500-69.2024.8.18.0028, até o trânsito em julgado do feito.

Publique-se, cientifique-se o Ministério Público e intime-se.

Comunique-se imediatamente esta decisão ao juízo de primeiro grau.

Teresina/PI, data e hora no sistema

Desembargador HILO DE ALMEIDA SOUSA

Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí

1VENTURI, Elton. Suspensão de Liminares e sentenças contrárias ao poder público. 3 Ed. Rev., Atual. E Ampl. - São Paulo: Malheiros, 2017. pág. 110